糧食安全黨政同責落實情況、制度完善與分區域保供路徑

劉 慧 趙一夫

2020年中央農村工作會議首次提出：“地方各級黨委和政府要扛起糧食安全的政治責任，實行黨政同責。”2021年中央一號文件明確提出“實行糧食安全黨政同責”；《2021年政府工作報告》首次把糧食產量納入宏觀經濟調控指標；2021年新修訂的《糧食流通管理條例》第一次在國務院的行政法規中明確規定“省、自治區、直轄市應當落實糧食安全黨政同責”。2022年中央一號文件要求“全面落實糧食安全黨政同責”，并明確“主產區、主銷區、產銷平衡區都要保面積、保產量”。

糧食是一種全國性的公共品，糧食的戰略性和特殊性決定了其管理責任主體主要是政府[1]。我國實行糧食安全責任制度由來已久，為讓地方政府切實承擔起保障本行政區域糧食安全的主體責任，我國自1994年開始實施“米袋子”省長負責制，自2015年開始實施糧食安全省長責任制并建立了考核機制。多年的實踐證明，省長責任制在保障我國糧食供應、穩定市場價格方面發揮了重要作用。糧食安全黨政同責是對糧食安全省長責任制的鞏固擴大，把糧食安全這個國之大者的重要性提升到嶄新的政治高度，對抓糧的責任主體進行升格和明確，將地方黨委也納入保障本行政區域糧食安全問責的主體范疇[2]。2020年我國糧食總產量達到6.69億噸，連續6年保持在6.5億噸以上，人均糧食產量自2012年起持續保持在450公斤以上，糧食庫存尤其是稻谷和小麥等口糧作物庫存持續處于高位。

值得思考的是，為什么在我國糧食多年豐產、庫存比較充足的情況下，中央還要對糧食生產如此重視？相比糧食安全省長責任制，糧食安全黨政同責的核心內涵是什么？近期來看，落實情況如何？下一步，制度上應如何完善？在此基礎上，分區域保障糧食供給的路徑是什么？回答這些問題，對于切實落實糧食安全黨政同責，緩解主產區經濟社會生態壓力，全面提升國家糧食安全保障能力與水平具有重要意義。

一、糧食安全黨政同責的提出背景與核心內涵

回答為什么在我國糧食多年豐產、庫存比較充足的情況下，中央還要對糧食生產如此重視的問題，需要了解其提出背景并在比較分析中對糧食安全黨政同責的核心內涵進行界定。

(一)提出背景：國內中長期糧食產需仍將處于緊平衡狀態和全球糧食供給體系不穩定性增加

黨的十八大以來，我國糧食產量實現高位攀升，人均糧食產量和糧食庫存持續增加，可以說，中國飯碗不僅牢牢端在自己手中，而且飯碗里主要裝的是中國糧。但是，我們還要清醒地認識到，我國是人口大國，在中長期國內糧食產需仍將處于緊平衡狀態和全球糧食供給體系不穩定性增加的背景下，糧食安全這根弦要始終繃緊，要以國內穩產保供的確定性來應對外部環境的不確定性。

從國內看，一是農業資源稟賦先天不足。我國耕地資源、淡水資源分別只占全球的9%、5%，但人口卻占全球的18%[3]。更為嚴峻的是，耕地數量還在減少，第三次全國國土調查(下稱“三調”)數據較第二次全國國土調查(下稱“二調”)數據減少了1.129億畝，同時局部耕地質量變差，部分地區出現耕地“非糧化”傾向等問題突出。二是糧食需求仍呈剛性增長態勢。在我國居民食物消費結構和營養結構轉型升級過程中，雖然人均糧食消費量在下降，但是人均肉禽蛋奶等消費量還將不斷增加。如果動物產品生產與消費結構保持不變，那么將會帶動玉米、大豆等飼料糧需求同步增長[4]。三是主產區糧食增產壓力越來越大。2012—2020年，13個主產區糧食播種面積和產量占全國的比重分別由71.6%、75.7%提高至75.4%、78.6%，而11個產銷平衡區和7個主銷區糧食平均自給率都快速下滑[5]。

