接訴即辦中黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的表現(xiàn)和促進(jìn)
——基于北京市100個(gè)案例的分析

辛自強(qiáng)

擔(dān)當(dāng)作為已成為新時(shí)代黨員干部(具有黨員身份的干部)選拔和評(píng)價(jià)的重要標(biāo)準(zhǔn)。為教育引導(dǎo)廣大黨員干部以時(shí)不我待、只爭(zhēng)朝夕、勇立潮頭的歷史擔(dān)當(dāng)努力改革創(chuàng)新、攻堅(jiān)克難，不斷銳意進(jìn)取、擔(dān)當(dāng)作為，2018年，中共中央辦公廳專門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)[1]。2022年，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中再次明確提出，要“激勵(lì)干部敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為”，要求黨員干部“帶頭擔(dān)當(dāng)作為，做到平常時(shí)候看得出來、關(guān)鍵時(shí)刻站得出來、危難關(guān)頭豁得出來”。作為一個(gè)使命型政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨一直強(qiáng)調(diào)為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的初心使命，因而擔(dān)當(dāng)作為是其對(duì)所有黨員干部的必然要求。

自2017年以來，北京市不斷探索并逐漸形成接訴即辦這一原創(chuàng)基層治理模式。接訴即辦制度的建立、運(yùn)行及其實(shí)際治理效能的發(fā)揮，離不開廣大黨員干部的積極參與和擔(dān)當(dāng)作為。不過，目前學(xué)術(shù)界的研究主要關(guān)注的是制度體系問題[2]，對(duì)其中人的因素，尤其是黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的問題很少關(guān)注[3]。本文在分析北京市接訴即辦工作100個(gè)優(yōu)秀案例的基礎(chǔ)上，提煉接訴即辦中黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的典型表現(xiàn)及其促進(jìn)機(jī)制，通過必要的理論建構(gòu)，以期從學(xué)理層面深入認(rèn)識(shí)黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的內(nèi)涵及其表現(xiàn)，從而為推動(dòng)接訴即辦工作模式持續(xù)發(fā)展提供對(duì)策建議。

一、擔(dān)當(dāng)作為的內(nèi)涵和表現(xiàn)問題：從一般到特殊

擔(dān)當(dāng)作為是近年來我國(guó)政治語境中的一個(gè)高頻詞。黨中央之所以高度強(qiáng)調(diào)黨員干部的擔(dān)當(dāng)作為，是為改變部分干部“多一事不如少一事”的求穩(wěn)避責(zé)心態(tài)，是為解決部分干部“為官不為”或“在其位，不謀其政”的惰怠問題。

如何從學(xué)理層面界定擔(dān)當(dāng)作為這一政治話語中的日常概念，學(xué)者們見仁見智。有學(xué)者認(rèn)為，習(xí)近平總書記有關(guān)“五個(gè)敢于”的論述就是對(duì)黨員干部擔(dān)當(dāng)精神的高度凝練和概括[4]。在2013年全國(guó)組織工作會(huì)議上講話時(shí)，習(xí)近平總書記要求黨的干部“面對(duì)大是大非敢于亮劍，面對(duì)矛盾敢于迎難而上，面對(duì)危機(jī)敢于挺身而出，面對(duì)失誤敢于承擔(dān)責(zé)任，面對(duì)歪風(fēng)邪氣敢于堅(jiān)決斗爭(zhēng)”。于是，有研究者直接將這“五個(gè)敢于”的表述轉(zhuǎn)化為問卷題目，用以簡(jiǎn)潔地測(cè)量干部的擔(dān)當(dāng)作為表現(xiàn)[5]。不過，“五個(gè)敢于”原本側(cè)重于政治擔(dān)當(dāng)精神的要求，若直接將其等同于一種具體的行為表現(xiàn)并詢問黨員干部是否這么做，似乎很難反映出“五個(gè)敢于”論述的理論高度。究竟如何界定擔(dān)當(dāng)作為的本質(zhì)，目前學(xué)術(shù)界仍莫衷一是。此外，還有些文章在經(jīng)驗(yàn)思辨層面討論黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的影響因素以及改進(jìn)之策[6]，或者論證敢擔(dān)當(dāng)和善作為之間的辯證關(guān)系[7]，卻很少從學(xué)理高度闡明擔(dān)當(dāng)作為的確切內(nèi)涵。

要準(zhǔn)確分析這一概念的內(nèi)涵，還應(yīng)仔細(xì)解讀黨的政策文件。段哲哲等學(xué)者通過分析中央和16個(gè)省(區(qū))有關(guān)干部擔(dān)當(dāng)作為的政策文件，結(jié)合專家和干部訪談，提出擔(dān)當(dāng)作為至少包括四個(gè)方面的內(nèi)涵或者說四個(gè)維度：一是政治自覺(愿意為)，它是向上負(fù)責(zé)與向下負(fù)責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一，向上負(fù)責(zé)即忠于黨的領(lǐng)導(dǎo)并堅(jiān)決執(zhí)行黨的路線方針，向下負(fù)責(zé)就是全心全意為人民服務(wù)；二是專業(yè)主義(能夠?yàn)?，它強(qiáng)調(diào)的是干部的專業(yè)化，包括專業(yè)能力與專業(yè)自主性兩個(gè)指標(biāo)；三是勇于承擔(dān)任務(wù)(主動(dòng)為)，它指勇于承擔(dān)任務(wù)的“實(shí)務(wù)經(jīng)歷”，包括日常工作與非日常任務(wù)兩個(gè)指標(biāo)；四是取得良好績(jī)效(為得好)，包括外顯績(jī)效與潛在績(jī)效兩個(gè)指標(biāo)[8]。

上述理論框架總體合理[8]，但仍有可改進(jìn)之處。一方面，每個(gè)維度的具體表述還可斟酌。例如，“專業(yè)主義”的提法容易被誤解，因?yàn)閾?dān)任黨員干部者并不一定要受過某種專業(yè)訓(xùn)練或具有特定專業(yè)的技能，而是強(qiáng)調(diào)要具有“崗位勝任力”，它是保證干部按照崗位任務(wù)要求“能夠?yàn)椤被蛘摺吧朴谧鳛椤钡闹黧w素質(zhì)；而且從字面意思來理解，擔(dān)當(dāng)作為未必要求以“專業(yè)主義”為前提或表現(xiàn)。為此，有必要重新凝練擔(dān)當(dāng)作為的理論表達(dá)。

本文認(rèn)為，擔(dān)當(dāng)作為是由“擔(dān)當(dāng)”和“作為”兩個(gè)概念合成的概念。對(duì)于黨員干部而言，“擔(dān)當(dāng)”包括兩重內(nèi)涵：一是政治擔(dān)當(dāng)，主要指忠誠(chéng)于黨和人民，擁有對(duì)黨忠誠(chéng)的政治品格與全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)；二是工作擔(dān)當(dāng)，強(qiáng)調(diào)在日常工作崗位上忠于職守(盡日常之職)，在關(guān)鍵時(shí)刻勇挑重?fù)?dān)(擔(dān)非常之責(zé))。“作為”同樣包括兩重內(nèi)涵：一是“能作為”(善作)，即具有良好的崗位勝任力，具有善于作為的意識(shí)和能力；二是“有作為”(善成)，指切實(shí)做出績(jī)效，包括顯在績(jī)效和潛在績(jī)效。概括而言，黨員干部擔(dān)當(dāng)作為包括四重內(nèi)涵(或維度)：一是政治擔(dān)當(dāng)；二是工作擔(dān)當(dāng)；三是善于作為；四是大有作為。

