慈善組織參與社會救助：功能價值與效用機制

李 健 成鴻庚

我國社會保障發展歷程深刻表明，行政體系完全主導社會保障資源的分配和調節存在負擔遞增化、福利形式化、效率缺損化等實踐困境。隨著福利多元主義以及福利治理的盛行，法定單一層次的社會保障制度向多層次化體系創新發展，成為彌補國家中心主義缺陷的結構性變革方向，其主旨在于調動社會力量科學民主地參與社會福利、社會優撫、社會救助等社會保障構成模塊建設。

慈善組織作為積極能動的社會保障主體之一，以扶貧濟困為核心內容開展社會救助由來已久①。通過靈活有效的公益慈善項目鏈接需要關愛的“政策兜底”人群，慈善組織參與社會救助能夠發揮彌補行政救助資金短缺、提高救助效率、滿足多樣性救助需求等綜合性功能。2014年，國務院頒布的《社會救助暫行辦法》終結了傳統的分散性社會救助政策體系，以行政法規方式確立了“8+1”社會救助體系②，確認了社會力量參與社會救助的合法性地位，標志著以鼓勵支持為主要特征的政策導向初步形成。2015年，民政部和財政部聯合發布《關于加快推進社會救助領域社會工作發展的意見》(民發〔2015〕88號)，明確了社會工作機構參與社會救助的基本目標、任務路徑以及支持保障。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革完善社會救助制度的意見》以專章形式從發展慈善事業、引導社工參與、促進志愿服務、推進政府購買四個方面提出促進慈善組織參與社會救助的具體舉措。同年，民政部、財政部聯合發布的《中華人民共和國社會救助法(草案征求意見稿)》進一步要求，縣級以上地方人民政府要建立政府救助與慈善救助銜接機制，為慈善組織開展慈善救助提供便利。2022年，全國人大常委會公布的本年度立法計劃中將社會救助法納入初次審議法律案，使得慈善組織參與社會救助再度引起社會廣泛關注。

實際上，我國社會化救助的實踐先于政策設計。>從古代“以民養民”社會救助民間傳統的自發到如今政策漸進推動，慈善組織作為社會力量參與社會救助的實踐載體之一，不斷與制度環境和社會環境調適并實現能動演化式發展。然而，慈善組織在持續創生出社會救助參與善治效應的美好圖景下，其主觀積極參與過程中依然存在救助力量碎片分散、救助功能發揮阻滯、救助內容銜接不暢等行動困境。更為關鍵的是，這些實踐困境已然經由社會變遷生發出包含參與形式、支持力度、發揮空間、嵌入功能等方面的障礙，不僅影響慈善組織的自身發展，還制約其參與社會救助的效用發揮。因此，在實踐發展中重新審視慈善組織參與社會救助的現實問題，進而解構慈善組織參與社會救助的效用機制，成為跨越相關治理障礙的關鍵。

完善慈善組織參與社會救助的運行機制是防止福利依賴、創新社會救助格局、助推多層次社會保障體系建構的重要內容。很顯然，隨著貧困治理逐步向相對貧困治理轉型，在面向2035年國家發展遠景目標以及回應人民群眾共同富裕訴求的雙重情勢下，社會救助制度亟待回答的全新動態性問題是：慈善組織究竟能夠在綜合性社會救助體系中扮演何種角色以及發揮何種功能？在現行制度安排下，慈善組織在參與社會救助過程中面臨哪些制度障礙？如何建立相關機制充分激發慈善組織參與社會救助的效用？本文從效用機制角度提出進一步優化慈善組織參與的引導機制、支持機制、鼓勵機制和銜接機制，以期為基層社會救助經辦以及社會救助工作良性運行提供學術增量和政策啟示。

一、慈善組織參與社會救助的功能演變

一直以來，慈善組織作為各國社會救濟的重要載體，承擔了大量扶弱濟困民間救助事務。從某種程度上來說，慈善組織作為一個社會活動主體誕生的根源，部分地受到“救助”議題的直接影響，救助意涵形塑了慈善組織的內在使命和行動軌跡。然而，相較于慈善組織參與社會救助的悠久歷史而言，學術界對于這一問題的認識起步較晚。盡管福利供給爭論持續演變，但社會救助作為社會保障體系發展的重要基礎性內容，其實際供給模式并未伴隨福利國家的確立、擴大和凋敝發生相應的變遷。從認知論意義上來說，處于福利國家解體的全球性制度環境下，慈善組織參與社會救助的學術史是在福利多元主義思潮以及市民社會興起的態勢中展開的。