從國際看，受極端天氣和自然災害、地緣沖突以及新冠肺炎疫情的沖擊，全球糧食供給體系不穩定性增加。據國際食物政策研究所(IFPRI)統計，全球已有20多個國家實施了糧食出口限制令，限制品種包括小麥、玉米、面粉等，在加劇國際糧價波動的同時威脅著糧食進口國和各國弱勢群體的糧食安全[6]。雖然這些國家與我國稻麥貿易關聯程度相對較小，短期來看對我國糧食安全影響并不大，但是受國際市場特別是俄烏沖突以來化肥等農業生產資料價格急劇上漲的影響，國內化肥、農用柴油等價格普遍上漲，種養業的生產成本顯著增加[7]。為緩解農資價格上漲對農民種糧增支的影響，2021年中央財政向實際種糧農民發放一次性農資補貼200億元，2022年中央財政分三批累計下達補貼資金400億元。可見，面對全球糧食安全挑戰，任何國家都無法獨善其身。

(二)核心內涵：進一步強化地方黨委和政府保障糧食安全的責任意識

糧食安全黨政同責的核心內涵是進一步強化地方黨委和政府保障糧食安全的責任意識，體現在責任追究、責任承擔、責任延伸三個方面(見表1)。

表1 糧食安全黨政同責與糧食安全省長責任制的對比差異

在責任追究上，實行糧食安全黨政同責標志著我國對糧食安全的責任追究從行政問責上升為政治問責，這是最重要的差別。黨政同責簡單講就是指開展某一項工作，黨委和政府要一起管、一起抓、一起負責擔責。目前，中央已明確要黨政同責的領域有生態環境、食品安全、安全生產、新冠肺炎疫情防控、糧食安全、耕地保護等，這些都與老百姓的生命和生存權利息息相關。實行糧食安全黨政同責充分體現了我們黨以人民為中心的初心使命和執政理念，將實際掌握重大事項決策權的地方黨委納入保障本行政區域糧食安全問責的主體范疇，意味著地方黨委和政府要從講政治的高度把糧食安全作為事關全局、事關長遠的“一把手”工程，共同扛穩糧食安全的重任，對本行政區域糧食安全負總責[8]。

在責任承擔上，糧食安全黨政同責更加強調糧食產銷平衡區和主銷區也要共同擔負起保障糧食安全的重任。2015年國務院印發的《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》要求，主產區要增加糧食產量，產銷平衡區和主銷區要穩定和提高糧食自給率，配套的《糧食安全省長責任制考核辦法》也將全國分為糧食主產區和非主產區兩大區域，對部分指標設置了不同的考核分值。糧食安全黨政同責明確提出，主產區、產銷平衡區、主銷區要各自承擔不同的糧食生產責任，即主產區要不斷提高糧食綜合生產能力，產銷平衡區要實現糧食基本自給，主銷區要穩定和提高糧食自給率，并要求細化主產區、產銷平衡區、主銷區考核指標。

在責任延伸上，糧食安全黨政同責更加強調地方要落細落實具體工作。自2018年起，糧食安全省長責任制考核要求在做好基礎內容考核的同時突出對年度重點任務的考核。《關于2020年度認真落實糧食安全省長責任制的通知》首次將保持糧食播種面積和產量基本穩定列入年度重點工作任務，要求將年度糧食生產目標任務細化分解到市縣。糧食安全黨政同責下，農業農村部將糧食播種面積作為約束性指標要求落實到市到縣到地塊，地方要求基層分季節、分茬口、分品種落實到鎮、村、戶及地塊。

二、糧食安全黨政同責落實情況

糧食安全黨政同責落實情況如何？簡單講就是看是否完成了中央下達的糧食播種面積和產量目標任務。其中，糧食播種面積是決定三大區域糧食產量最關鍵的因素[9]，也是糧食安全黨政同責考核的約束性指標，那么，穩定和增加糧食播種面積就成為三大區域落實糧食安全黨政同責共同的首要任務。為突出重點并考慮到糧食產量是參考性指標且受氣候、自然災害等不可控因素的影響較大[10]，現分區域主要分析糧食播種面積落實情況。