以往理論觀點(diǎn)對(duì)擔(dān)當(dāng)作為內(nèi)涵的辨析和界定[8]，是就所有黨員干部概括而言的，體現(xiàn)的是擔(dān)當(dāng)作為的普遍內(nèi)涵，而它是否適合特定的工作背景、特定領(lǐng)域或類型的黨員干部，還需要具體問題具體分析。本文的一個(gè)重要目的即是，以擔(dān)當(dāng)作為的內(nèi)涵和表現(xiàn)存在理論一般性和具體領(lǐng)域特殊性的問題為理論假設(shè)，將上述一般性理論認(rèn)識(shí)細(xì)化到接訴即辦的具體工作背景下，闡明接訴即辦中黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的具體內(nèi)涵和特定表現(xiàn)。

二、接訴即辦對(duì)黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的要求及其促進(jìn)問題

接訴即辦是近年來北京市經(jīng)過反復(fù)探索而形成的一種城市治理模式。接訴即辦的前身是2017年興起的“吹哨報(bào)到”機(jī)制，這一階段通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革實(shí)現(xiàn)了政府功能的條塊協(xié)同，強(qiáng)化了城市治理能力。自2019年起，“街鄉(xiāng)吹哨”逐漸向“群眾吹哨”延伸，讓群眾的訴求吹響城市治理的哨聲，從而轉(zhuǎn)入接訴即辦階段。2019年6月，北京市有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化提升市民服務(wù)熱線反映問題“接訴即辦”工作的實(shí)施方案》，以“12345”市民服務(wù)熱線平臺(tái)為基礎(chǔ)大力推進(jìn)接訴即辦工作；2020年10月，北京市委、市政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化“接訴即辦”改革工作的意見》，繼續(xù)完善其領(lǐng)導(dǎo)和工作體系，健全受理渠道、訴求分類處理等機(jī)制；2021年9月，《北京市接訴即辦工作條例》正式出臺(tái)，接訴即辦進(jìn)入法治化發(fā)展軌道；2021年11月，北京市委深改委通過《關(guān)于推動(dòng)主動(dòng)治理未訴先辦的指導(dǎo)意見》，指出不僅要開展“應(yīng)訴式”的具體問題解決，更要將訴求問題轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)治理任務(wù)，主動(dòng)做好超大型城市治理工作。

接訴即辦作為系統(tǒng)的改革實(shí)踐，是由上述一項(xiàng)項(xiàng)政策文件、法規(guī)條例不斷推動(dòng)、引導(dǎo)和制度化的。對(duì)此，公共管理學(xué)、政治學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者從一開始就積極研究并出謀劃策。例如，有學(xué)者從互動(dòng)治理角度，基于“技藝—人工品”分析范式，討論了反饋機(jī)制、考評(píng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、披露機(jī)制、學(xué)習(xí)機(jī)制、認(rèn)同機(jī)制等在接訴即辦過程中對(duì)實(shí)現(xiàn)不同治理主體之間有效互動(dòng)的積極作用[9]，或者基于績(jī)效反饋和績(jī)效差距理論，揭示“熱手效應(yīng)”對(duì)于接訴即辦績(jī)效的正面影響作用，專門探討相關(guān)績(jī)效管理機(jī)制的運(yùn)作情況[10]；有人分析了接訴即辦工作中的黨建引領(lǐng)機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制問題[11]，或者專門探討如何從制度設(shè)計(jì)角度實(shí)現(xiàn)以黨建引領(lǐng)接訴即辦這樣的基層社會(huì)治理模式[12]；還有學(xué)者側(cè)重于分析大數(shù)據(jù)技術(shù)在接訴即辦中的作用[13]，或者以被動(dòng)式回應(yīng)與主動(dòng)式回應(yīng)的劃分為基礎(chǔ)，分析如何實(shí)現(xiàn)混合型訴辦關(guān)系的治理樣態(tài)，即將接訴即辦、未訴先辦、不訴自辦綜合起來探討[14]。可見，對(duì)接訴即辦的探討已然成為學(xué)術(shù)熱點(diǎn)，不過這些既有研究大多關(guān)心的是制度和機(jī)制問題，只有個(gè)別研究專門關(guān)注了人的因素，如公眾參與的作用和引導(dǎo)機(jī)制[15]。目前，幾乎看不到從心理學(xué)或者具體說是從社會(huì)治理心理學(xué)的視角[16]，對(duì)接訴即辦工作中的治理主體即黨員干部開展的心理和行為的相關(guān)研究。

制度體系的建立和完善的確是做好接訴即辦工作的基礎(chǔ)，此外還應(yīng)著重考慮人的因素，尤其是參與此項(xiàng)工作的廣大黨員干部的擔(dān)當(dāng)作為問題。這是因?yàn)槿罕娫V求的承接和辦理工作是由一名又一名黨員干部用實(shí)際行動(dòng)完成的。黨員干部能否擔(dān)當(dāng)作為是決定接訴即辦治理模式有效運(yùn)行的一項(xiàng)基本條件，是決定這項(xiàng)改革成敗的一個(gè)關(guān)鍵性因素。反過來，接訴即辦工作也為黨員干部擔(dān)當(dāng)作為賦予了新的要求和特定的內(nèi)涵。首先，接訴即辦是落實(shí)黨以人民為中心的發(fā)展思想的生動(dòng)實(shí)踐，黨員干部必須有高度的政治擔(dān)當(dāng)精神。其次，接訴即辦是首都基層治理的改革創(chuàng)新舉措，黨員干部必須在這項(xiàng)實(shí)踐中敢于擔(dān)當(dāng)，敢于啃硬骨頭，以巨大的勇氣推進(jìn)理論和實(shí)踐創(chuàng)新，以足夠的智慧創(chuàng)造性地解決實(shí)際問題。再次，接訴即辦是基層治理的系統(tǒng)工程，涉及復(fù)雜的制度體系、工作體系、工作機(jī)制，有關(guān)黨員干部要善于宏觀把握，精準(zhǔn)切入，善作善成。最后，接訴即辦是一項(xiàng)實(shí)實(shí)在在的工作，是為群眾辦實(shí)事的工作，每名黨員干部都要在各自崗位上有所作為，做出實(shí)績(jī)，取得實(shí)效。

為讓廣大黨員干部勇于擔(dān)當(dāng)作為，在接訴即辦工作的實(shí)施過程中需要建立相應(yīng)的促進(jìn)機(jī)制。《北京市接訴即辦工作條例》共設(shè)五章，其中第四章的標(biāo)題是“保障監(jiān)督”，專門用一章來說明接訴即辦工作的考評(píng)制度和考評(píng)辦法、公眾和媒體監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)監(jiān)督、違規(guī)處罰、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制等具體內(nèi)容，這些舉措的目的是為了促進(jìn)黨員干部的擔(dān)當(dāng)作為并最終推進(jìn)接訴即辦工作。值得注意的是，這些做法(除了“容錯(cuò)”機(jī)制)側(cè)重于制造一種“壓力型的機(jī)制”[17]，來壓實(shí)黨員干部的工作責(zé)任[18]。同時(shí)，該條例對(duì)正面激勵(lì)問題著墨不多，只有一條提到要“對(duì)接訴即辦工作中作出突出貢獻(xiàn)、取得顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)，宣傳推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”。該項(xiàng)工作條例作為一種法律文本，受限于篇幅不能過多地在文章中展開論述，下文分析的接訴即辦工作案例材料也許能夠從另外一個(gè)層面詳細(xì)介紹更為多樣的促進(jìn)黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的手段和機(jī)制。

三、從案例透析“局內(nèi)人”視野下的擔(dān)當(dāng)作為概念

對(duì)接訴即辦這樣的新生事物，最了解實(shí)際情況的正是參與到此項(xiàng)工作之中的黨員干部，他們作為“局內(nèi)人”可以提供相關(guān)的直接經(jīng)驗(yàn)。2022年5月18日，北京市委、市政府發(fā)布的《關(guān)于表彰北京市接訴即辦工作先進(jìn)典型的決定》認(rèn)定并表彰了100個(gè)優(yōu)秀案例。2022年6月6日，北京市前線雜志社的“前線客戶端”發(fā)布了上述100個(gè)案例的詳細(xì)材料，共計(jì)約23.5萬字。這些案例材料提供了“局內(nèi)人”視野下接訴即辦工作的真實(shí)圖景以及對(duì)擔(dān)當(dāng)作為概念的集體建構(gòu)。