1.主體闡釋中的慈善組織在場

福利多元主義在起源之初便承認慈善組織在福利供給中的合法性地位，即便家庭、社區、慈善組織、國家、企業處于競爭和合作的交互狀態中，福利來源的多元化也能夠在實際層面通過一種混合策略以協議方式達成博弈均衡[1]。國內外學者在這一階段的論述中心主要是關于福利供給主體的討論，其主要表征為反思國家單一供給模式失靈的根源，圍繞慈善組織供給的合理性和合法性展開學理闡釋。如將視野放至20世紀90年代的中國，“單位制”福利體系瓦解引發了社會保障研究者對于“后單位制”時代福利供給的討論，先行研究者針對福利多元主義下福利供給的民主化、多元化和社會化的意涵進行理論延展[2]，深入探究慈善組織等社會主體在社會保障中的功能，提出非正式支持網絡以及社會互助網絡是貧困家庭脫貧的支柱等實踐性觀點[3]，同時還進一步認識到社區慈善組織對于社區福利保障的重要支持作用，并指出政府有必要通過加強慈善組織在福利配送中的作用以改變福利供給方式[4]。逐漸形成的模糊共識是，慈善組織在參與社會救助過程中具備承擔大量彌補性救助事務的能力，但缺乏合法性地位，因此，亟須建構一種慈善組織、企業組織、政府部門三者良性互動的合作機制。隨著我國慈善組織發展勢頭愈發蓬勃，國內研究者對于慈善組織參與社會救助的認知愈加清晰，一些較具總結性的研究認為慈善組織在扶貧兜底和災害救助中不僅能夠給予有效的援助，而且具有貼近弱勢群體和創新整合資源的優勢[5]。可見，在慈善組織在場的宏觀認知期，學界對于慈善組織和社會救助兩方面的認知呈現協同并進式特征，盡管慈善組織的稱呼在這一時期繁雜各異，但對于慈善組織參與社會救助的合理性認知逐漸明晰。

2.福利治理下的慈善組織銜接

在主體多元化作為社會救助制度層次體系建設的重要內容成為共識后，整合與完善多元化社會救助責任隨之成為社會救助制度改革發展的主基調。在治理理論漸入人心的話語轉換中，學者依循福利治理語境下主體整合的思路，探尋政府主導責任、社會補充責任和個體主動性責任相適配的社會救助分工機制[6]。在社會救助制度急劇變革的大環境下，慈善組織在國家與社會關系的調控下頻繁且深度參與社會救助，學界圍繞慈善組織與政府部門之間在社會救助領域的合作與互動展開廣泛研究，并圍繞慈善救助與政府救助的銜接機制進行了較為詳盡的論述[7]。隨著社會救助制度的完善，有學者認為，應當通過政府購買服務消除社會救助領域的行政壟斷，提倡通過構筑慈善組織與社會成員之間的社會互助機制來促進社會救助的社會化，使依賴政府供給資源的慈善組織回歸主體獨立性，形成合理的社會救助治理機制[8]。在《社會救助暫行辦法》出臺前后，學界對慈善組織參與社會救助的相關研究基本持相同態度，即政府應當通過多種有效的政策創新手段鼓勵和支持社會力量參與社會救助。時至今日，處于城市化進程中的社會救助制度仍面臨種種現實挑戰，同時慈善組織也在不斷因應社會救助實踐新要求的發展過程中遭遇的各種新問題，探索更為適切的社會救助合作運行機制成為深化改革的重點議題。

3.改革創新中的慈善組織增能

處于百年未有之大變局中，應當注意到，在多層次社會保障體系漸趨完善以回應經濟新常態與風險社會的發展情境中，在形構社會保障法律制度層次體系的基礎上，還應當充分發揮其他非法定層次的社會保障建設。為全面推進社會救助制度體系改革創新，一些學者提出，要從《慈善法》《社會救助法》制定角度建議大力推進慈善組織參與社會救助的法制建設[9]；還有學者從新時代建構“協作型”社會救助供給模式角度提出培育慈善組織在完善社會供給機制中具有不可替代的重要作用，以及進一步加強慈善組織專業化隊伍建設、提升社會公信力以應對更為復雜多變的社會救助參與問題等觀點[10]。制度彈性與靈活性影響著制度的回應性和發展性，設計適切具體實踐的制度安排以滿足社會救助所需成為學界探索的重要方向。從主體責任體系完善出發，重塑富有效率的運行機制是優化社會保障制度安排的基本方略，針對慈善組織在社會補充機制中作為承擔社會救助責任的主體性功能定位，探索充分發揮其非法定社會救助主體功能的任務變得緊迫而艱巨[11]。