(一)全國糧食播種面積、產量、單產都穩中有增

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，“十四五”時期我國糧食綜合生產能力目標是超過6.5億噸。2021年和2022年中央一號文件都提出糧食播種面積保持穩定、產量超過6.5億噸的年度總目標。經國務院審定，農業農村部每年年初將糧食生產目標任務分解下達到各省(區、市)人民政府，各省(區、市)人民政府據此制定本行政區域糧食生產年度總目標和分品種播種面積目標并逐級分解落實。

2021—2022年，全國糧食播種面積分別為17.64億畝、17.75億畝；產量分別為6.83億噸、6.87億噸；單產分別為387公斤/畝、386.78公斤/畝；兩年的糧食平均播種面積、平均產量、平均單產較2019—2020年分別增加了2349萬畝、1802萬噸、5.09公斤/畝。其中，全國夏糧播種面積在連續5年下滑后自2021年起連續兩年實現增長。

分品種看，2021—2022年，全國稻谷、小麥、玉米、大豆的平均播種面積分別為4.45億畝、3.53億畝、6.48億畝、1.4億畝；平均產量分別為2.11億噸、1.37億噸、2.75億噸、1834萬噸；除大豆外，其他三個品種都接近甚至超過了《“十四五”全國種植業發展規劃》制定的目標①。實際上，2022年大豆播種面積、產量較上年分別增加了2742.5萬畝、389萬噸，也實現了年初制定的“雙擴”目標。

分區域看，主產區、產銷平衡區、主銷區的糧食播種面積比由2019—2020年的平均75.48∶20.42∶4.10改善為2021—2022年的平均75.26∶20.58∶4.16，平均產量比由78.73∶17.00∶4.27改善為78.38∶17.31∶4.31。

總體看，2021年和2022年，全國糧食播種面積、產量都完成了中央下達的年度總目標，全國稻谷、小麥、玉米播種面積、產量都接近甚至超過“十四五”制定的目標，全國大豆播種面積、產量也都在穩步增加。糧食生產布局趨于改善，主產區糧食增產壓力在一定程度上得到緩解。

(二)主產區、產銷平衡區和主銷區糧食播種面積均有所增加

1.主產區糧食播種面積繼續高位增加

2021—2022年，13個主產區合計糧食播種面積分別為13.29億畝、13.35億畝；合計產量分別為5.36億噸、5.37億噸；單產分別為410.86公斤/畝、408.64公斤/畝；兩年糧食平均播種面積、平均產量、平均單產較2019—2020年分別增加了1404萬畝、1177萬噸、4.94公斤/畝。其中，13個主產區各自的糧食播種面積均有所增加，貢獻了全國增量的59.8%。

以黑龍江、河南、山東、安徽、吉林5個產糧大省為例分析主產區糧食安全黨政同責落實情況。黑龍江把糧食生產任務列入政府工作報告和省委常委會工作要點并進行常態化督辦，同時將糧食生產任務納入全省主要經濟考核指標；河南定期召開黨委常委會會議或專題會議聽取糧食安全工作匯報，把糧食安全責任落實情況、糧食生產任務完成情況與項目資金安排、專項扶持政策掛鉤；山東持續將“糧食生產穩定度”指標納入市縣黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略實績考核體系，并增加“糧食播種面積”指標在考核中的比重；吉林成立了以省委書記、省長任“雙組長”的糧食安全工作暨黑土地保護工作領導小組，出臺了加強糧食生產措施30條；安徽在全國率先制定了《省委常委會委員糧食安全工作責任清單》《省政府領導班子成員糧食安全工作責任清單》，推動市縣黨委、政府全部出臺“兩個清單”。

如表2所示，2021—2022年，5個產糧大省實際完成的糧食播種面積合計分別為70064.4萬畝、70399.65萬畝，兩年糧食平均播種面積較2019—2020年增加了670.27萬畝，都完成了年初制定的目標。但是，主產區繼續增加糧食播種面積的空間越來越小②。以一年一熟制的黑龍江和吉林為例，2022年兩省的糧食播種面積在其耕地面積中的占比已分別高達85.4%、77.2%。而且，產糧大省往往也是農業大省，還承擔著保障其他重要農產品供給的重任。例如，2021年山東不僅生產了全國8.5%的糧食，而且生產了全國9.8%的肉蛋奶和11.2%的蔬菜。