在這100個(gè)案例中，有82個(gè)案例采用了相同的固定文本結(jié)構(gòu)(應(yīng)該是案例征集時(shí)就作了統(tǒng)一規(guī)定)，均包括“核心提要”和正文的“案例背景”“主要做法”“經(jīng)驗(yàn)啟示”四個(gè)部分，正文內(nèi)容均為每個(gè)單位或機(jī)構(gòu)(主要是黨政機(jī)構(gòu)，也包括少量企事業(yè)單位等)介紹自身案例的背景和做法，并分析其中的經(jīng)驗(yàn)啟示。這些案例的篇幅非常接近，每篇平均長(zhǎng)度約2580字，案例題目都采用“單位名稱+工作內(nèi)容”的結(jié)構(gòu)，例如《海淀區(qū)甘家口街道：黨建引領(lǐng)，高位協(xié)調(diào)，推進(jìn)央產(chǎn)小區(qū)難點(diǎn)訴求解決》。其余的18個(gè)案例有所不同，每篇案例文本是一項(xiàng)典型接訴即辦工作的紀(jì)實(shí)報(bào)道；每篇篇幅近似，平均長(zhǎng)度為1250字，并配有三幅寫實(shí)照片；每篇的題目結(jié)構(gòu)也基本相同，例如《把群眾事當(dāng)家事，化解預(yù)付費(fèi)難題——石景山區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局成功協(xié)調(diào)解決預(yù)付費(fèi)糾紛》。案例結(jié)構(gòu)的規(guī)整程度表明，無論是其生產(chǎn)、申報(bào)，還是評(píng)選都經(jīng)歷了嚴(yán)格的過程，是復(fù)雜的集體行動(dòng)的結(jié)果。

這些案例的文本材料均出自參與此項(xiàng)工作的各級(jí)黨政部門、企事業(yè)單位等，是這些機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、分管干部和執(zhí)筆者等集體智慧的結(jié)晶，是他們反復(fù)敘述和書寫的結(jié)果。一方面，這些文本的生產(chǎn)建立在一種“重復(fù)情節(jié)記憶”基礎(chǔ)上，所記述的基本情節(jié)具有真實(shí)性[19]，能在相當(dāng)程度上反映出接訴即辦工作中黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的實(shí)然狀況。另一方面，這些文本也代表了每個(gè)集體對(duì)共享現(xiàn)實(shí)的特定表征方式，存在一定主觀性的集體建構(gòu)。這是因?yàn)榧幢慊谕瑯拥氖聦?shí)，某一文本對(duì)事實(shí)的組織框架以及用以表達(dá)的觀點(diǎn)，依然只是“一種”建構(gòu)而已。例如，文本是否包含對(duì)擔(dān)當(dāng)作為相關(guān)內(nèi)容的記述，本身就表明了“作者們”對(duì)該內(nèi)容的理解和看待方式。當(dāng)然，嚴(yán)格區(qū)分上述兩個(gè)方面非常困難，甚至也無必要。我們將在這種混合的方法論認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，通過對(duì)案例文本的定量和定性分析，來揭示文本對(duì)基本事實(shí)和情節(jié)的報(bào)告背后所潛藏的對(duì)擔(dān)當(dāng)作為概念的理解方式，以及案例所使用的促進(jìn)擔(dān)當(dāng)作為的手段和機(jī)制。

為此，本研究對(duì)100個(gè)案例文本進(jìn)行了定量和定性分析。定量分析采用在線分詞工具“微詞云”1.0進(jìn)行分詞與詞頻統(tǒng)計(jì)。一是分析所有案例文本的詞頻，以了解高頻詞的使用特點(diǎn)，并專門考察“黨員干部”“擔(dān)當(dāng)作為”等詞匯的使用頻次；二是重點(diǎn)分析與擔(dān)當(dāng)作為直接有關(guān)的段落，有針對(duì)性地了解接訴即辦工作中擔(dān)當(dāng)作為的相關(guān)概念網(wǎng)絡(luò)。對(duì)文本的定性分析則采用思辨方法。一是對(duì)擔(dān)當(dāng)作為直接相關(guān)的段落以及所有案例文本中有關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行提取和語義分析；二是進(jìn)行概念辨析和命名、概念比較和歸類，并建構(gòu)概念體系，以確定人們?nèi)绾卫斫鈸?dān)當(dāng)作為的內(nèi)涵和具體表現(xiàn)，以及具體采用的促進(jìn)方法。

四、關(guān)于100個(gè)案例文本的主要結(jié)果分析

(一)結(jié)果1：案例文本的詞頻特征與概念網(wǎng)絡(luò)的定量分析

本研究采用“微詞云”1.0對(duì)全部案例文本進(jìn)行分詞與詞頻統(tǒng)計(jì)。具體方法是以“2字及以上”為分詞標(biāo)準(zhǔn)，并指定僅分析詞性為名詞、動(dòng)詞、形容詞、自定義詞等27類詞性的詞，結(jié)果獲得總詞數(shù)10265個(gè)，其中頻次大于或等于25次的詞共462個(gè)。圖1為前100位高頻詞的詞云圖，字號(hào)越大表示該詞出現(xiàn)頻次越高，從中可以直觀地看到接訴即辦案例文本的關(guān)鍵詞匯分布情況。分析結(jié)果表明，從案例文本中獲得的高頻詞可以按照某種語法結(jié)構(gòu)連綴在一起：即接訴即辦工作主要面向廣大“群眾”“居民”“市民”“企業(yè)”通過“熱線”反映的各種“訴求”“問題”，動(dòng)員有關(guān)“部門”“街道”“社區(qū)”，通過“創(chuàng)新”“機(jī)制”，開展“基層”“治理”，以“服務(wù)”“人民”(本句引號(hào)內(nèi)為頻次最高的高頻詞)。

圖1 所有案例文本中前100位的高頻詞詞云圖

在所有案例文本中，“干部”“黨員”“黨員干部”出現(xiàn)的次數(shù)分別為107、83、39次，類似的指稱還有“領(lǐng)導(dǎo)”(148次)、“工作人員”(127次)等，研讀文本后可以確認(rèn)這些詞匯基本都是對(duì)從事接訴即辦工作的個(gè)人或主體的指稱，簡(jiǎn)言之，這些人是服務(wù)者。與之形成鮮明對(duì)照的是，作為接訴即辦工作服務(wù)對(duì)象的“群眾”(880次)、“居民”(686次)、“市民”(297次)、“人民”(154次)、“村民”(108次)、“百姓”(77次)等稱謂不僅更為多樣，且出現(xiàn)頻次亦明顯更高。可見，接訴即辦是領(lǐng)導(dǎo)、干部、黨員一起服務(wù)廣大群眾和人民的一項(xiàng)工作。這些優(yōu)秀案例的文本記述了如何開展這項(xiàng)工作，并提煉出了一些成功的或成熟的工作經(jīng)驗(yàn)。由于引發(fā)每一次接訴即辦工作的訴求主體主要來自人民群眾，所以工作的方式是黨員干部“圍著群眾轉(zhuǎn)”，與人民群眾相關(guān)的稱謂詞匯就特別多，這正是對(duì)“以人民為中心的發(fā)展思想”的直觀詮釋。此外，有關(guān)服務(wù)者和服務(wù)對(duì)象的稱謂詞匯的使用頻次差異也是由這些案例的講述角度所決定的，主要是從作為服務(wù)者的黨政機(jī)關(guān)和黨員干部(作為人民公仆)角度講述的。在所有案例文本中，“擔(dān)當(dāng)”一詞出現(xiàn)69次，經(jīng)人工檢查可以確定都是在承擔(dān)責(zé)任的意義上使用“擔(dān)當(dāng)”一詞，如“主動(dòng)擔(dān)當(dāng)”“履職擔(dān)當(dāng)”“為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)”。“作為”一詞出現(xiàn)170次，人工檢查發(fā)現(xiàn)大部分情況下都是在“當(dāng)作”的意義上使用該詞，只有少數(shù)情況是在采取行為并做出成績(jī)這個(gè)意義上使用，即本文關(guān)注的詞義，如“主動(dòng)作為”。而擔(dān)當(dāng)作為作為一個(gè)完整詞共出現(xiàn)24次，其詞義均為本文所關(guān)注的含義。