綜上所述，學界對于慈善組織參與社會救助的認知符合從模糊混沌到清晰明了的一般認識規律，并隨著實踐需求不斷修正理論闡釋框架，從宏觀層面給予慈善組織參與社會救助在功能譜系、價值方位、補充機制等方面的理論確認，得出了諸多可供階段性經濟社會發展借鑒的真知灼見，并在一種有限理性角度思索改革的大致方向。然而，已有研究囿于宏觀制度完善的說理困境，無法就新發展態勢提出可操作化的行動路徑。面對長期存在的諸多來不及跟進與解決的現實性研究問題，比如其中最為關鍵的命題：如何站在變動不居的社會環境中，重思并完善慈善組織參與社會救助的實踐功能和運行機制，現有研究尚缺乏深入的理論回應。基于全國政協組織的“社會救助法”專題調研，通過對浙江、河南、四川、江蘇四省份實地走訪調查，本研究嘗試從社會救助出現的新趨勢和新問題入手，梳理當前慈善組織在社會救助中的功能價值和現實問題，進而依循“挖掘定位—流程再塑—效應反饋”的階段性框架重構慈善組織參與社會救助的效應機制。

二、慈善組織參與社會救助的實踐價值

慈善組織在經濟社會轉型情境下的結社革命中得到爆發，是一定經濟社會發展的階段性組織產物，經濟變革觸發社會福利轉向是其成長發育的根本原因[12]。社會救助作為一項兜底性、基礎性制度安排，同樣符合經濟社會變遷規律并與經濟社會發展共振。從理論層面考察可以發現，福利多元主義下慈善組織參與社會救助具有多重價值屬性，補缺型社會保障模式和國家再分配型社會保障模式二元格局不斷變遷，社會再分配模式愈發彰顯，同時也出現了部分生產型福利模式。隨著我國經濟社會向縱深發展，社會救助體系創新發展勢必導致慈善組織實踐價值發生轉向并激活全新的實踐維度。

沿著慈善組織深度參與視角探尋其實踐創新的驅動因素可以發現：一方面，經濟下行很可能誘發社會救助體量增大隱患，由兜底壓力引致的財政壓力陡增將導致社會穩定風險增加，需要慈善組織以柔性方式弱化風險沖擊；另一方面，慈善組織能夠在政府和民眾之間承擔起有效聯結的作用，慈善組織通過盤活存量社會救助資源能夠促進社會救助兜底成效提升，在此基礎上，慈善組織還能作為增量開源者為社會救助供給多樣化救助資源。更為重要的是，慈善組織能夠在動態響應層面為社會救助事業創新提供組織化動力。作為使命驅動型組織，慈善組織天然地與社會救助領域相契合，重新梳理慈善組織參與社會救助的現實價值能夠為完善我國社會救助制度體系及其微觀行動機制提供行動啟示。

1.減輕政府救助財政壓力

快速老齡化帶來社會保障財政壓力已成為各國共識。面對社會老齡化帶來的沖擊，慈善組織作為社會力量能夠有效減輕政府救助財政壓力。慈善組織參與社會救助有利于發揮慈善事業第三次分配的作用，匯聚社會資源緩解政府社會救助壓力。資金籌集是社會救助立法能否貫徹的一個核心問題，是各項社會救助制度正常運行的關鍵保障。當前，盡管政府各項救助支出總額大，但各項補助標準都偏低，仍無法充分滿足受助對象的各種基本需要。慈善組織可以發揮第三次分配作用，將社會財富匯聚到社會救助領域，縮小貧富差距。以河南省為例，當地政府冬春救助標準是人均90元左右，因災遇難人員家屬撫慰金補助為1萬元；同時，該省2016至2019年慈善組織捐贈收入達56億元，支出52.1億元，可以對相關政府救助形成疊加或補充效應，更好地滿足救助對象的需要③。在新冠疫情中，全國各級慈善組織、紅十字會接收社會各界的捐贈款物折合人民幣達420多億元，占到各級政府財政投入的1/4，同時各類志愿服務為配合政府抗擊疫情亦做出了重要貢獻④。

2.滿足救助對象實際需求

社會救助群體的定位和摸排是解決社會救助“最后一公里”問題的關鍵一環。一方面，社會救助要“保基本、兜底線、救急難、可持續”，但因“基本”和“底線”的劃線問題，難免會出現一部分需要救助的對象被排除在外的情況；另一方面，基層政府在執法過程中不斷遇到新問題、新情況，這在很大程度上增加了基層執法風險。與此同時，社會形勢在不斷變化，救助對象也在不斷變化中。例如：當前消費貸盛行導致大量年輕人無法償還貸款，事實上這些人已經成為需要被救助的對象。刑滿釋放人員在回歸社會后也需要一定的司法矯正和救助，但這類人群不符合現行社會救助的條件。慈善組織基于救助對象的實際需要出發，利用自身靈活性的優勢為上述人群提供司法援助和社區矯正服務，深刻體現了以人民為中心的理念，有利于彌補政府行政治理的不足或盲區。基于浙江省湖州市的調研發現，當地德清縣晨曦社會工作服務中心針對尚未喪失勞動能力的需要救助的青年群體，從社區矯正出發幫助他們積極融入社會；湖州市愛飛揚慈善組織通過長期跟蹤，對服刑人員子女實施社會干預，引入專業的律師、心理咨詢師、教育工作者等各方面社會資源共同參與救助⑤。慈善組織具有“親救助”特性，能夠在急難型社會救助對象的挖掘定位、現狀摸排、提前干預等環節發揮效用，并協助基層民政部門進行社會救助家庭經濟狀況實地核查等救助工作。

