“一帶一路”高質量發展的金融韌性治理

鄭丁灝 李國安

摘 要：“一帶一路”倡議提出10周年以來，金融服務在“一帶一路”高質量發展的建設進程中發揮了重要的支撐作用，并通過金融合作機制助推“一帶一路”成果由合作伙伴共享。然而，當前“一帶一路”高質量發展卻面臨大國競爭和俄烏沖突的外部壓力，加之金融市場的內生性風險，給“一帶一路”金融治理帶來嚴峻挑戰。為實現高質量發展下“高標準、可持續、惠民生”的目標，本文基于生態學的韌性治理理念，系統闡述了金融韌性治理為“一帶一路”高質量發展的金融治理范式轉型提供可資借鑒的理論框架。在具體治理實踐中，“一帶一路”合作伙伴應重塑高效響應的韌性治理理念、構造協同共治的韌性治理主體、塑造周密細致的韌性治理體系、采取均衡完備的韌性治理舉措和構建切實有效的韌性治理機制，為防范“一帶一路”高質量發展中的金融風險構筑“五位一體”的韌性屏障，搭建互利共贏的“一帶一路”金融治理框架。

關鍵詞：一帶一路；高質量發展；金融韌性治理；金融風險；全球金融治理

中圖分類號：F125.4；F832.31 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2023）12-0105-13

基金項目：司法部法治建設與法學理論研究部級科研項目“全球金融治理法治與我國金融法治‘雙循環新格局研究”（21SFB2026）

一、引 言

2018年8月，習近平總書記在推進“一帶一路”建設工作5周年座談會上指出，“我們要百尺竿頭、更進一步，在保持健康良性發展勢頭的基礎上，推動共建‘一帶一路向高質量發展轉變”[1]?；厥走^往的10年，中國在推動區域貿易暢通升級、創新跨境投資融資模式、促進基礎設施互聯互通和共建社會民生工程等多領域、多層次助力“一帶一路”高質量發展目標的實現。作為國家重要的核心競爭力，金融服務在“一帶一路”高質量發展中的角色同樣舉足輕重，無論是通過傳統的政策性金融、資本市場融資和保險服務，還是通過新興的金融科技項目和綠色金融等途徑，金融服務賦能“一帶一路”的支撐作用與日俱增，“一帶一路”合作伙伴圍繞金融領域的合作亦不斷深化。國家主席習近平在2023年第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上再次強調，“中方將同共建‘一帶一路各國加強……金融……領域的多邊合作平臺建設”[2]。但與此同時，金融服務的應用也為“一帶一路”合作伙伴帶來外源性風險，尤其是在當前信息技術迅猛發展和國別政治經濟態勢復雜多變的環境下，“一帶一路”合作伙伴間金融風險的不可預測性和突發性也隨之增加，再加上金融市場內部本就存在嚴重的貨幣匯率風險和不確定性因素，它們共同沖擊“一帶一路”合作伙伴的治理防線，給共建“一帶一路”高質量發展帶來嚴峻挑戰。

目前，雖然已有一些學術文獻開始關注“一帶一路”的國際金融治理議題，如黃志剛等[3]強調國際合作機制在“一帶一路”國際金融治理中的重要性，李楊和程斌琪[4]從外交、肖瑤[5]從貿易和中國人民銀行國際司課題組[6]從區域金融機構等維度分析“一帶一路”國際金融治理的機制重構，但是前述研究既未結合“一帶一路”高質量發展的目標予以探討，亦未針對“一帶一路”建設中的新型風險作出回應，更不用說為其提供有效的應對機制。值此“一帶一路”提出10周年之際，為了更好地實現高質量發展，本文以“一帶一路”金融高質量發展的內涵、成就與不足為基礎，通過引入韌性治理的概念，剖析韌性治理與“一帶一路”金融高質量發展的耦合關系，提出具體的實施策略，以期為“一帶一路”高質量發展創造良好的金融環境。

二、“一帶一路”高質量發展的金融角色定位

回顧過往10年的“一帶一路”建設進程，其發源于“推進高水平對外開放”下的外向型經濟，成型于共建“一帶一路”的合作型經濟，完善于共建高質量發展的“雙循環”新發展格局。在“一帶一路”高質量發展進程中，金融市場作為其不可或缺的重要組成部分，以其獨特的金融支持功能和金融合作機制，助推“一帶一路”高質量發展一路前行。