接下來，為確定擔(dān)當(dāng)作為一詞使用的具體語境，本研究從所有案例文本中，以自然段為單位專門抽取出所有包含該詞的自然段。在100個(gè)文本案例中，有18個(gè)案例至少各有一個(gè)段落出現(xiàn)擔(dān)當(dāng)作為一詞，其中一個(gè)案例在題目上就包含了該詞，最終獲得有關(guān)擔(dān)當(dāng)作為的文本共4187字。對(duì)這些文本內(nèi)容進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)以確定人們?cè)谑褂脫?dān)當(dāng)作為一詞時(shí)所激活的概念網(wǎng)絡(luò)，分詞統(tǒng)計(jì)獲得總詞數(shù)為735個(gè)，其中大于或等于5次的詞共54個(gè)。在圖2中，呈現(xiàn)的是頻次排名前20位的高頻詞，大體來看，這些詞可以分成多組：“接訴即辦”“工作”“問題”“解決”“協(xié)調(diào)”“治理”“施工”等詞反映了工作擔(dān)當(dāng)?shù)膬?nèi)容和方式；“群眾”“居民”等詞代表接訴即辦工作服務(wù)的對(duì)象(他們是黨員干部工作“作為”的受益方)；“部門”“社區(qū)”“基層”“黨組織”等詞反映了參與接訴即辦工作的機(jī)構(gòu)主體，“干部”是從事接訴即辦工作的個(gè)人主體；擔(dān)當(dāng)作為是對(duì)這些機(jī)構(gòu)和個(gè)人的工作要求，“考核”是促進(jìn)工作主體擔(dān)當(dāng)作為的主要手段。在文本案例分析中，不僅要關(guān)注上述熱詞的頻次，更要關(guān)注它們之間的關(guān)聯(lián)性。圖2所顯示的內(nèi)容體現(xiàn)了前20個(gè)高頻詞的“相關(guān)性”，反映了這些熱詞之間的“概念網(wǎng)絡(luò)”。“相關(guān)”標(biāo)準(zhǔn)為任意兩個(gè)詞匯在同一段落出現(xiàn)的次數(shù)，連線表示兩端的詞存在相關(guān)，線段長(zhǎng)度表示相關(guān)程度，距離越短則相關(guān)越緊密。從圖2可見，與擔(dān)當(dāng)作為關(guān)聯(lián)最緊密的詞為“群眾”“社區(qū)”“部門”“解決”“問題”等，這說明案例文本主要表達(dá)的是機(jī)構(gòu)主體擔(dān)當(dāng)作為所指向的內(nèi)容和對(duì)象，即由相關(guān)“部門”“社區(qū)”為“群眾”“解決”“問題”。

圖2 擔(dān)當(dāng)作為文本中前20位的高頻詞相關(guān)圖

綜合上述分析可得出如下結(jié)論：其一，如果放在整個(gè)接訴即辦案例文本中來看，擔(dān)當(dāng)作為并非關(guān)注重點(diǎn)，因?yàn)辄h員干部擔(dān)當(dāng)作為只是完成接訴即辦工作的表現(xiàn)或條件之一，“作者們”在書寫案例文本時(shí)無需對(duì)此過多著墨，故只有18%的案例直接提到了擔(dān)當(dāng)作為一詞。其二，如果用“放大鏡”專門觀察這些文本中直接與擔(dān)當(dāng)作為相關(guān)聯(lián)的段落，則能更為清楚地看到與擔(dān)當(dāng)作為相關(guān)的概念網(wǎng)絡(luò)(如圖2所示)：即擔(dān)當(dāng)作為是“干部”“部門”“社區(qū)”為“群眾”“解決”“問題”的過程。

(二)結(jié)果2：案例中擔(dān)當(dāng)作為內(nèi)涵和表現(xiàn)的定性分析

只做詞頻分析難以深入揭示擔(dān)當(dāng)作為這一靶概念與其他概念的關(guān)聯(lián)邏輯，以及它們確切的語義和語境。因此，還應(yīng)對(duì)文本的語義進(jìn)行更為直接的分析，即在所有案例中搜尋能體現(xiàn)黨員干部擔(dān)當(dāng)作為表現(xiàn)的描述，分析這些表現(xiàn)如何體現(xiàn)擔(dān)當(dāng)作為的概念內(nèi)涵。

1.政治擔(dān)當(dāng)

北京市開展接訴即辦改革本身就是政治擔(dān)當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)：一方面，堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書記對(duì)北京系列重要講話精神，用創(chuàng)新實(shí)踐回答“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這一重大時(shí)代課題；另一方面，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，通過接訴即辦改革主動(dòng)回應(yīng)市民關(guān)切，努力辦好群眾身邊的操心事、煩心事、揪心事。各級(jí)黨員干部在開展接訴即辦工作時(shí)同樣以這種政治擔(dān)當(dāng)要求自己。例如，北京市門頭溝區(qū)的案例材料中寫道，要堅(jiān)定踐行習(xí)近平總書記“人民城市人民建，人民城市為人民”要求，牢記市委主要領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的“接訴即辦最能檢驗(yàn)為民情懷和擔(dān)當(dāng)作為”要求，區(qū)委書記多次召開會(huì)議親自研究部署體制機(jī)制改革工作，牽頭制定全區(qū)接訴即辦工作實(shí)施方案，進(jìn)一步壓實(shí)各級(jí)黨組織主體責(zé)任，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，激勵(lì)黨員干部擔(dān)當(dāng)作為。

2.工作擔(dān)當(dāng)

案例材料強(qiáng)調(diào)最多的是各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)尤其是“一把手”的工作擔(dān)當(dāng)，之所以側(cè)重在此，是因?yàn)檫@些案例材料幾乎都是代表黨政機(jī)關(guān)或一個(gè)部門來書寫的，作為一個(gè)“組織”的工作擔(dān)當(dāng)，自然首先是負(fù)責(zé)人的擔(dān)當(dāng)。北京市委深改委“接訴即辦”改革專項(xiàng)小組辦公室的案例材料寫道，“市委主要領(lǐng)導(dǎo)每半月審閱27個(gè)問題的量化工作進(jìn)度”，“市政府主要領(lǐng)導(dǎo)不定期專題調(diào)度難點(diǎn)問題”，“9位分管市領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥”，通過強(qiáng)化“書記抓、抓書記”，“壓實(shí)各級(jí)黨組織主體責(zé)任”，“市級(jí)各部門、各區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記親自抓，親自到基層一線解決問題”。總之，在案例材料中，“工作擔(dān)當(dāng)”往往被解讀為各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)重視并“親自”處理接訴即辦工作，這種重視不僅是高高在上的指揮協(xié)調(diào)，更強(qiáng)調(diào)他們下沉到基層和一線去解決實(shí)際問題，即領(lǐng)導(dǎo)“下基層、跑工單、走流程、蹲點(diǎn)位”。