表1 四省份社會救助與慈善力量對比數據統計

3.補全救助服務供給短板

慈善組織參與社會救助有助于增加救助服務供給，完善物質+服務的完整救助鏈條。困難群眾的救助訴求日益多樣化，不僅需要物質方面的救助，還需要生活照料、能力提升、心理疏導、精神慰藉等方面的服務，但現階段基層救助力量嚴重不足。以四川省為例，民政部門在編從事社會救助的工作人員不到600人，需要服務近500萬名救助對象，比例將近1∶8000，而這一比例在深度貧困地區更高，特別是當前政府救助往往涉及多個部門，救助資源、政策相對分散，救助工作協調難度大，難以滿足困難群眾個性化、差異化的救助需求⑥。慈善組織中活躍著大量的社會服務機構，這些機構可以通過提供社會服務滿足救助對象的多樣化需求，表1中的數據反映了浙江、河南、四川、江蘇四省份慈善力量與救助對象的對比情況。針對基層社會救助力量無力“再下沉”現象以及鄉鎮政府“搞不贏”問題，四川省積極探索社區社會救助服務模式，計劃通過政府購買社會救助服務、引入社會組織等方式探索建立“社區(村)困難群眾之家”，為困難群眾提供個性化救助服務。此外，四川省還計劃設立社區(村)社會救助公益性服務崗位、信息員崗位，以便于主動發現、調查轄區內困難群眾基本生活狀況，幫助他們獲得相應救助，并通過積極吸納社會力量滿足社區一級的救助服務需求。以生活無著流浪乞討人員救助為例，該項救助工作涉及城管、衛健、民政等多個政府職能部門，針對在合作過程中普遍存在部門協作困難的問題，慈善組織可以圍繞生活無著流浪乞討人員救助的實際需要，為其提供發現、審核、外展、陪護、心理咨詢和就業等多樣化服務并運用柔性方式化解政府救助的碎片化問題，與政府救助服務形成有益補充。

4.提升救助資源使用效能

開源和優流是新時代社會救助工作順應社會救助需求的兩大基本策略。開源優流意即挖掘潛在的社會救助力量以及優化社會救助資金的使用流程，進而助力救助資源整合，提升救助效率和效益。在政府救助資金相對較為固定的情況下，激發更多社會力量進入社會救助領域變得尤為重要。公益慈善領域由于其關注弱勢群體的相關特質，極易形成一種“項目化”潮流，即當一個社會救助項目得到社會公眾以及政府部門認可后，便能夠集聚社會的廣泛“注意力”，同時吸引大量社會捐贈資金，形成一股積極強勢的社會參與力量，塑造“人人慈善”的社會氛圍，從而使社會資源的開源和整合變得可能。如基于浙江省的調研發現，2018年浙江省福彩中心和浙江省婦女兒童基金會、阿里巴巴公益，聯手打造“福彩暖萬家·煥新樂園”項目，為浙江省1000戶低保家庭提供項目服務，全面激活省域內社會救助資源參與社會救助工作，改善低保家庭居住環境、滿足兒童成長需求以及幫助提升家庭綜合發展能力。此外，在政府投入巨額救助資金改善民生的背景下，如何提升救助資源的有效性是政府救助工作亟須解決的難點問題。面對這種情況，在實際社會救助流程中，慈善組織可承擔第三方角色，對社會救助項目進行長期跟蹤觀察，并科學評估救助資金的使用效率，通過發揮社會監督作用來提升政府救助資金的有效性。

5.促進救助對象包容發展

包容性增長理論認為發展主體的全民性是包容性發展的邏輯起點[13]。在前包容時代的思維定式中，社會救助對象由于其部分“失能”被認為是無法參與經濟過程的“無效”勞動力，包容性增長要求重新思考社會救助群體的“能動性”，并將這種能動性嵌入社會經濟過程中。慈善組織能夠通過幫助救助對象建構社會支持網絡進而幫助社會救助對象恢復基本生活能力。此外，慈善組織還能夠引導社會救助對象實現“互助”，在社區內實現相關救助服務的“內部化”，激發救助對象群體的內生動力。更為重要的是，慈善組織還能夠通過“賦能”策略培養社會救助對象以就業或半就業方式參與社會經濟活動的能力，促進救助對象積極參與就業，有效化解政府救助下“養懶漢”的頑疾。以江蘇省為例，該省2020年1月到10月，幫助失業人員再就業28.27萬人次，就業困難人員實現就業9.97萬人次，開展創業培訓23.77萬人次，其中，全省各地慈善總會動員了大量慈善組織參與就業救助，并提供就業培訓或志愿服務崗位⑦。經濟較為發達地區的一些社區還探索了巧娘工作室等社會效應較好的社區慈善組織就業幫扶模式，實現了良好的就業幫扶效果。