表2 5個產糧大省糧食播種面積落實情況

2.產銷平衡區扭轉了糧食播種面積多年下滑的趨勢

2021—2022年，11個產銷平衡區合計糧食播種面積分別為3.63億畝、3.65億畝；合計產量分別為1.17億噸、1.2億噸；平均單產分別為328.43公斤/畝、329.91公斤/畝；兩年糧食平均播種面積、平均產量、平均單產較2019—2020年分別增加了749萬畝、522萬噸、3.37公斤/畝。其中，11個產銷平衡區各自的糧食播種面積都在增加，貢獻了全國增量的31.9%，扭轉了多年下滑的趨勢。例如，2021年山西夏糧播種面積為805.26萬畝，是連續11年下滑以來的首次增長。

以糧食需求缺口相對較大的陜西、甘肅、貴州、廣西4省(區)為例分析產銷平衡區糧食安全黨政同責落實情況[11]。陜西采取對黨委政府考核面積、對部門考核產量的措施，通過推動具備條件的耕地恢復一年兩料種植、開展撂荒地綜合整治和統籌利用等途徑來穩定糧食播種面積；甘肅定期對糧食安全責任制落實情況及考核工作進行督導、評估，把具備條件的撂荒地優先納入高標準農田建設范圍，推動撂荒地開發利用；貴州將糧食生產情況納入鄉村振興實績考核和高質量發展考核，大力開展撂荒耕地排查整治工作并鼓勵支持撂荒地恢復種糧；廣西將糧食安全納入設區市績效考核和鄉村振興戰略實績考核，把撂荒耕地治理作為保障糧食安全的重要抓手。

2021—2022年，4省(區)實際完成的糧食播種面積合計分別為16937.55萬畝、16970.25萬畝，兩年平均值較2019—2020年增加了293.96萬畝，都完成了年初制定的目標，都將整治撂荒地作為當前穩定和提高糧食播種面積的重要途徑(見表3)。但是撂荒地大多是丘陵山區坡地或細碎地塊，農田水利基礎設施老化損壞嚴重，機械化程度低，復耕后的撂荒地還普遍面臨青壯年外出務工、老年人無力種植的難題，遏制土地撂荒現象和推進撂荒地復耕亟須破解這一難題。

表3 產銷平衡區部分省(區)糧食播種面積落實情況(萬畝)

3.主銷區基本遏制了糧食播種面積大幅下滑的勢頭

2021—2022年，7個主銷區合計糧食播種面積分別為7317萬畝、7406萬畝，合計產量分別為2935萬噸、2965萬噸；平均單產分別為420.73公斤/畝、417.27公斤/畝；糧食平均播種面積、平均產量較2019—2020年分別增加了198萬畝、104萬噸。其中，7個主銷區各自的糧食播種面積也都穩中有增，以主銷區為代表的經濟大省、產糧小省糧食播種面積急劇下降的態勢基本得到遏制[12]。

以廣東、浙江、福建3省為例分析主銷區糧食安全黨政同責落實情況。廣東把糧食生產列入鄉村振興實績考核硬任務，把整治撂荒耕地復耕復種作為保障糧食安全的重要舉措；浙江將糧食生產保供納入糧食安全責任制和鄉村振興實績考核，重點開展糧食生產功能區“非糧化”整治優化，優先在整治后地塊開展高標準農田建設；福建將糧食播種面積任務完成情況列入鄉村振興實績考核內容，督促已在糧食生產功能區種植林果、苗木、草皮或挖塘養魚的，逐步恢復糧食生產。

2021—2022年，3省實際完成的糧食播種面積合計分別為6082.2萬畝、6107.33萬畝，兩年平均值較2019—2020年增加了113.33萬畝，都完成了年初制定的目標，把推進撂荒地和糧食生產功能區“非糧化”耕地復耕復種作為當前穩定和增加糧食播種面積的重要途徑(見表4)。推進撂荒地復耕復種與產銷平衡區面臨的問題一樣。推進糧食生產功能區“非糧化”耕地復耕復種則意味著讓農戶放棄效益更好的經濟作物，需要給予其更高的補償。主銷區經濟發展水平高，地方財政有能力通過加大獎補力度調動鎮村、農戶參與積極性。例如，浙江在全國率先實現“水稻完全成本保險”省域全覆蓋，增設由省級財政補貼的補充保險，將每畝保額提升至能夠覆蓋全部生產成本，保費由各級財政補貼93%。