3.善于作為

善于作為的前提是形成解決問題的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，掌握或提出有效的工作方法。例如，北京市委深改委“接訴即辦”改革專項(xiàng)小組辦公室在案例材料里介紹了北京市如何通過“每月一題”工作方法解決城市治理中的系統(tǒng)性問題，即“每月一題”實(shí)行清單式管理、項(xiàng)目化推進(jìn)，12個(gè)主責(zé)部門會(huì)同50余個(gè)配合單位對(duì)27個(gè)具體問題制定“一方案三清單”(一個(gè)問題解決方案，任務(wù)清單、責(zé)任清單、政策清單三種清單)；27個(gè)具體問題均明確量化目標(biāo)任務(wù)和進(jìn)度安排，強(qiáng)化項(xiàng)目管理和過程管控；同時(shí)，通過分析群眾訴求，明確27個(gè)問題訴求工單的主要問題類型和高頻點(diǎn)位，有效規(guī)劃解決問題的作戰(zhàn)圖。又如，北京市西城區(qū)醫(yī)療保障局鼓勵(lì)干部緊盯訴求件背后的普遍性問題和規(guī)律性問題，將工作中偶然得到的經(jīng)驗(yàn)做法提煉成制度，用具體制度解決某一類問題，從而避免問題再次發(fā)生。這些例子都重視介紹各級(jí)黨政部門和黨員干部在接訴即辦中善于作為的具體內(nèi)容，及其不斷加強(qiáng)善于作為能力保障的經(jīng)驗(yàn)做法。

4.大有作為

接訴即辦是一項(xiàng)務(wù)實(shí)的工作，關(guān)鍵在“辦”，即問題是否解決，相關(guān)工作是否最終取得實(shí)效和實(shí)績(jī)，是第一位的。衡量工作績(jī)效的顯在績(jī)效指標(biāo)有兩類：一類是實(shí)際問題解決狀況，如老舊小區(qū)完成改造的戶數(shù)和質(zhì)量，為某小區(qū)解決歷史遺留問題并辦好房產(chǎn)證等事宜；另一類是整體的訴求響應(yīng)率、解決率以及滿意率，這“三率”是北京市考核接訴即辦工作質(zhì)量的主要量化指標(biāo)，大部分案例材料都會(huì)提及本部門的有關(guān)數(shù)據(jù)。除了量化指標(biāo)，這些案例也經(jīng)常提及各種定性的評(píng)價(jià)或反饋，如老百姓送來的錦旗、表揚(yáng)信，這是群眾滿意度的直觀表達(dá)；或者是相關(guān)黨員干部獲評(píng)“先進(jìn)”或“優(yōu)秀”的人次、獎(jiǎng)次。同樣值得重視的是潛在績(jī)效，一些案例包含了這方面的介紹，只是表現(xiàn)潛在績(jī)效的方式各不相同。比較典型的潛在績(jī)效表現(xiàn)是創(chuàng)立了一些具有特色的工作方法(像“三上門工作法”“18個(gè)專屬工作法”“圓桌工作法”)、工作機(jī)制(如“四民機(jī)制”“面向村民的政務(wù)服務(wù)代辦模式”)、工作經(jīng)驗(yàn)(如“訴求解決智慧庫”)。除了上述特定的績(jī)效內(nèi)容，接訴即辦工作最大的潛在績(jī)效是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了機(jī)關(guān)和干部的工作作風(fēng)，激勵(lì)了黨員干部的擔(dān)當(dāng)作為精神，密切了干群關(guān)系，最終開辟出群眾訴求驅(qū)動(dòng)治理模式創(chuàng)新的具體路徑，激發(fā)了黨員干部主動(dòng)治理的使命感和工作熱情。

(三)結(jié)果3：案例中擔(dān)當(dāng)作為促進(jìn)手段的定性分析

在所有100個(gè)案例中，有很多案例較為細(xì)致地談及了如何促進(jìn)接訴即辦工作和黨員干部擔(dān)當(dāng)作為，據(jù)此可概括出七種促進(jìn)手段。以下按照其被提及的頻次逐一介紹。

1.以考評(píng)考核作為基礎(chǔ)手段

《北京市接訴即辦工作條例》規(guī)定，對(duì)該工作的考評(píng)“以響應(yīng)率、解決率、滿意率為核心內(nèi)容”。例如，北京市懷柔區(qū)政務(wù)服務(wù)管理局實(shí)行績(jī)效“雙考核”制度，每月通報(bào)接訴即辦的“三率”數(shù)據(jù)排名，以促使黨員干部擔(dān)當(dāng)作為。接訴即辦并非普通的行政工作，它一直由市委主抓，始終以黨建為引領(lǐng)。因此，北京市委組織部在案例里寫道，近年來已將接訴即辦工作納入基層黨建述職考核，全年接訴即辦“三率”得分與基層黨建現(xiàn)場(chǎng)測(cè)評(píng)得分一同納入綜合考評(píng)成績(jī)。在北京市西城區(qū)政府對(duì)街道黨建的考核成績(jī)中“接訴即辦”成績(jī)占比60%，在街道對(duì)社區(qū)黨組織書記的考核中“接訴即辦”成績(jī)占比50%，以考核倒逼責(zé)任落實(shí)。

2.以監(jiān)察監(jiān)督作為警示手段

北京市委組織部堅(jiān)持每月約談接訴即辦排名靠后的街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門和企業(yè)，給其把脈問診、提醒督促。下級(jí)組織部門也沿用這一做法。市、區(qū)紀(jì)委、監(jiān)委主動(dòng)介入，重點(diǎn)督察在解決群眾訴求中不作為、慢作為、亂作為的部門和干部，推動(dòng)基層履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為。例如，北京市通州區(qū)新華街道紀(jì)工委、監(jiān)察組就將所有接訴即辦工單辦理情況納入監(jiān)督范圍，對(duì)緩辦、慢辦的責(zé)任人進(jìn)行約談。

3.以提拔獎(jiǎng)勵(lì)作為硬激勵(lì)手段

各級(jí)黨委和組織部門會(huì)對(duì)接訴即辦中成績(jī)顯著、能夠擔(dān)當(dāng)作為的干部給予表彰、提拔或重點(diǎn)培養(yǎng)。此外，物質(zhì)獎(jiǎng)賞也是常用激勵(lì)手段。例如，北京市門頭溝區(qū)2021年為接訴即辦工作設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，激發(fā)各鎮(zhèn)街的主動(dòng)性和積極性，全年發(fā)放獎(jiǎng)金386萬元。北京市懷柔區(qū)政務(wù)服務(wù)管理局每月安排區(qū)級(jí)財(cái)政資金，對(duì)綜合成績(jī)排名進(jìn)入全市前10名的鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道各獎(jiǎng)勵(lì)100萬元，對(duì)績(jī)效排名全區(qū)前5名的鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道共同獎(jiǎng)勵(lì)100萬元，同時(shí)規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)資金全部用于解決群眾訴求和鄉(xiāng)村建設(shè)。

4.以社會(huì)聲譽(yù)作為軟激勵(lì)手段

通過媒體宣傳、領(lǐng)導(dǎo)表揚(yáng)等方式可以給敢于擔(dān)當(dāng)作為、工作成績(jī)突出的干部建立良好的社會(huì)聲譽(yù)，這種聲譽(yù)機(jī)制是一種成本低廉且效果持久廣泛的軟激勵(lì)手段。例如，北京市門頭溝區(qū)與北京日?qǐng)?bào)社共同推出《門頭溝接訴即辦的“密碼”》網(wǎng)絡(luò)微視頻紀(jì)錄片；利用“京西門頭溝”微信、微博、視頻號(hào)等各類媒體平臺(tái)，開設(shè)“我為群眾辦實(shí)事”“門頭溝接訴即辦”等話題專欄，推送接訴即辦案例報(bào)道。這些媒體宣傳內(nèi)容得到數(shù)百萬次閱讀、觀看，自然會(huì)對(duì)被報(bào)道的干部形成精神激勵(lì)作用，并引發(fā)更多干部學(xué)習(xí)和效仿。又如，針對(duì)辦理成效好的優(yōu)秀案例，北京市通州區(qū)新華街道主要領(lǐng)導(dǎo)通過“點(diǎn)贊”“一事一評(píng)”等形式給予鼓勵(lì)，并通過機(jī)關(guān)電子屏和微信公眾號(hào)進(jìn)行宣傳，增強(qiáng)示范作用。