（一）“一帶一路”高質量發展的內涵

中央政治局委員、外交部部長王毅[7]曾將“一帶一路”高質量發展內涵歸納為“堅持開放、綠色、廉潔理念，實現高標準、惠民生、可持續目標，核心是讓合作成果更好惠及各國民眾?！卑殡S著國內外社會和經濟的不斷變化，“一帶一路”高質量發展的內涵圍繞以下兩個層面予以展開：一方面，與新發展格局建設同源共流。自《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》正式提出“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”以來，“一帶一路”高質量發展自然被納入其發展的軌道上?！耙粠б宦贰备哔|量發展中的新發展理念與新發展格局的淵源可謂殊途同歸，在“創新、協調、綠色、開放、共享”的價值表達與具體內容上趨于一致[8]，《“一帶一路”數字經濟國際合作倡議》《“一帶一路”綠色發展伙伴關系倡議》《推進“一帶一路”貿易暢通合作倡議》等文件則是其實踐的表征。高質量發展正是為了搭建國際與國內互聯互通的高水平開放體系交互的橋梁，從而能夠充分利用國際和國內兩種資源和兩個市場，特別是調動“一帶一路”合作伙伴的區域資源，為新發展格局提供資源整合的支撐點和市場創新的結合部。另一方面，與中國式現代化建設相互交融。“一帶一路”高質量發展與中國式現代化存在諸多共通之處：中國式現代化和“一帶一路”高質量發展都強調政府發揮引領市場的統籌作用；中國式現代化以實體經濟為基礎，同時注重加強新一代數字經濟建設，與“一帶一路”高質量發展強調實體經濟與數字經濟融合相吻合；中國式現代化與“一帶一路”高質量發展都具有“推動有序的國際政治經濟格局、避免零和博弈以及文明沖突的思想內核，‘一帶一路可謂是中國式現代化最好的國際實踐”[9]。從融合路徑來看，中國式現代化的國內成果有力地助推“一帶一路”高質量發展中的對外成果輸出，使國內成果惠及“一帶一路”合作伙伴；而“一帶一路”經濟合作則為中國式現代化的深化發展創造愈加廣闊的場景，使中國式現代化向“共同現代化”的國際藍圖有序演進[10]。

在金融市場，“雙循環”新發展格局是貫通國際和國內兩個市場的規劃綱領，是“一帶一路”高質量發展的行動指南。只有通過“一帶一路”高質量發展充分調動國際和國內兩個市場的金融資源，暢通國際和國內金融市場的資源流動，減少跨境金融資源的流通障礙，才能最終實現國內與國外金融發展的良性互動。而在“雙循環”新發展格局下，中國式金融現代化道路的重要載體正是“一帶一路”合作伙伴所共同形成的區域金融市場，金融的共享性需要由處于高質量發展狀態下的“一帶一路”工程來實現。依托已走過10年的“一帶一路”，中國金融現代化的重要成果將由“一帶一路”各國人民共享，由點帶面真正實現“高標準、可持續、惠民生”的目標。

（二）金融在“一帶一路”高質量發展中的功能

⒈高質量發展中的金融支持功能

金融支持“一帶一路”高質量發展的路徑主要包括人民幣結算、資金融通和政策性保險等。首先，在人民幣結算維度，中國近年來持續完善結算、匯款、貸款和衍生品交易全覆蓋的人民幣產品體系和復合場景服務，拓寬人民幣在“一帶一路”合作伙伴的應用范圍，引導境內外投融資者及跨境貿易主體使用人民幣結算。同時，人民幣跨境支付系統（CIPS）建設也在“一帶一路”合作伙伴逐漸鋪開，為“一帶一路”下人民幣跨境結算平穩運行提供基礎設施保障，提高各國使用人民幣的積極性。截至2023年3月末，CIPS有13家直接參與者和345家間接參與者來自“一帶一路”合作伙伴。CIPS實際業務發生地已包含“一帶一路”沿線61個國家（地區）[11]。其次，在資金融通維度，中國充分發揮政策性金融、亞洲基礎設施投資銀行（以下簡稱“亞投行”）金融信貸服務和絲路基金的金融支持作用。例如，自2013年以來，國家開發銀行已累計同“一帶一路”合作伙伴簽署各類協議共計170多份，涉及融資金額超過1 900億美元，為提高政策性金融支持發揮重要作用[12]。而截至2022年末，中國進出口銀行在“一帶一路”合作伙伴的貸款余額已突破兩萬億元，覆蓋超過130個共建國家，此兩項數據均位居合作國家（地區）前列[13]。除本國金融機構外，由中國牽頭的亞投行和絲路基金的作用同樣不可忽視。目前，亞投行已批準160多個項目，累計投資總額超過319. 7億美元。絲路基金以股權投資“一帶一路”合作伙伴的基礎設施和新興技術等領域，并得到長期可持續的穩定回報。據統計，絲路基金在2020年末共計投資各類基礎建設項目47項[14]。最后，在政策性保險維度，政策性保險為“一帶一路”的投融資項目保駕護航，不僅通過短期保單降低“一帶一路”跨境企業的融資成本，在優化項目險種和保險審批流程的基礎上更好地服務“一帶一路”高質量發展，并且在全球經濟下行期間起到逆周期調節作用，彌補市場風險造成的漏洞，避免跨境企業的資金鏈斷裂。截至2023年3月末，中國出口信用保險公司在短期出口信用保險項下對“一帶一路”合作伙伴的承保金額為1. 18萬億美元，累計已支付賠款58. 3億美元，有效保障中國海外企業的經濟利益[15]。