6.實現救助效果及時反饋

慈善組織尤其是社區慈善組織具有“固域特征”，在基層政府社會救助經辦能力與基層救助需求鴻溝擴大的情況下，慈善組織能夠發揮組織效力，在參與救助流程特別是救助效果反饋機制構建中發揮第三方功用。一個完整的社會救助過程應包括救助前核查、救助措施落地、救助效果反饋，而能夠反映社會救助措施是否實實在在改善救助對象實際生活的救助效果反饋和追蹤往往由于基層社會救助經辦注意力分配缺陷而被忽視。針對這樣的情況，慈善組織能夠在救助反饋環節提供效果追蹤調查和回訪調查，從而彌補政府救助無法及時獲取救助對象第一手信息以及信息失真、造假等缺憾。此外，政府購買慈善組織服務的評估方式，不僅能夠評估一定地域內社會救助專項行動或社會救助項目的實施成效，還能為下一輪社會救助工作的改進提供有效信息。如：浙江省杭州市江干區推行的“幫扶救助員”治理舉措，即通過動員杭州思援幫扶中心、江干區馨陽青年公益服務中心等慈善組織，挖掘100余名幫扶救助員參與社會救助全程，為救助對象提供細致的救助服務，取得了良好的救助績效⑧。

三、慈善組織參與社會救助的現實問題反思

在福利多元主義的理論啟示下，實現社會救助主體多元化已成為社會各界的基本共識，但從目前實踐情況來看，多元主體之間的協調問題尚未得到根本性解決。慈善組織參與社會救助的本質是多元主體運用救助資源發揮救助功能的過程，其背后亟待解決救助主體整合、救助功能整合以及救助資源整合等一系列難題[7]。

1.慈善組織參與社會救助的主體整合困境

現行社會救助體系肯定了社會力量參與的重要價值，然而針對社會力量參與尤其是慈善組織參與的相關細則和路徑并不明晰。絕大多數慈善組織在單一使命驅動下無法形成持續造血機制，只能依賴政府購買服務以及社會捐贈為救助項目提供資金來源。在發展語境下談慈善組織參與社會救助，需要認識到：一方面，傳統慈善組織參與社會救助的制度安排已無法滿足多元化主體參與需求，并主要表現為慈善組織無法從社會救助財政資金安排中獲得保障持續行動的資源，這在很大程度上影響了慈善組織的參與積極性；另一方面，慈善組織本身的內涵與外延在復雜性變遷過程中不斷演變和衍生，如社會救助領域出現的社會創業新趨勢以及慈善創新升級，極大地拓展了參與的邊界，而與之矛盾的是，慈善組織參與社會救助的政策支持即規制合法性還未得到相應的明確。此外，慈善組織本身的發育成長仍缺乏有效的支持，作為能力專有性的一類組織，專注于解決社會救助問題的慈善組織無法獲得穩定的資金支持和專業技術支持，導致其運轉困難。2021年，浙江省樂清市在探索社會救助大體系建設過程中，為建立社會救助共同體，打造市級公益慈善幫扶基地，在當地25個鄉鎮(街道)成立社會大救助服務分中心，吸收全市范圍內優秀慈善組織入駐，調動社會各方力量廣泛參與社會救助幫扶工作。通過這種基地建設，一定程度上解決了慈善組織參與社會救助的支持難題。然而，此類創新舉措有待在更大范圍內鋪開。

2.慈善組織參與社會救助的功能整合困境

救助信息整合程度以及參與機制建構的完整性是影響慈善組織參與社會救助功能發揮的重要因素。政府在自身規則與提供的服務之間構造了一個相對封閉的層級政策閉環，正是由于這種“救助閉環”的存在，慈善組織缺乏與政府開展良性互動的支持條件。慈善組織作為社會救助供給的社會機制，在救助對象信息獲取上有著一定的地域局限性，慈善組織囿于規模限制，往往只能在一定地域范圍內開展活動。盡管如此，依然存在社會救助對象信息獲取不通暢的問題，導致慈善組織無法及時、準確、有效地甄別救助對象的情況而提供救助服務，同時也引發重復救助等一系列問題。在實地調研中發現，許多慈善組織尤其是社工機構均反饋自己具備提供更多服務的業務能力，但苦于找不到合法合規的方式充分介入社會救助服務供給環節。整體而言，相當一部分地方行政部門對慈善組織作為社會救助領域重要參與者的主體性地位認識不充分，這是慈善組織參與社會救助服務供給力量碎片化、慈善救助與政府救助難以整合為一體的一個重要原因。