5.以揭榜掛帥作為競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)手段

在競(jìng)爭(zhēng)上崗、競(jìng)爭(zhēng)擔(dān)責(zé)的過程中，干部的工作熱情也會(huì)被激發(fā)出來。例如，北京市西城區(qū)醫(yī)療保障局出臺(tái)《改革攻堅(jiān)“揭榜掛帥”實(shí)施辦法》，聚焦12345熱線反映的困擾百姓的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題，設(shè)置“改革任務(wù)榜”，邀請(qǐng)干部“揭榜”，讓有想法、有能力的干部“掛帥”攻堅(jiān)，讓“想干事、能干事、干成事”的干部脫穎而出。

6.以能力提升作為保障手段

接訴即辦作為改革舉措，對(duì)黨員干部的工作認(rèn)識(shí)、意識(shí)、能力都提出了更高要求。為了幫助干部克服“本領(lǐng)恐慌”，很多機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了教育培訓(xùn)。例如，北京市西城區(qū)醫(yī)療保障局編制了接訴即辦典型案例集，通過案例培訓(xùn)引導(dǎo)工作人員提高辦事本領(lǐng)；北京市通州區(qū)新華街道不僅加強(qiáng)相關(guān)的工作法規(guī)、政策、制度等的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，還通過優(yōu)秀案例開展“群眾工作方法”教育，推動(dòng)群眾路線的工作方法落到黨員干部的日常工作實(shí)處。

7.以人文關(guān)懷作為支持手段

關(guān)于以人文關(guān)懷作為支持手段比較典型的案例是，北京市通州區(qū)新華街道以人文關(guān)懷激發(fā)工作人員“我愿辦”熱情的具體實(shí)踐。街道黨工委結(jié)合不同干部能力、特點(diǎn)，定期開展“一對(duì)一”談心談話，及時(shí)關(guān)心和了解干部思想動(dòng)向和生活情況，為他們加油打氣，從而調(diào)動(dòng)干部的精氣神，營(yíng)造干事創(chuàng)業(yè)的良好工作氛圍。又如，民盟北京市委曾根據(jù)北京市政務(wù)服務(wù)管理局的實(shí)際需求，為12345市民服務(wù)熱線工作人員舉辦專業(yè)知識(shí)講座、書畫藝術(shù)培訓(xùn)，還對(duì)其開展職業(yè)輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)等，并取得了明顯成效。但也需要看到，就目前的案例而言，以加強(qiáng)人文關(guān)懷促進(jìn)黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的典型案例還比較少，即便在案例文本中提到“關(guān)懷”一詞，也都是指黨委政府、黨政干部對(duì)群眾的關(guān)懷，對(duì)黨員干部的精神和心理關(guān)懷很少涉及。

五、接訴即辦中擔(dān)當(dāng)作為的四維模型分析

上述對(duì)100個(gè)案例文本的定量和定性分析結(jié)果為理論建構(gòu)奠定了主要基礎(chǔ)。從宏觀上來看，接訴即辦改革的推出是為了解決黨政機(jī)關(guān)和黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的問題，它本身體現(xiàn)的是一種政治擔(dān)當(dāng)，是忠于黨的路線方針政策的行動(dòng)體現(xiàn)，是對(duì)黨以人民為中心的發(fā)展思想的落實(shí)和實(shí)踐，是忠于黨、忠于人民的有機(jī)統(tǒng)一。從微觀上來看，接訴即辦作為黨政部門的一項(xiàng)專項(xiàng)工作，在其具體推動(dòng)過程中，需要以廣大黨員干部的擔(dān)當(dāng)作為為基本條件。前文基于以往理論觀點(diǎn)所推演出的擔(dān)當(dāng)作為的“四重內(nèi)涵”(或四個(gè)維度)[8]，即政治擔(dān)當(dāng)、工作擔(dān)當(dāng)、善于作為、大有作為，在接訴即辦工作中均有體現(xiàn)，顯示了上述四重內(nèi)涵在理論和實(shí)踐中所具有的普遍適用性。然而，接訴即辦工作并非哪個(gè)部門的獨(dú)有工作，它涵蓋了幾乎所有的各級(jí)黨政職能部門，還涉及相關(guān)的企事業(yè)單位。因此，推動(dòng)接訴即辦工作，就內(nèi)在地要求所有參與其中的黨員干部都要擔(dān)當(dāng)作為。在“政治擔(dān)當(dāng)、工作擔(dān)當(dāng)、善于作為、大有作為”四重內(nèi)涵中，政治擔(dān)當(dāng)是一種普遍性要求，適用于所有黨員干部，而且它是原則性的、引領(lǐng)性的，決定著并具體落實(shí)在后面的三重內(nèi)涵中。后面三重內(nèi)涵都是在具體工作層面的擔(dān)當(dāng)作為，其具體表現(xiàn)具有一定的領(lǐng)域特殊性。

(一)工作擔(dān)當(dāng)?shù)奶厥獗磉_(dá)

上述案例材料在工作擔(dān)當(dāng)方面強(qiáng)調(diào)最多的是各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是“一把手”的擔(dān)當(dāng)問題，這主要是因?yàn)榻釉V即辦作為北京市的一項(xiàng)重大改革，被定位為“一把手”工程。對(duì)“一把手”的工作擔(dān)當(dāng)，不僅強(qiáng)調(diào)其統(tǒng)籌謀劃、總體管理的工作能力，更著重要求“一把手”要深入基層和一線，抓實(shí)際問題，解決難點(diǎn)問題，帶頭“啃硬骨頭”。正如《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》中指出的，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)發(fā)揮示范表率作用，帶頭履職盡責(zé)，帶頭擔(dān)當(dāng)作為，帶頭承擔(dān)責(zé)任，一級(jí)帶著一級(jí)干，一級(jí)做給一級(jí)看，以擔(dān)當(dāng)帶動(dòng)擔(dān)當(dāng)，以作為促進(jìn)作為”[1]。接訴即辦工作是面向北京市基層治理問題的重要改革，主要通過黨政力量下沉的方式來解決基層治理難題，回應(yīng)群眾現(xiàn)實(shí)訴求。這就對(duì)各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)和“一把手”提出了更高的工作擔(dān)當(dāng)要求，即上級(jí)黨政力量是否能夠下沉，是否能夠切實(shí)解決群眾急難愁盼的實(shí)際問題。

(二)善于作為的特定表現(xiàn)