表4 主銷區部分省份糧食播種面積落實情況(萬畝)

綜上，地方黨委和政府都把扛穩糧食安全責任作為一項重要政治任務，糧食安全黨政同責初步見到實效，主要表現為：糧食播種面積、產量、單產都穩中有增，產銷平衡區扭轉了糧食播種面積多年下滑的趨勢，主銷區也基本遏制了糧食播種面積大幅下滑的勢頭，這意味著主產區經濟社會生態壓力得到緩解。

三、糧食安全黨政同責制度的完善

實行糧食安全黨政同責是我們的制度優勢，2021—2022年的落實情況表明其已經初步見到實效。糧食安全省長責任制實施多年的實踐證明，考核是有力抓手。如前所述，糧食安全黨政同責要求三大區域各自承擔不同的糧食生產責任，耕地保護等也面臨新形勢，與糧食安全省長責任制配套的《糧食安全省長責任制考核辦法》已不完全適用。中央應盡快制定出臺對省級黨委政府的配套考核辦法，各級黨委政府要嚴格糧食安全黨政同責考核并進一步強化考核結果的運用。

(一)細化分區域考核指標，適當加大糧食播種面積、產量和耕地保護等考核指標的權重

2022年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《地方黨委和政府領導班子及其成員糧食安全責任制規定》，細化了各級黨委政府保障糧食安全的職責；2月國務院印發的《“十四五”推進農業農村現代化規劃》明確提出：“細化糧食主產區、產銷平衡區、主銷區考核指標。”目前，中央對省級黨委政府的糧食安全黨政同責考核辦法正在抓緊制定中，其中，考核指標設置的科學性、針對性和可操作性是重點。

《糧食安全省長責任制考核辦法》對考核內容設置了包括增強糧食可持續生產能力、保護種糧積極性、增強地方糧食儲備能力、保障糧食市場供應、確保糧食質量安全、落實保障措施6個方面、14個考核事項、27個指標，體現了對糧食從生產到儲備再到流通、消費等各環節全方位的重視③，這是制定糧食安全黨政同責考核辦法的重要參考。地方探索也是重要參考，如，山東和四川將防止耕地“非糧化”、廣東將撂荒耕地復耕復種、河南和吉林將節糧減損作為本行政區域糧食安全黨政同責考核的重要內容。

糧食安全黨政同責更加強調糧食產銷平衡區和主銷區也要共同擔負起保障糧食安全的重任，即主產區、產銷平衡區、主銷區都要保面積、保產量，那么，最核心的量化目標就是糧食播種面積和產量。同時，我國耕地數量、用途與質量都面臨嚴峻挑戰，2020年《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》和2021年《農業農村部關于統籌利用撂荒地促進農業生產發展的指導意見》要求：在遏制耕地“非糧化”和撂荒的同時，對現有的“非糧化”耕地和撂荒地分類制定處置方案，糧食生產功能區內的“非糧化”耕地和平原地區的撂荒地復耕后優先用于糧食生產。2022年中央一號文件提出“實行耕地保護黨政同責”，“由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責”。

綜上，參考《糧食安全省長責任制考核辦法》、地方探索經驗及耕地保護要求等，中央應盡快制定出臺對省級黨委政府的配套考核辦法，適當加大糧食播種面積、產量和耕地保護等考核指標的權重，新增節糧減損等方面的考核指標。同時，考核指標設置還要針對主產區、產銷平衡區、主銷區的不同特點，充分體現區域差異。例如，主銷區對外部糧源的依賴程度較高，面臨較大的糧食安全和市場穩定的風險，需要適當加大地方糧食儲備能力、保障糧食市場供應等方面的指標權重[13]。

(二)嚴格糧食安全黨政同責考核，進一步強化考核結果的激勵作用

從2016年開始，國務院對全國31個省級人民政府開展了糧食安全省長責任制考核工作，各省級人民政府對地市、地市對縣級人民政府也同步開展糧食安全責任制考核。多年的實踐證明，通過嚴格糧食安全責任制考核并強化考核結果的運用，各級政府的糧食安全意識普遍提高，糧食安全保障機制進一步完善，有效促進了我國糧食安全保障能力持續提升[14]。