⒉高質量發展中的金融合作機制

除中國金融機構對“一帶一路”高質量發展的金融支持外，伴隨著“一帶一路”高質量發展的不斷推進，各國之間已形成雙邊或多邊的金融合作機制。傳統上具有代表性的高水平金融會議機制主要包括東亞及太平洋中央銀行行長會議組織（EMEAP）、東盟與中日韓（10+3）經濟合作機制和中日韓央行行長會議機制等。若從具體的合作路徑來劃分，主要可歸納為以下三類合作：首先，綠色金融合作。綠色金融是引導經濟資源流向更加環保的投融資領域的主要渠道，各國能源轉型同樣需要綠色金融發揮支撐作用。中英綠色金融工作組第三次會議2018年11月30日在倫敦舉行，中國金融學會綠色金融專業委員會與“倫敦金融城綠色金融倡議”在會議期間共同發布的《“一帶一路”綠色投資原則》可謂是綠色金融合作領域的典型范例。此外，支持投資“一帶一路”綠色基礎設施項目的絲路基金已吸引多家外國機構投資者注資，并在2022年與印度尼西亞主權財富基金投資局共同搭建合作平臺，目前已聯合落地多個項目。其次，融資項目合作。在“一帶一路”高質量發展進程中，占比最大的為融資項目合作，主要包含各國之間互設金融機構的分支機構和推動本幣結算或外幣互換兩種類型。以中國為例，在金融機構互設分支機構上，截至2021年初，共有11家中資銀行在29個“一帶一路”合作伙伴設立80家一級分支機構。同時，共有來自23個“一帶一路”合作伙伴的48家銀行在中國設立分支機構[16]。在本幣結算或外幣互換領域，中國人民銀行曾與三十多個央行簽署雙邊本幣互換協議，有效期內的存量規模達到1. 8萬億元，占中國人民銀行所簽署雙邊本幣互換協議總存量的44%[17]。最后，金融監管合作?！耙粠б宦贰焙献骰锇樵诮鹑诒O管機構層面也已展開多樣化合作，國家金融監督管理總局以雙邊諒解監管署合作備忘錄（MOU）或單項監管合作協議的形式，已與37個“一帶一路”合作伙伴的金融監管機構達成監管合作關系，共同加大對“一帶一路”金融欺詐和金融犯罪的懲罰力度。

三、“一帶一路”高質量發展的金融風險透析

伴隨“一帶一路”金融市場的發展，金融風險的來源也隨之增加并愈加分散，由此對傳統的“一帶一路”金融治理框架構成嚴重威脅。

（一）“一帶一路”高質量發展的金融風險

雖然金融業務的支撐與合作體系在“一帶一路”高質量發展進程中扮演著重要角色，但在外源性風險和內生性風險的雙重阻滯下，“一帶一路”高質量發展卻呈現愈加錯綜復雜的金融風險，對政府部門的金融市場治理能力提出更高要求。

⒈外源性風險

“一帶一路”金融高質量發展的外源性風險主要源于國際政治經濟環境的惡化和信息科技的“破壞式創新”。具體而言，在歷經新冠疫情的沖擊后，全球新興市場國家正遭遇次貸危機后最大的債務危機。世界銀行曾于2022年底警告稱，25%的新興市場國家正處于或接近債務困境，60%以上的低收入國家面臨債務困境，如斯里蘭卡和加納等國家已出現嚴重的債務危機，巴基斯坦和埃及等國家面臨的債務違約風險正在加大[18]。同時，近期俄烏戰爭的惡化及此后西方國家對俄羅斯的經濟制裁，進一步加速全球能源緊缺，推高國際能源價格，再度加大各國經濟滯脹的風險系數。一國的高通貨膨脹率借由“一帶一路”合作伙伴之間密切的跨境貿易往來渠道相互傳染，最終形成跨市場的貨幣金融風險傳導，破壞各國國內的金融市場穩定。除此之外，信息技術對跨境金融服務的突進式滲透也衍生出不同以往的數據風險、壟斷風險和網絡風險，如大型金融科技公司的跨境壟斷地位正嚴重威脅“一帶一路”普惠金融的發展，網絡風險也使“一帶一路”跨境金融業務的可持續性遭到質疑，此類新型風險的復雜程度為“一帶一路”金融高質量發展帶來不確定性因素。