接訴即辦工作可以分成兩個(gè)層次：一是日常的應(yīng)訴型工作，即就事論事地解決老百姓的特定訴求，12345熱線接到的大多數(shù)電話內(nèi)容都是這個(gè)層面的訴求。例如，針對(duì)群眾反映的某個(gè)老舊小區(qū)公共照明不足問題，相關(guān)職能部門安排人力、物力資源維修、完善小區(qū)公共照明設(shè)備，即可解決問題。二是系統(tǒng)性訴求的解決。如果某個(gè)領(lǐng)域、某個(gè)區(qū)域、某個(gè)時(shí)段總是有一些類似的高發(fā)性訴求，那么它們反映的應(yīng)該是具有一定普遍性和系統(tǒng)性的問題。要衡量工作是否屬于“善于”作為，主要關(guān)注的就不是日常應(yīng)訴工作的完成情況，而是看治理主體是否能夠形成對(duì)系統(tǒng)性訴求的成因和機(jī)理的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，并由此找到科學(xué)有效的解決思路和工作方法，即治理主體是否具備回應(yīng)超大城市治理的難點(diǎn)問題、根本性問題。因此，很多案例中著力刻畫的多是各機(jī)關(guān)和部門如何解決系統(tǒng)性訴求。在接訴即辦工作中，群眾訴求所傳遞的是問題信號(hào)，各級(jí)黨員干部不僅要回應(yīng)某個(gè)具體的訴求，更要“舉一反三”地找出系統(tǒng)性問題，開展主動(dòng)治理，甚至像醫(yī)生那樣治“未病”。這就對(duì)黨員干部的治理能力提出了新的挑戰(zhàn)和要求，要求他們必須像“管理科學(xué)家”那樣具有不斷探索未知世界的能力，提高對(duì)問題本質(zhì)的認(rèn)識(shí)水平，能夠提出解決問題的創(chuàng)新方法。

(三)大有作為的多樣化體現(xiàn)

在接訴即辦工作中，衡量各級(jí)黨政部門和黨員干部是否有所作為的顯在績(jī)效指標(biāo)，是以“三率”為核心的具有可見度的各種量化或定性指標(biāo)。這些顯在績(jī)效指標(biāo)是大部分案例都充分關(guān)注的。然而，若要從“有所作為”上升到“大有作為”的層次，就要更加注重潛在績(jī)效指標(biāo)：其一，在工作層面上能否創(chuàng)新工作機(jī)制和工作方法，能否提煉出可推廣的治理模式；其二，能否在黨員干部的工作作風(fēng)、干群關(guān)系、整體治理效能這些相對(duì)宏觀和彈性的層面上取得“可識(shí)別”的進(jìn)步。

圖3 接訴即辦中黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的四維模型

綜上，可以用圖3來展示本研究所建構(gòu)的接訴即辦中黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的四維模型：政治擔(dān)當(dāng)、工作擔(dān)當(dāng)、善于作為、大有作為。這四個(gè)維度具有普遍性，適用于考察各種工作場(chǎng)景下黨員干部是否擔(dān)當(dāng)作為及其擔(dān)當(dāng)作為的程度。在這四個(gè)維度中，政治擔(dān)當(dāng)(對(duì)黨忠誠(chéng)、為人民服務(wù))因其較強(qiáng)的原則性而更具普適性；而后面三個(gè)維度則更能體現(xiàn)工作場(chǎng)景的特殊性或領(lǐng)域性。

具體到接訴即辦的工作背景下，黨員干部的擔(dān)當(dāng)作為具有如下特點(diǎn)：在工作擔(dān)當(dāng)層面，主要領(lǐng)導(dǎo)干部既要“負(fù)起責(zé)任”，高度重視，又要“沉得下去”，切實(shí)解決基層治理的實(shí)際問題；在善于作為方面，做好“日常應(yīng)訴”工作只是基礎(chǔ)性的工作要求，而真正的善于作為是要做好“系統(tǒng)治理”，即要以“實(shí)踐型管理科學(xué)家”①的思維去主動(dòng)地、創(chuàng)造性地解決城市治理、社會(huì)治理的系統(tǒng)性問題；在大有作為方面，取得以“三率”為核心的可量化的顯在績(jī)效已經(jīng)表明組織和個(gè)人的確有所作為，而要真正做到大有作為，需要追求潛在績(jī)效，即不僅要在工作體制和機(jī)制、治理經(jīng)驗(yàn)和模式上有所創(chuàng)新，而且要求工作成果能夠切實(shí)體現(xiàn)“以人民為中心的發(fā)展思想”，并具體表現(xiàn)為在堅(jiān)持“以人民為中心”工作思路的基礎(chǔ)上，取得實(shí)實(shí)在在的發(fā)展成效。也就是說，要真正做到系統(tǒng)治理并取得潛在績(jī)效，就意味著負(fù)責(zé)接訴即辦工作的主要領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)或正在成長(zhǎng)為“實(shí)踐型管理科學(xué)家”。通過歸納分析可以發(fā)現(xiàn)，北京市所評(píng)選的接訴即辦工作優(yōu)秀案例隱含著對(duì)黨員干部擔(dān)當(dāng)作為內(nèi)涵的基本設(shè)定，即一名能夠擔(dān)當(dāng)作為的黨員干部，不僅是能做好常規(guī)工作的稱職工作者，而且要成為優(yōu)秀的“實(shí)踐型管理科學(xué)家”。

圖4 接訴即辦中黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的促進(jìn)機(jī)制模型

六、接訴即辦中擔(dān)當(dāng)作為的促進(jìn)機(jī)制分析

基于案例材料，可以總結(jié)出促進(jìn)黨員干部擔(dān)當(dāng)作為(以及接訴即辦工作本身)的七種手段(如圖4所示)。這些手段大體上可歸納為三類：第一類是壓力型機(jī)制，即以考評(píng)考核作為基礎(chǔ)手段，以監(jiān)察監(jiān)督作為警示手段，通過對(duì)黨員干部施加壓力，從上到下層層傳導(dǎo)壓力、壓實(shí)責(zé)任，來敦促他們擔(dān)當(dāng)作為，竭力工作；第二類是錦標(biāo)賽機(jī)制，即以提拔獎(jiǎng)勵(lì)作為硬激勵(lì)手段，以社會(huì)聲譽(yù)作為軟激勵(lì)手段，以揭榜掛帥作為競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)手段，制造黨員干部競(jìng)相爭(zhēng)先的錦標(biāo)賽工作場(chǎng)景，在這個(gè)賽場(chǎng)上作為強(qiáng)化物或“誘因”的是提拔機(jī)會(huì)、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、聲譽(yù)鼓勵(lì)、競(jìng)爭(zhēng)勝出等；第三類是心理賦能機(jī)制，即以能力提升作為保障手段，以人文關(guān)懷作為支持手段，為黨員干部進(jìn)行心理賦能，從而培育擔(dān)當(dāng)作為所需的內(nèi)在能力和內(nèi)生動(dòng)力。在這三類機(jī)制中，前兩種使用較多，尤其是考評(píng)考核，幾乎是每個(gè)案例都要涉及的，然而，心理賦能機(jī)制較少被使用，揭榜掛帥的做法也只有一個(gè)案例進(jìn)行過詳述。