3.慈善組織參與社會救助的資源整合困境

慈善組織作為社會資源的集成器，其參與體量尚未得到各界的有效重視。根據第三部門經濟核算結果，2016年全國法人慈善組織增加值總量約2789億元，總支出約占當年GDP總量的0.86%[14]。排除新冠疫情因素導致的下降，近年來全國慈善組織總量連年拔升，2021年突破90萬家的數量新高，其中大量社區慈善組織以“隱蔽”方式存在于城鄉社區之中，通過匯聚社區救助資金，表現出一種“偶發不間斷”式的救助功效⑨。大量數據資料表明，慈善組織是具有活力的組織形態，能夠為城鄉治理提供巨大動能。然而，需要看到的是，雖然慈善組織在基層社區救助方面取得了一系列重要參與成效，但由于諸多認知以及體制機制層面的主客觀問題，其內在潛能尚未得到充分釋放。社會救助是慈善組織行動的一個重要活動領域，而現實層面慈善組織參與社會救助活動的獨立地位亟待進一步的法定認可和明確，否則將影響政府救助與慈善救助之間的融合互補。例如，在醫療救助領域，一些地方政府以受助對象享受了慈善救助為由不再給予醫保報銷，導致慈善組織參與社會救助的補充優勢無法得到有力彰顯，甚至影響慈善組織參與社會救助的積極性，人為制造政府救助與慈善救助之間的對立。

四、慈善組織參與社會救助的效用機制建構

慈善組織參與水平在社會救助制度改革進程中得到極大提升。然而，慈善組織基數效用與潛在組織潛能相比還處于較低水平，且其參與社會救助的質態還有待進一步優化。在新發展階段，脫貧攻堅的全面勝利標志著我國進入了向人民美好生活進發的歷史起點，在絕對貧困治理體系向相對貧困治理體系轉型過程中，社會救助對象的構成以及社會救助的內涵、功能、特征勢必發生變遷，社會救助對象的識別和干預也將變得更加復雜。因此，在優化慈善組織參與社會救助的效用機制方面應積極回應上述深層次的變化。絕對貧困治理時期以面向特定類型人口、政府兜底為特征的社會救助體系逐漸變得不再適用社會發展要求，隨著國家戰略目標從特惠向普惠轉變，企業、慈善組織和個人自愿通過民間捐贈、慈善事業、志愿行動等諸多方式在助力解決不同救助對象的深層次矛盾和問題、縮小收入差距、促進共同富裕等方面有著不容小覷的力量。慈善組織在發揮第三次分配作用過程中借助道德、文化、習俗等機制，通過設計個性化與精準化的慈善項目，能夠實現慈善救助與政府救助的有效銜接、功能互補、深度融合。進入新時代，為滿足救助對象日益增長的多樣化、個性化需求，需要逐步建構起一套新的與社會發展目標相適配的社會救助制度，以回應制度目標轉換和治理體系轉型的發展需求。就慈善組織參與社會救助而言，除了需要在頂層設計中明確其地位和作用，還應通過完善立法以確立一系列具有實效性的效用機制，不斷完善中國特色的社會救助體系。

1.建立慈善組織參與的引導機制

發揮慈善組織參與社會救助的效用需要最大限度地激活慈善組織的參與潛能。一是重視輿論引導。大力弘揚慈善文化能夠在一定范圍內形成公眾參與慈善的良好社會氛圍，進而激活人民群眾參與公益慈善的積極性。各級政府及救助管理部門應從構建共建共治共享社會治理格局的角度出發，通過線上、線下等多種形式，尤其是新媒體途徑，加強慈善組織參與社會救助的輿論宣傳，鼓勵慈善組織成為公眾參與社會救助的組織媒介，以充分發揮慈善組織在實現救助資源動員和有效流動方面的優勢。二是強調政策引導。要研究制定慈善組織參與社會救助的有關政策法規、支持措施、監督辦法，結合社會救助新趨勢以及地方情況差異，綜合考慮救助對象的需求以及慈善組織參與社會救助的重點范圍，制定慈善組織參與社會救助的工作預案和操作規程，健全社會救助需求評估、信息發布和資源對接機制。此外，還需從社會救助工作細化角度為慈善組織參與提供基本政策指引，支持引導慈善組織依法依規有序參與社會救助工作。三是加大資金引導。應通盤考慮、科學擬定政府社會救助資金使用計劃，以杠桿資金撬動慈善組織參與，引導慈善組織拾遺補闕，充分發揮慈善組織的靈活性、個性化優勢，提高救助資金使用的精準性、有效性，保障慈善組織可持續參與社會救助的綜合效能。比如，可以鼓勵地方政府與慈善組織聯合設立社會救助專項基金，充分發揮財政資金的杠桿放大和引導作用，通過引導基金注資和市場化募集，吸引社會資本對社會救助重點領域的資源投入。