⒉內生性風險

外源性風險對“一帶一路”金融高質量發展的沖擊不斷加劇，而金融市場固有風險則從內部動搖“一帶一路”金融支撐體系的根基。在內部風險中，最為常見的是貨幣匯率風險，其產生路徑源于貨幣的流動性錯配、外匯的結構性錯配和投資的期限錯配。就貨幣的流動性錯配而言，雖然“一帶一路”區域市場內貿易市場比較發達，但金融市場的成熟度較低，中短期投融資的資本流動較為頻繁。而此類資本的計價與結算和本地區外匯儲備依舊以美元為主，美元流動性較高，造成本地區外匯凈流出國增加，這與需要長期投資的“一帶一路”建設形成錯配，從而最終造成貨幣匯率的波動風險。就外匯的結構性錯配而言，與貨幣匯率風險相關，“一帶一路”合作伙伴所采取的外匯管制政策和資本管理政策也可能使境外投資者面臨因無法將當地貨幣兌換成外匯或東道國資金轉移受限而造成的損失[19]，加之當前許多國家本就面臨著嚴重的債務危機，“內憂外患”的疊加使實施外匯管制政策的風險加大，威脅“一帶一路”金融市場的穩定。就投資的期限錯配而言，近期以硅谷銀行爆雷事件為開端的美國銀行業危機，進一步增加全球金融市場的波動性，影響“一帶一路”中高度依賴美國銀行業的國家，可能惡化其國家債務狀況并間接導致國內基礎設施項目建設資金短缺。

（二）“一帶一路”高質量發展的金融治理困境

“一帶一路”金融風險的復雜性急需金融治理體系對其作出回應，然而，當前“一帶一路”金融治理體系在橫向維度和縱向維度的缺陷致使其難以規避前述金融風險。

⒈金融治理規則互聯互通匱乏

“規則、制度與發展戰略方面的互聯互通”被習近平總書記列為“一帶一路”高質量合作的互通領域之一[20]。然而，目前“一帶一路”合作伙伴始終在金融規則或標準上缺乏有效或具體的互通框架。從內容上看，各國之間不僅在金融基礎設施、金融數據、消費金融和數字貨幣等新興跨境金融服務領域的規則或標準互聯互通處于空白狀態，并在已有框架內也未達成更為細致、具有可操作性的互聯互通框架。例如，《“一帶一路”綠色投資原則》僅有七條原則性規定，但如何實施綠色金融風險管理、風險評估的指標和綠色金融工具的標準等卻均付之闕如。從方式上看，“一帶一路”金融規則或標準的常態化合作機制也十分欠缺，雖然各國之前曾數次通過會談的形式開展交流，但在金融領域的規則制定方面卻無實質性進展。迥異且割裂的金融規則使“一帶一路”合作伙伴之間產生不同層次、不同類型的金融合作模式或機制，難免存在對金融規則的差異化理解，削弱金融規則合作或對話的可能性。究其緣由，前述互聯互通機制的匱乏源于各國之間在金融治理理念層面缺乏共識，即在價值認同上存在“離心力”，不同國家以市場或政府為導向的金融治理理念致使“一帶一路”金融治理合作在規則層面難以統一。

⒉金融治理主體協同體系失效

雖然“一帶一路”金融合作在綠色金融和項目融資等領域的成效已逐漸顯現，但是依然無法掩蓋金融治理體系中協同機制薄弱的局面?！耙粠б宦贰苯鹑谥卫頇C制的協同困境突出表現在對內的權責分配失衡和對外的協同網絡空白。就對內的責任分配失衡而言，部分“一帶一路”合作伙伴之間已通過《清邁倡議》等規范構建金融合作治理框架，但是《清邁倡議》僅局限在東南亞地區和東亞地區，而“一帶一路”新增的合作伙伴和傳統拉美國家，尚未建立相應的合作治理體系。這就造成“一帶一路”金融治理合作的權責分配失衡：簽署金融治理框架倡議的國家需依照該倡議要求履行更高程度的金融治理義務，而未簽署倡議的國家則承擔較小的金融治理義務或被排除在外。此種主體義務分配的傾斜性提高了義務豁免國家參與協同治理的惰性。同時，“一帶一路”國家的發展水平存在較大差距，這些國家的經濟發展模式、發展活力和發展效率均有所不同，在金融服務實體經濟上存在金融服務網絡不完善和金融資源分布不均衡等問題，這在橫向層面進一步加劇各主體在金融治理義務上的分散性，使得“一帶一路”的整體金融治理合作效率愈加低下。就對外的協同網絡空白而言，“一帶一路”合作伙伴也缺乏與ISO金融服務技術委員會和可持續金融技術委員會等國際標準組織的合作，有可能導致“一帶一路”建設中的金融標準與國際標準難以實現內容上的互聯互通，產生金融標準實施的差異，同時也增加了“一帶一路”金融治理合作主體的多元化，難以有效整合國際金融標準的既有資源。