以往對(duì)我國(guó)政治情境下干部激勵(lì)機(jī)制的研究，談得最多的就是“壓力型機(jī)制”和“晉升錦標(biāo)賽機(jī)制”。前者主要通過末位淘汰制、一票否決制、目標(biāo)層層分解等機(jī)制識(shí)別出落后者[17]，后者通過黨管干部、層級(jí)考核和績(jī)效晉升等機(jī)制識(shí)別優(yōu)勝者[18]。這兩種機(jī)制在社會(huì)科學(xué)中被廣泛討論，它們也可以被理解為“推”“拉”機(jī)制，分別運(yùn)用的是“大棒”和“胡蘿卜”原理。對(duì)于公務(wù)員隊(duì)伍而言，隨著行政級(jí)別的升高，晉升通道迅速收窄，而且其工資福利的層級(jí)化設(shè)定也相對(duì)剛性，因此可以動(dòng)用的外在強(qiáng)化物并不是太多，這也是錦標(biāo)賽機(jī)制的作用效果近年來出現(xiàn)下滑趨勢(shì)的主要原因。這種情況在接訴即辦工作中也有所體現(xiàn)。該項(xiàng)工作往往涉及多部門聯(lián)合和上下協(xié)同，加之工作內(nèi)容和成果的可量化性程度不高，通常很難單獨(dú)突出某一名干部的個(gè)人貢獻(xiàn)，在這種情況下考評(píng)和激勵(lì)機(jī)制就較難發(fā)揮效用。而當(dāng)錦標(biāo)賽機(jī)制難以使用時(shí)，壓力型機(jī)制的應(yīng)用頻率往往會(huì)增加。壓力型機(jī)制強(qiáng)調(diào)自上而下地將計(jì)劃層層分解、壓力層層傳導(dǎo)，隨之而來的往往是任務(wù)層層加碼、壓力層層下移[20]。但是，在目標(biāo)和任務(wù)向下“發(fā)包”的過程中，下級(jí)的事權(quán)、人力和物質(zhì)資源未必相應(yīng)地成比例增長(zhǎng)，從而容易出現(xiàn)任務(wù)要求同權(quán)力、資源不相匹配的矛盾情況。雖然在本文分析的案例材料中這種“矛盾”情況很少被提及，但“層層壓實(shí)責(zé)任”之類的說法幾乎可見于每一份案例材料，壓力型機(jī)制被廣泛應(yīng)用于推進(jìn)接訴即辦工作。在接訴即辦工作中，目前破解下級(jí)權(quán)力和資源不足困境的主要做法是，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部直接進(jìn)入下級(jí)的工作場(chǎng)域，以“上下聯(lián)動(dòng)”的方式開展工作，這實(shí)為動(dòng)用上級(jí)的權(quán)力和資源來解決下級(jí)工作面臨難題的一種工作機(jī)制。

除了上述兩類機(jī)制，需要單獨(dú)討論的是第三類機(jī)制——心理賦能機(jī)制，關(guān)于這方面的手段或方法，雖然在整個(gè)案例材料中出現(xiàn)的頻次不高，但頗具特色和類型代表性。接訴即辦工作是黨政干部和普通公務(wù)員面臨的新課題，在實(shí)踐工作中邊做邊學(xué)，通過案例提升工作能力，就顯得很有必要。此外，對(duì)黨員干部的人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)等措施也有助于增強(qiáng)其擔(dān)當(dāng)作為的心理動(dòng)力。在黨政干部和人民群眾的關(guān)系上，長(zhǎng)久以來形成了一種單向的服務(wù)關(guān)系，其基本假定是黨政干部應(yīng)該是不存在能力缺憾的全知全能的管理者，是不存在心理脆弱的全心全意的服務(wù)者，然而這只是一種理論抽象或刻板印象[21]。每名黨員干部都是具體的個(gè)人，因此需要為其心理賦能，加強(qiáng)心理建設(shè)。這可能是促使他們擔(dān)當(dāng)作為的一個(gè)重要機(jī)制，值得研究并加強(qiáng)。

上述三類機(jī)制所激發(fā)的黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的動(dòng)機(jī)性質(zhì)是不同的。擔(dān)當(dāng)作為的動(dòng)機(jī)來源，應(yīng)該是一個(gè)從內(nèi)(自主動(dòng)機(jī))到外(受控動(dòng)機(jī))的連續(xù)體[22]。壓力型機(jī)制、錦標(biāo)賽機(jī)制所調(diào)動(dòng)的動(dòng)機(jī)多屬于受控動(dòng)機(jī)，此時(shí)個(gè)體是在外部力量控制下開展行動(dòng)的，這種動(dòng)機(jī)的作用往往存在“邊際遞減”現(xiàn)象。而心理賦能機(jī)制可能更有利于激發(fā)自主動(dòng)機(jī)，讓黨員干部有能力并自覺自愿地去迎接工作挑戰(zhàn)。舉例來說，假如能讓從事接訴即辦工作的專職干部建立一種職業(yè)身份認(rèn)同——成為實(shí)踐型的管理科學(xué)家，則可能激勵(lì)其自主探索，將外部壓力轉(zhuǎn)為內(nèi)在動(dòng)力[20]，勇敢地去擔(dān)當(dāng)作為。當(dāng)然，這種努力應(yīng)該得到制度環(huán)境的支持，即制度環(huán)境要為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)，要為作為者助力。《北京市接訴即辦工作條例》專門有一條寫道：“建立接訴即辦工作容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)工作人員擔(dān)當(dāng)作為。”當(dāng)下，改革開放進(jìn)入攻堅(jiān)期。所謂攻堅(jiān)期，說到底就是社會(huì)利益深度調(diào)整期，是領(lǐng)導(dǎo)干部出錯(cuò)的高壓期。這就必須創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)干部管理工作，尤其要更加重視領(lǐng)導(dǎo)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)，鼓勵(lì)創(chuàng)新，寬容失敗，營(yíng)造領(lǐng)導(dǎo)干部想干事、謀改革、促發(fā)展的濃郁氛圍[23]。需要認(rèn)真落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”的要求[1]，“營(yíng)造尊重特點(diǎn)、鼓勵(lì)創(chuàng)新、信任理解、寬容失敗的良好環(huán)境”[24]。然而，在上述100個(gè)典型案例中，尚沒有提及容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制問題。可見，在實(shí)踐中這種機(jī)制建設(shè)的重要性還未引起足夠的關(guān)注。

七、關(guān)于案例文本的反思：意義和不足

本文分析了北京市接訴即辦工作的100個(gè)優(yōu)秀案例，透過蕪雜的文本陳述澄清了黨員干部擔(dān)當(dāng)作為內(nèi)涵的四個(gè)維度及其具體表現(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上建立了一個(gè)有關(guān)擔(dān)當(dāng)作為的四維模型，同時(shí)確定了各維度的次級(jí)指標(biāo)，這一模型深化了已有的理論認(rèn)識(shí)。概言之，黨員干部的擔(dān)當(dāng)作為具有豐富的內(nèi)涵：不但包括政治擔(dān)當(dāng)和工作擔(dān)當(dāng)，而且包括善于作為且大有作為。本文圍繞接訴即辦工作實(shí)際闡明了每個(gè)維度上的具體表現(xiàn)或考核指標(biāo)，這就為今后開發(fā)專門的評(píng)價(jià)體系奠定了基礎(chǔ)，有助于深化、細(xì)化黨員干部的考核工作。

本文根據(jù)接訴即辦工作案例材料提煉出促進(jìn)黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的七種手段，并將其歸并為三類機(jī)制：壓力型機(jī)制、錦標(biāo)賽機(jī)制、心理賦能機(jī)制。前兩類機(jī)制已被黨政部門廣泛使用，也得到學(xué)術(shù)界較多的研究，但是還需注意到北京市接訴即辦工作中對(duì)心理賦能機(jī)制的應(yīng)用還不多，理論研究則更少見，亟須加強(qiáng)。

最后，需要指出的是，本文建構(gòu)的理論框架為今后相關(guān)研究和實(shí)踐提供了必要的基礎(chǔ)，但上述成果也可能存在一定的限制性。一是案例分析關(guān)注的都是優(yōu)秀案例，可能會(huì)出現(xiàn)“幸存者偏差”，即那些沒有被選為優(yōu)秀的案例，那些沒有通過案例材料表達(dá)的實(shí)踐，同樣需要考察，以彌補(bǔ)本文研究結(jié)果可能存在的不全面之處。二是這些案例材料主要從組織層面記述有關(guān)工作并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，組織內(nèi)部參與此項(xiàng)工作的每個(gè)人未必能在案例材料里“發(fā)聲”，因而今后需要直接針對(duì)黨員干部個(gè)人開展訪談和調(diào)研，以展示他們個(gè)人經(jīng)驗(yàn)的豐富性和多樣性。

注釋

①這里的“實(shí)踐型管理科學(xué)家”主要是指基于實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，能夠發(fā)現(xiàn)社會(huì)管理一般規(guī)律并善于將其創(chuàng)造性地運(yùn)用于治理工作的黨員干部。