2.建立慈善組織參與的支持機制

由于發展晚、底子薄、規模小等各方面原因，我國慈善組織發展還存在不平衡不充分的問題，亟須建立針對救助類慈善組織的專項支持機制。具體而言，一是進一步完善政府購買社會救助服務。一方面，要將政府部門不宜行使且適合市場、社會提供的特定救助服務，通過適當的方式交由符合要求的慈善組織承擔，為慈善組織參與社會救助搭建綠色通道，創造良好外部條件；另一方面，深入推進社會救助領域政府購買服務改革，不斷完善政府購買服務的流程和機制。二是確保相關經費落實。中央和各地社會救助改革文件中都明確指出，“政府購買社會救助服務經費從已有的社會救助工作經費或困難群眾救助補助資金等社會救助專項經費中列支”，但困難群眾救助補助資金等使用范圍并不包含政府購買社會救助服務，資金管理辦法和救助改革文件存在政策銜接不到位的情況[15]。為此，建議在《社會救助法》中對困難群眾救助補助資金的使用范圍進行適當拓展，或對購買服務的資金來源進行明確，從而更好地推動慈善組織參與社會救助，解決基層經辦服務能力不足的問題。三是著力推進救助類慈善組織的孵化培育。在政府購買服務之外，還應著力構建支持慈善組織發揮作用的長效機制，采取公益創投、補貼獎勵、提供活動場地、費用減免等措施為慈善組織參與社會救助提供綜合扶持。相對貧困治理意味著社會救助從滿足救助對象生存性需求向滿足發展性需求轉變，在此背景下，應大力培育一批區別于以往救助目標的專業救助類慈善組織，以實現對救助對象的精準定位和針對性救助，讓慈善組織真正成為滿足后脫貧時代“主動型”社會救助的重要主體，從而更好滿足救助對象個體發展和社會融入的多方位需要。

3.建立慈善組織參與的鼓勵機制

針對性的鼓勵措施是激發和維持慈善組織參與社會救助的基本保障，具體包含以下三方面的主要內容。一是采取多層次、差異化的鼓勵措施。當前政策文件主要是從鼓勵社會力量參與社會救助的籠統角度提供引導和支持，但社會力量包含的主體種類多、類型雜，多元化社會主體具有多樣化的行動特征。因此，建議根據不同的主體類型，對群團組織、慈善組織、企業和個人采取多層次、差異化的鼓勵措施。對慈善組織而言，需要落實相應的公開募捐、稅收優惠、費用減免等政策，進一步明確慈善組織參與社會救助的內容(如為困難群眾提供物資捐贈、生活照料、心理疏導、送醫護理)，從而激勵慈善組織積極參與社會救助。二是以組織化為重點，將社會救助力量的“蛋糕做大”。需要適當擴大慈善組織參與社會救助的主體范圍，在當前提及的優惠政策基礎上，基于現代慈善的組織化特征，采取以法人組織為鼓勵重點，抓住《社會救助法》立法、《中華人民共和國慈善法》以及《社會組織登記條例》修訂的契機，適當放寬社會救助類的社會組織登記門檻，在公益慈善事業發展范疇中吸納更多的慈善組織進入社會救助事務并發揮積極效用。對于活躍在社會救助領域的社會組織，可以允許其不再掛靠業務主管部門，直接登記；對于一些暫時不具備登記條件的救助力量，可以在紅十字會、共青團、殘聯等群團組織下設立服務隊，為其提供更為便利的救助參與通道和行動合法性，鼓勵救助服務隊依托自身優勢進入特定救助場域，打造社會救助共同參與格局。此外，可以進一步擴大社會救助領域慈善組織的認定范圍，簡化登記認定程序；鼓勵成立社會救助聯合會等行業型、樞紐型組織，發揮平臺組織在信息共享、資源鏈接、社會服務和行業管理等方面的統籌優勢，以便為慈善組織參與社會救助提供活動支持、行動指導和過程監督，助力慈善組織參與社會救助的力量整合。三是完善慈善組織參與社會救助的慈善褒獎制度。可借鑒政府動員慈善組織參與扶貧攻堅的相關經驗舉措，將慈善組織參與社會救助工作納入黨的建設、年檢報告、等級評估等工作的重要內容。對參與社會救助活動中政治過硬、作用明顯、貢獻突出的慈善組織，應按照國家有關規定授予專項榮譽表彰，營造慈善組織關注、支持、參與社會救助的良好氛圍。