⒊金融治理法律規范機制粗放

國家主席習近平指出，“‘一帶一路合作從亞洲大陸到非洲和拉美，150多個國家、30多個國際組織”[2]，故“一帶一路”受到境外各國法律的制約效應極其明顯，導致“一帶一路”金融治理合作規范的明確性程度不夠，凸顯合作治理機制的粗放性，主要表現在以下三個方面：首先，“一帶一路”包含大陸法系、英美法系和伊斯蘭法系等國家，不同法系的合作伙伴在基礎性民商事法律規范中存在差異化的條款內容，進而與之相關的投融資審批、合同簽訂與生效和貸后風險管理等事項的難度大幅增加。其次，部分國家政策法律體系有待完善。個別“一帶一路”合作伙伴的金融市場開放程度較低，相關金融配套政策建設滯后，金融機構對跨境債權的保護力度難以達到國際標準水平[21]。最后，美歐國家的金融合規檢查趨嚴。長期以來，以美國聯邦儲蓄系統、英國金融行為監管局和德國聯邦金融監管局為代表的境外金融監管機構對中資銀行和俄羅斯銀行的合規檢查力度始終保持很大，這導致兩國銀行的海外分行面臨較高的法律合規風險，削弱其對“一帶一路”基礎設施項目的金融支撐作用。

⒋金融治理風險監測體系缺位

目前，囿于中國金融機構的國際化程度有待提升，加之內部涉外金融法律人才匱乏，各金融機構的境外金融預警監測體系仍存在短板，金融機構難以準確分析和把握境外項目融資的各種風險，雖然中國金融監管機制伴隨金融涉外性的增強已不斷加強境外金融法律的調適和執行，但是，鑒于國內金融風險預警機制本就在預警體系、預警指標和預警評估層面存在監管盲區[22]，導致中國對境外金融風險的監測至今未能構建有效的配套機制，從而對“一帶一路”高質量發展進程中可能產生的金融風險存在評估漏洞。同時，鑒于前述各國在金融監管水平和金融市場發展能力存在的差異，“一帶一路”合作伙伴之間也尚未形成高效且可操作的金融風險監管信息共享體系，或是可供“一帶一路”合作伙伴分享金融風險信息的平臺，各國之前簽訂的監管合作備忘錄也鮮有涉及與之相關的指導性安排。因此，風險預警監測體系的監管信息共享機制缺位，使“一帶一路”合作伙伴在面對區域內突發的金融風險時難以通過溝通采取及時有效的應對措施，在金融治理合作的舉措上缺乏應急處置方案，可見，金融監測和風險防范體系的被動性削弱了“一帶一路”合作伙伴抵御金融風險的能力。

四、金融韌性治理與“一帶一路”高質量發展的耦合

如前所述，由于“一帶一路”金融市場的內生性風險和治理困境使其難以滿足“一帶一路”高質量發展下“高標準、可持續、惠民生”的目標，所以“一帶一路”建設高質量發展的金融治理體系急需作出適應性轉型。習近平總書記在第三次“一帶一路”建設座談會上強調，“以高標準、可持續、惠民生為目標，鞏固互聯互通合作基礎，拓展國際合作新空間，扎牢風險防控網絡，努力實現更高合作水平、更高投入效益、更高供給質量、更高發展韌性，推動共建‘一帶一路高質量發展不斷取得新成效?！盵23]伴隨金融在“一帶一路”高質量發展中重要性的不斷提升，在充分發揮金融支持功能的同時，更應建立服務“一帶一路”可持續、風險可控的金融保障體系，筑牢金融風險防控屏障。對此，由前述發展韌性所衍生的金融韌性治理，為防范“一帶一路”高質量發展中的金融風險提供治理范式轉型的新思路，幫助其應對當前“一帶一路”復雜的金融風險，應對既有金融治理體系所提出的挑戰。

（一）金融韌性治理的理論及實踐

韌性（Resilience）概念由美國生態學家Hoiling[24]提出，他指出，“韌性”是指生態環境系統在遭受外部攪擾時恢復原本常態的能力。此后，城市規劃和經濟學等領域的學者陸續將韌性概念引入本學科，或以恢復能力為標準將其劃分為動態韌性和靜態韌性[25]，或依據韌性的生成路徑將其劃分為內生韌性和外生韌性[26]，并逐漸完善韌性治理的概念范疇。

綜合而言，韌性治理可從縱向和橫向兩個維度來理解。從縱向維度看，韌性治理強調韌性的恢復能力，即基于治理目標的復原性從而使治理途徑保持開放性，允許嘗試不同的治理渠道，并強調治理路徑的異質性和應通過設計能夠吸收和適應未來風險事件的系統，以抵御未知風險的侵襲。從橫向維度看，韌性治理則將治理本身視為公共產品，強調治理者需把控公共產品彈性水平的總體空間分布格局，識別存在高脆弱性的公共區域，并重點推動該區域內的韌性治理的能力建設[27]。追本溯源，由于缺乏有組織且得以發展的制度規范，原始形態的組織系統難以整合各類資源以提高防范風險的綜合能力，引入韌性治理的目標就在于提高復雜系統或組織之間的協調運作能力和共同應對內外部風險能力，最終實現系統內部各主體的可持續發展。