《糧食安全省長責任制考核辦法》規定，考核結果作為中央干部主管部門對各省(區、市)人民政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要參考，對考核結果為優秀的地區，在相關項目資金安排和糧食專項扶持政策上優先予以考慮；對因不履行職責、存在重大工作失誤等原因對糧食市場及社會穩定造成嚴重影響的地區，依法依紀追究有關責任人的責任。各級政府在考核過程中，堅持嚴字當頭，對成績突出的地區進行表揚和政策資金優先扶持，對考核不合格的地區進行通報并約談相關責任人，考核“指揮棒”作用得到有效發揮④。

從地方探索來看，主要集中在兩個方面：一是在健全糧食安全黨政同責工作機制方面，相關的做法在第二部分分區域落實情況中已有涉及；二是在考核結果的運用方面，傾向于正面激勵。河南對發展糧食生產業績突出的產糧大市、大縣進行通報表揚，對作出重要貢獻的個人、新型農業經營主體等進行表彰獎勵。浙江在完善產糧大縣利益補償機制基礎上統籌現有資金，對全年糧食播種面積位于全省前列的縣和播種面積增幅位于全省前列的縣分別給予一定的獎勵。貴州對考核獲得表揚的市(州)在省級糧食風險基金中予以一定資金獎勵，在安排糧食安全保障相關中央和省級資金上給予傾斜。湖南對考核結果排名靠前的4個市(州)、10個縣(市、區)各獎勵400萬元、200萬元。

綜上，借鑒糧食安全省長責任制的成功經驗和地方探索，第一，要健全工作機制，由各級黨委和政府主要負責人牽頭成立落實糧食安全黨政同責考核領導小組，制定具體的任務分工方案、明確黨委和政府各自所承擔的責任，形成上下聯動、齊抓共管的糧食安全保障合力。把糧食生產納入鄉村振興實績考核，把糧食安全保障所需費用納入本級財政預算。第二，注重考核結果應用，放大考核效應。重點考核重點任務落實情況，通過進一步強化考核結果的激勵作用，樹立重實干、重實績的鮮明導向，助力形成落實糧食安全黨政同責的長效機制。

四、分區域保障我國糧食供給的路徑選擇

確保國家糧食安全需要在制度上進一步壓實三大區域抓糧的政治責任，根本上需要通過深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略來提高農業綜合生產能力。其中，建設高標準農田是落實“藏糧于地”戰略的關鍵舉措。2022年中央一號文件首次提出“永久基本農田重點用于糧食生產，高標準農田原則上全部用于糧食生產”，黨的二十大報告提出“逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”。因此，基于三大區域各自承擔的糧食生產責任、糧食自給現狀和耕地增加潛力特別是高標準農田建設情況，提出切實落實糧食安全黨政同責、分區域保障糧食供給的路徑。

(一)全國高標準農田建設進入新增建設和改造提升并重階段

截至2020年年底，我國已完成8億畝高標準農田建設任務，占全國耕地總面積的41.7%。其中，13個主產區已累計建設完成5.75億畝高標準農田，占其耕地面積的43.9%；11個產銷平衡區已累計建設完成1.74億畝高標準農田，占其耕地總面積的33.1%；7個主銷區已累計建設完成0.51億畝高標準農田，占其耕地總面積的66%。建成的高標準農田畝均糧食產能一般增加10%—20%，畝均節本增效約500元，為我國糧食連續多年的豐收提供了重要支撐⑤。

《全國高標準農田建設規劃(2021—2030年)》(下稱《規劃》)提出，以提升糧食產能為首要目標，優先在永久基本農田、糧食生產功能區、重要農產品生產保護區集中力量建設高標準農田。總體目標任務是，到2025年，新增高標準農田2.75億畝并改造提升1.05億畝；到2030年，再新增1.25億畝并改造提升2.8億畝，屆時累計建成高標準農田面積在耕地總面積中的占比將達到62.6%。此外，《規劃》提出，把高效節水灌溉與高標準農田建設統籌規劃、同步實施，2021—2030年新增高效節水灌溉面積1.1億畝。