4.建立慈善組織參與的銜接機制

構建慈善組織參與社會救助的銜接機制，需要在以下三個方面重點著力。一是實現信息共享。慈善組織參與社會救助面臨的重要障礙是救助對象的甄別問題。當前由于相關救助數據無法共享，極易造成慈善組織需要二次甚至多次甄別的被動局面，對有限的救助資源造成巨大浪費。尤其是在社會救助對象需求類型向多元化趨勢發展的語境下，信息共享意味著增強社會救助信息甄別的科學性。為此，需要在打造政府部門信息平臺的基礎上，積極開展對救助數據資源精準收集、分析和流轉的相關工作，以實現困難群體的“精準畫像”，并依托政務信息資源共享交換平臺建設進一步延伸政府相關職能部門與慈善組織之間的信息共享，使政府部門、群團組織、慈善組織等開展社會救助的各類信息實現統一匯集、互通共享。二是進行服務轉介。緊密的服務對接是發揮慈善組織參與效用的關鍵。當前四川和浙江等省份都在推行“一門受理，協同辦理”的工作模式，即在鄉鎮街道設立社會救助受理窗口，后臺直接對接相關救助管理部門，從而實現救助服務的對接轉介。為進一步做好服務轉介，有必要進一步延伸服務范圍，及時公開參與社會救助的慈善組織名錄及其救助工作情況；對符合慈善救助的對象，社會救助經辦單位在受理和辦理社會救助過程中，應在救助對象本人(或法定監護人、委托代理人)同意的基礎上，及時轉介給相關慈善組織進行救助；建立政府引導支持、行業組織運作、慈善組織參與的“救急難”平臺，進一步加強政府救助與慈善組織幫扶的有效銜接。三是做好協同服務。要在社會救助的資源鏈接、主體協調和服務供給等環節做好政社聯動，地方政府救助管理部門應將參與社會救助的慈善組織視為幫手和伙伴，在職責范圍內為其參與社會救助提供便利條件，做好信息發布、政策咨詢、業務指導、項目指引、志愿服務記錄等引導工作，為建立政府社會救助兜底在前、社會慈善救助及時跟進的“雙保障”工作機制創造良好的外部條件。

結 語

習近平總書記強調，保障和改善民生沒有終點，只有連續不斷的新起點，要采取針對性更強、覆蓋面更大、作用更直接、效果更明顯的舉措，實實在在幫群眾解難題、為群眾增福祉、讓群眾享公平。為此，社會各界需要以更高的站位、更大的力度、更實的舉措持續推進社會救助制度改革，加快推進社會救助事業高質量發展，切實保障好困難群眾基本生活，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。探索慈善組織參與社會救助的微觀運行機制是推進我國社會救助制度改革的關鍵，更是解決人民群眾“急難愁盼”問題和促進慈善事業健康發展的強力助推。推動以慈善組織為代表的社會力量參與社會救助，需要在解放思想中統一思想，在《社會救助法》中明確慈善組織等社會力量參與的新型救助格局，充分考慮不同時期社會救助功能和慈善事業的發展規律和發展方向，尊重中華文化與中國制度的現實國情，進一步梳理和細化慈善組織參與社會救助的政策體系及政策舉措，在基層經辦層面創新現有救助工作流程，理順慈善組織參與通道，將社區社會組織和社會企業等主體納入基層社會救助體系⑩。在未來的實踐推進中，還需要在總結各地數字化創新經驗的基礎上，探索通過智慧化和數字化方式進一步優化慈善組織參與社會救助的全流程運行機制，細化每個社會救助環節中慈善組織功能發揮的程序和規則，吸納更多的慈善組織參與專門性的社會救助事務，盡可能地發揮慈善組織參與社會救助的補充性功效，完善社會救助政策執行閉環建構，打造可持續、精準化的社會救助工作運轉機制。

注釋

①文中所指慈善組織是一個廣義概念，包含但不限于《中華人民共和國慈善法》中界定的慈善組織。②“8+1”社會救助體系，即以最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助等8項社會救助制度為主體，社會力量參與為補充的社會救助格局。③數據來源于筆者在河南省應急管理廳的工作調研。④數據來源于《疫情期間全國慈善組織、紅十字會已接收捐贈近420億元》，中國新聞網，http://www.chinanews.com/gn/2020/04-24/9166462.shtml，2021年10月5日。⑤資料來源于2021年3月26日全國政協社會和法制委員會“社會救助法的制定”專題調研中江蘇省社會救助工作情況匯報。⑥資料來源于四川省民政廳社會救助處《關于加強和創新社區社會救助工作匯報》。⑦資料來源于全國政協社會和法制委員會“社會救助法的制定”專題調研中江蘇省工作情況匯報。⑧資料來源于全國政協社會和法制委員會“社會救助法的制定”專題調研中浙江省工作情況匯報。⑨資料來源于全國政協社會和法制委員會“社會救助法的制定”專題調研匯報。⑩社會企業是指旨在解決社會問題、增進公眾福利，而非追求自身利潤最大化的企業類型。