自美國次貸危機以后，國際經濟社會對韌性的關注度持續升溫，金融市場的韌性程度更是被國際金融監管組織和各國金融監管部門納入評估金融市場運行的關鍵性指標。例如，國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）在2023年4月發布的最新版《全球金融穩定報告》的首頁摘要部分即指出，“金融穩定風險迅速上升，全球金融體系的韌性面臨多重考驗”，并強調“各國政策制定者應迅速采取行動，防止任何可能對全球金融韌性產生不利影響的系統性事件。”[28]而美國聯邦儲備委員會則早在2018年11月的《金融穩定報告》中，將金融韌性視同于金融穩定，并從緩解金融體系脆弱性的視角，嘗試性提出評估金融韌性的四支柱框架——上升的估值壓力、企業和家庭部門的過度借貸、金融部門的過度杠桿，以及金融體系的內部融資風險[29]。因此，從金融監管部門的總結性文件來看，金融韌性的重要性可近似等同于傳統的金融穩定，故在當前復雜的“一帶一路”金融風險下實現高質量發展，金融韌性治理的重要性已不言而喻。除前述監管文件的表述外，國際金融監管組織和各國金融監管部門也早已在不同領域將金融韌性治理付諸實踐。例如，最具代表性的應屬英國金融行為監管局在金融網絡安全領域開展的滲透性韌性測試。該測試將金融機構納入同一的網絡測試平臺，允許其自愿提供本機構內的金融網絡信息，批準金融機構通過真實情報模仿網絡供給者的意圖并進行測試推演，在測試過程中其可提前修復具有網絡安全危險的金融產品或系統[30]。在該測試中，通過英國金融行為監管局與被測試金融機構或金融基礎設施運營方在網絡安全層面的多方研討以及定期的事后評估、反思，英國金融行為監管局正逐步完善本國金融網絡安全監管的制度規范，金融市場內部的網絡安全韌性也隨之增強。與金融網絡安全相關，國際清算銀行（BIS）和國際證監會組織（IOSCO）同樣針對金融基礎設施的網絡安全提出韌性治理的指南，著重強調實施自適應網絡韌性框架對防范動態風險的重要性[31]。除此之外，英國金融行為監管局也在近期計劃將金融韌性治理拓寬至金融機構的財務報告制度中，使其協助英國金融行為監管局檢測并審查金融機構的公司財務安排是否符合財務基準要求，以避免金融機構進入破產程序進而對金融消費者權益造成損害[32]。

（二）金融韌性治理的功能供給

誠如前述，金融韌性治理已被金融監管機構內嵌于政策性文件并落地于實踐之中，但其應如何與“一帶一路”高質量發展的金融市場相契合，則需先考量其與“一帶一路”高質量發展在治理理念和實施路徑上的共通性，從而挖掘金融韌性治理的功能供給方向。

在治理理念上，鑒于“一帶一路”高質量發展的目標可概括為“高標準、可持續、惠民生”，故金融韌性治理則可從功能和規范層面與之相互交融。具體而言，對于“一帶一路”高質量發展中的“高標準”，金融韌性治理具備防范和化解金融市場內外部風險的能力，且各國之間互聯互通的金融規范體系是“雙循環”新發展格局下達成“高標準”的必然要求；高質量發展中的“可持續”與金融韌性治理中注重規則反思與更替的學習能力相呼應，持續推進制度和機制改革以提高應對動態金融風險的能力，正是在“一帶一路”高質量發展中助推金融市場可持續的現實路徑；“惠民生”目標的完成需要金融韌性治理在橫向維度構建網絡化框架，補齊金融市場的短板，充分發揮數字普惠金融支持實體經濟的作用，從而推動“一帶一路”高質量發展的成果由各國人民共享，以期實現“共同現代化”。

在實施路徑上，金融韌性治理與“一帶一路”高質量發展在以下層面存在高度耦合，是提高“一帶一路”金融市場治理能力的關鍵要素。

⒈金融韌性治理的發展型規范

金融治理的目標是金融與社會的良性互動和協調發展，在歷經數次金融危機洗禮后，金融治理規范應充分考慮金融風險暴露下的金融治理弊端，通過對既有金融治理規范的補漏和更替，提升金融治理的內生性發展能力和外源性風險的防范能力。金融韌性治理中所蘊含的轉換學習能力正是提高“一帶一路”合作伙伴金融風險防范能力的有效路徑，是在韌性治理過程中探求金融監管改革轉型的新方向[33]。同時，金融韌性治理的發展型規范可通過其內在的經濟激勵促進和功能結構調整等手段，克服傳統金融治理固有的執法資源欠缺、選擇性執法和信息悖論等“封禁性”弊端，使“一帶一路”高質量發展的金融治理滿足金融韌性治理地域廣和規則復雜的現實要求。