2021年、2022年農業農村部分別下達了1億畝高標準農田建設任務⑥，也就是說，新增建設任務已完成約50%，到2030年累計建成12億畝的高標準農田目標已完成約10億畝，2023年將重點開始部署改造提升任務，高標準農田建設進入新增建設和改造提升并重階段。

(二)主產區要以新增和改造提升高標準農田為主要抓手，進一步夯實糧食生產的“良田”基礎

從2021年常住人口人均糧食占有量來看，13個主產區的人均糧食占有量平均為854公斤，遠高于484公斤的全國平均水平，四川雖最低，但也達到了428公斤。但是從糧食凈調出量看，2003年13個主產區中有12個可以凈調出糧食，2010年減少到10個[15]，目前全國只有黑龍江、內蒙古、吉林、河南、安徽5個省(區)可以凈調出糧食。糧食安全黨政同責要求主產區不斷提高糧食綜合生產能力，也就是在保障自身糧食供給的同時還要努力增加凈調出量。

根據《規劃》，13個主產區新增高標準農田建設任務占比約為70%，到2025年，將新增1.79億畝高標準農田；到2030年，再新增0.81億畝高標準農田，屆時累計建成高標準農田8.36億畝，在其耕地總面積中的占比將達到63.8%。截至2022年年底，主產區新增高標準農田建設任務已完成約1.4億畝，加上之前的5.75億畝，已達到7.15億畝。

綜上，主產區已建成高標準農田數量巨大，因過去投資標準普遍偏低和受到自然災害破壞等因素影響，存在著工程不配套、設施老化損毀等問題的高標準農田數量也較大，已影響到其使用成效，改造提升需求迫切。同時，主產區新增高標準農田建設任務還剩約1.4億畝，面臨的難題是集中連片、施工條件較好的地塊越來越少，建設成本持續攀升，未來建設任務依然艱巨。因此，主產區要以新增和改造提升高標準農田為主要抓手，進一步夯實糧食生產的“良田”基礎，為在保障自身糧食供給的同時努力增加凈調出量提供強有力的支撐。

(三)產銷平衡區要將新增和改造提升高標準農田與高效節水灌溉、撂荒地整治等工程同步實施，加快補齊發展糧食生產的農田水利設施“短板”

從2021年常住人口人均糧食占有量來看，11個產銷平衡區的人均糧食占有量平均為331公斤，都低于全國平均水平，廣西最低，為275公斤。如果簡單以人均糧食占有量400公斤衡量自給水平⑦，有9個省(區)糧食不能自給，缺口都超過10%，廣西缺口最大，為31.2%。糧食安全黨政同責要求產銷平衡區實現糧食基本自給，也就是說糧食自給率至少要提高至90%以上⑧。

“三調”數據顯示，除新疆的10個產銷平衡區耕地面積都在減少，較“二調”減少15.6%。11個產銷平衡區中有10個位于西部，西部是我國生態環境最脆弱、水資源最短缺的地區，耕地質量和復種指數明顯低于全國平均水平，耕地撂荒特別是由于農業生產條件惡劣導致的被動撂荒情況較嚴重[16]。例如，“三調”數據顯示，甘肅具備整治條件的撂荒地面積約550萬畝，僅約占全省耕地面積的7%。甘肅是典型的旱作農業區，畝均水資源量僅約為全國平均水平的1/4。

根據《規劃》，11個產銷平衡區新增高標準農田建設任務占比約為24%，到2025年，將新增0.75億畝高標準農田；到2030年，再新增0.4億畝高標準農田，屆時累計建成高標準農田2.9億畝，在其耕地總面積中的占比將達到57.8%。截至2022年年末，產銷平衡區新增高標準農田建設任務已完成約0.48億畝，加上之前的1.74億畝已達到2.22億畝。

綜上，產銷平衡區已建成高標準農田數量也較大，繼續增加可用于糧食生產的耕地和提高糧食單產也都有較大潛力，有能力實現糧食基本自給[11]。當前關鍵是以新增和改造提升高標準農田與高效節水灌溉、撂荒地整治等工程同步實施為主要抓手，加快補齊發展糧食生產的農田水利設施“短板”。至于如何破解整治撂荒地面臨的難題，甘肅的經驗值得借鑒。甘肅把具備條件的撂荒地優先納入高標準農田建設范圍，并同步實施高效節水灌溉與高標準農田建設項目，采取“黨支部+合作社+農戶”的形式有效解決了撂荒地無人耕種的問題[17]。