⒉金融韌性治理的調控型目標

“一帶一路”高質量發展涉及經濟結構、經濟環節和經濟要素的調整和變革，有賴于金融領域的高效配合，更需要政府進行必要的宏觀調控。從整體目標考量，金融韌性治理的目標依然著眼于宏觀金融穩定，主要表現為各國在國內通過建立宏觀審慎監管框架，強化流動性監管和資本緩沖，提高金融韌性，保障實體經濟發展需要的金融服務不受影響?？缇愁I域則依托政策性金融發揮逆周期宏觀調節和跨周期調節的作用，在跨境金融市場逐漸提升風險防范能力和抗風險能力，避免“一帶一路”金融風險的跨境傳播及向各國實體經濟的跨境傳染。

⒊金融韌性治理的網絡型框架

在韌性治理意涵中，互動是經常的和有支持性的，韌性治理團體內的個體通過搭建正式或非正式的聯系，以確認并解決共同關心的議題[34]。在金融韌性治理中，不同組織在互動過程中形成跨層次、跨地域的治理關系網絡，以整合相異的金融治理權力，從而為金融韌性提供支持。此種基于韌性治理的網絡框架，區別于依賴外部力量的“被動式補丁”，其傾向于從內部系統的設計上提高轉變力以應對外部風險的變化。在網絡型框架內，為實現“一帶一路”高質量發展，各國的金融治理決策層能夠通過持續互動、整合和分析，轉變網絡拓撲結構，提高整體行動的效率，最終實現明確的系統目標。

五、“一帶一路”高質量發展的金融韌性治理路徑

2023年10月，中央金融工作會議明確將“加強優質金融服務，擴大金融高水平開放，服務好‘走出去和‘一帶一路建設，穩慎扎實推進人民幣國際化。”作為下一階段中國涉外金融工作的重心之一。如前所述，金融韌性治理的制度源起和實踐，同“一帶一路”高質量發展中的金融治理在理論框架和現實需求上均具備高度的耦合性。為實現“一帶一路”高質量發展的“高標準、可持續、惠民生”目標，金融韌性治理應基于治理理念與實施路徑層面的契合性，匹配“一帶一路”高質量發展目標下的功能，據此構建“理念、主體、體系、舉措、工具”“五位一體”的金融韌性治理實施機制，共筑“一帶一路”高質量發展的金融風險屏障。

（一）重塑高效響應的韌性治理理念

韌性治理的核心競爭力在于，金融機構在遭受風險沖擊后能夠通過預先設置的緩沖機制，恢復到接近風險沖擊前的能力和水平，即恢復能力。對此，“一帶一路”高質量發展的金融韌性治理應在理念層面，圍繞“高標準”的目標提高恢復能力，換言之，在“一帶一路”高質量發展目標下推進金融韌性治理，其根本實現路徑在于以金融調控機制保障“一帶一路”金融市場的平穩運行和對實體經濟的支持作用，而此類實現路徑的前提是在金融風險沖擊后，各國金融機構依然有能力執行穩定的金融政策，這既需要金融機構能在短期內快速恢復其業務經營能力，也需要避免反應遲滯造成風險損害的進一步擴散，故“一帶一路”高質量發展的金融韌性治理應率先確立高效響應的韌性治理理念。

危機響應是風險治理的一個關鍵環節，危機響應能力在很大程度上決定了風險治理績效。韌性治理體系能夠根據風險的不同類型和程度采取不同的措施和策略進行有差異性的響應，以提升危機響應的靈活性[35]。高效響應的治理機制實質上源于韌性治理中的發展能力和學習吸收能力。金融韌性治理本來就被視為“持續內省、迭代往復”的規則革新機制，因而總結過往的金融治理經驗、改革金融治理規則和實現監管機制內部的反身性改革，應是“一帶一路”高質量發展目標下金融韌性治理的應有之義。只有在不斷往復地學習與更新過程中，“一帶一路”各國的高效響應能力方能得以落實，因為在共同的規則改進和學習階段，各國之間可以在“一帶一路”金融治理合作機制中提高向心力，確定更高標準的金融風險損失防范標準，共同克服風險響應的滯后性弊端，縮短風險恢復的反應時間，從而明晰“一帶一路”金融風險沖擊的恢復工作。

（二）構造協同共治的韌性治理主體

如前所述，當前“一帶一路”合作伙伴之間在金融監管規則的互聯互通層面存在缺陷，而諸多外源性風險卻沖擊著“一帶一路”的投融資項目，考驗各國應對金融風險的協同能力。對此，各國金融監管機構之間在網絡化框架下的聯通與互動，應有助于提高整體的風險抵御能力，增強“一帶一路”金融市場和實體經濟市場的韌性，讓“一帶一路”高質量發展成果由合作伙伴共享，織密金融安全網絡，助力實現“惠民生”的高質量發展目標。