(四)主銷區要在鞏固區域內糧食生產的同時積極拓展外部糧源渠道

從2021年常住人口人均糧食占有量來看，7個主銷區的人均糧食占有量平均為100公斤，遠低于全國平均水平。同樣以人均糧食占有量400公斤衡量自給水平，它們缺口都超過50%，平均缺口在75%以上。糧食安全黨政同責要求主銷區穩定和提高糧食自給率，但是主銷區是人口流入大省，糧食需求還將繼續剛性增長，而耕地資源最稀缺，提高糧食自給率壓力較大。

“三調”數據顯示，7個主銷區耕地面積都在減少，較“二調”減少30.3%。主銷區經濟發展水平高，土地供需矛盾更加突出，耕地“非糧化”問題也較嚴重[18]，是耕地減少的主要原因。此外，主銷區農民就業機會多，工資性收入高，在耕作條件差、交通不便利的地區也存在撂荒棄耕現象。

根據《規劃》，7個主銷區新增高標準農田建設任務占比約為6%，那么到2025年，將新增0.09億畝高標準農田；到2030年，再新增0.03億畝高標準農田，屆時累計建成高標準農田0.74億畝，在其耕地總面積中的占比將達到94.6%。相對于主產區和產銷平衡區，主銷區可用于糧食生產的耕地增加空間很小，基于區域分工不同和糧食市場是全國統一市場的基本事實，要求主銷區有較高糧食自給率也不現實[19]。

綜上，主銷區糧食供給主要依靠主產區，要在鞏固區域內糧食生產的同時積極拓展外部糧源渠道。首先，要充分挖掘區域內耕地潛力，以建設高標準農田、推進糧食生產功能區“非糧化”耕地和撂荒地整治等為主要路徑穩定糧食播種面積，通過加大獎補力度調動農民恢復糧食生產的積極性。其次，與主產區建立長期穩定的糧食產銷合作關系，以支持糧食企業到產區建立糧食生產基地和開展跨區域糧食貿易、加工、投資和運營合作等為主要路徑，穩定省外糧源。最后，以與“一帶一路”沿線糧食出口國及其他主要糧食出口國開展貿易合作、引導企業“走出去”適當發展國外糧食生產基地等為主要路徑，開拓境外糧源。

注釋

①《“十四五”全國種植業發展規劃》提出，全國稻谷、小麥、玉米、大豆的播種面積目標分別是4.5億畝、3.5億畝以上、6.3億畝以上、1.6億畝左右，產量目標分別是2.15億噸左右、1.4億噸以上、2.65億噸以上、2300萬噸左右。參見：《農業農村部關于印發〈“十四五”全國種植業發展規劃〉的通知》，農業農村部網站，http://www.moa.gov.cn/nybgb/2022/202202/202204/t20220401_6395092.htm，2022年4月1日。②由于無法全部獲得中央給31個省(區、市)下達的糧食播種面積任務數據，所以用省(區、市)年初設定的目標近似代替。③《保障糧食安全，省長要負哪些責？解讀國務院〈關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見〉》，中央政府門戶網站，http://www.gov.cn/xinwen/2015-01/22/content_2808587.htm，2015年1月22日。④《糧食安全省長責任制國家考核工作組第四次聯席會議召開》，國家發展和改革委員會網站，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/201905/t20190507_954417.html?code=&state=123，2019年5月7日。⑤此處數據來源于《〈全國高標準農田建設規劃(2021—2030年)〉國務院政策例行吹風會(圖文實錄)》，國新網，http://www.scio.gov.cn/32344/32345/44688/46904/tw46906/Document/1712785/1712785.htm，2021年9月16日。⑥2021年全年實際建成高標準農田1.0551億畝，同步發展高效節水灌溉面積2825萬畝，這兩個數字分別占年度建設目標任務的105.5%和188.3%。⑦國際上通常認為，人均糧食占有量達到400公斤以上就代表該國或地區糧食安全。⑧一般認為，一個國家或地區的糧食自給率在95%—100%，屬于基本自給；在90%—95%，屬于可以接受的水平。