“一帶一路”合作伙伴應通過各種形式增進雙邊或多邊的金融治理合作。例如，針對當前發展迅猛的法定數字貨幣項目，“一帶一路”合作伙伴中已有多國開展法定數字貨幣的研發與試驗，如中國、俄羅斯、馬來西亞、新加坡和土耳其等。因此，各國可依托法定數字貨幣的研發，共同開展法定數字貨幣的常態化技術攻關、監管試驗和監管研討會等互動項目，通過技術治理手段的交流加深各國金融監管機構之間的合作。

除監管機構外，“一帶一路”合作伙伴之間也可以圍繞特定項目搭建公私協同的治理平臺，充分采納金融風險管理專家的意見和充分借鑒金融機構實務人士的實踐經驗，重視金融專業社會自治組織和社會公眾的意見，有效整合各種治理資源，實現全方位的“一帶一路”金融風險治理[36]。在公私協同過程中，可通過舉辦“一帶一路”金融風險防范研討會、編寫“一帶一路”高質量發展金融治理白皮書和開展公私協同調研等途徑，提煉“一帶一路”金融風險治理的最佳實踐，為形成合作伙伴共同認可的金融治理合作機制積累寶貴的知識財富。在合作過程中，對于“一帶一路”合作伙伴之間的特定金融監管規則或執法差異，亦可通過前述常態化合作平臺進行溝通和交流，增進各國金融監管機構之間的相互理解。

（三）塑造周密細致的韌性治理體系

當前，“一帶一路”高質量發展的金融韌性治理體系存在法律規范機制粗放的弊端，各合作伙伴金融合作治理的積極性依然有待提高。為落實“一帶一路”高質量發展的“高標準、可持續、惠民生”目標，金融韌性治理體系需要推進各國深度參與治理實踐之中，明確參與“一帶一路”金融韌性治理的載體和抓手。對此，可靠的信息共享體系和明確的治理規范重點是調動“一帶一路”合作伙伴深度參與金融韌性治理的兩個重要因素。一方面，信息共享體系是金融韌性治理網絡框架的基礎工程。只有在各國金融監管機構建立通暢的金融風險信息共享渠道的基礎上，金融監管機構之間方可闡明和確定各自的監管需求，并增進各國之間彼此的信任，共同學習、總結金融風險治理中的經驗并反思金融治理中的不足，以革新金融治理規則，避免跨境監管沖突或空白。為增進“一帶一路”合作伙伴金融監管信息共享，各國金融監管機構應根據區域金融風險動態和區域政治經濟形勢變化，擇時更新各國之間簽署的監管合作備忘錄，刪除以往由主權國家之間簽署的原則性信息共享條款，代之以金融監管機構之間更為具體化的金融監管信息共享條款。在金融監管信息共享的內容上，各國之間需將重點放在應對區域內金融突發事件的報告及響應程序上，厘清突發金融風險事件下“一帶一路”合作伙伴的監管信息溝通流程，并事先預設應急信息共享的特殊通道。另一方面，在治理網絡議題的選擇上，金融韌性治理的規范更替應聚焦“一帶一路”合作伙伴的跨境數字金融服務。恰如前述，跨境數字金融服務為“一帶一路”國家金融市場帶來不穩定性因素，同時跨境數字金融服務又存在服務更新快、普惠性強和與實體經濟關聯度高等特征，使傳統的金融監管規則在其誘致的新型金融風險前呈現極其明顯的滯后性。故在“一帶一路”高質量發展目標下，跨境數字金融服務的治理應著重保持規則的適應性。除此之外，信息科技在金融基礎設施領域的廣泛應用，也提高了金融基礎設施遭受數據或網絡侵襲的可能性，致使傳統的金融基礎設施規則陷于被動窘境，因而其同樣應被納入金融韌性治理的規則革新范疇內，以增強治理規則的前瞻性和主動性。除數字金融領域外，“一帶一路”合作伙伴之間的金融治理合作也應向涉及民生領域的金融業務適當傾斜，如普惠程度較高的跨境消費金融業務或小額跨境基金理財業務等，由于此類業務存在投資門檻低、跨境受眾廣等特征，其治理難度和廣度也隨之增加。這既需要各國之間形成多邊金融治理合作體系，又需要構建數字金融監管規則的互聯互通渠道，為防范普惠金融風險建造全周期的金融風險防范機制，使“一帶一路”高質量發展的金融成果更好地由各國人民共享，為金融服務惠民生目標創造良好的外部治理環境。

（四）采取均衡完備的韌性治理舉措

金融韌性治理相較于傳統運動式監管的金融規制而言，其突出特點就在于能夠以學習、總結和自我革新為基礎，主動實施前瞻性的金融風險防范措施，將風險管理的介入關口前移，補齊“被動性”金融治理的應對能力短板，以實現高標準和可持續的高質量發展目標。

在“一帶一路”高質量發展的金融韌性治理框架下，“一帶一路”合作伙伴應共建區域內的金融風險預警監測體系。作為“一帶一路”的發起國，中國應率先在金融監管框架內通過制度規范確定金融風險預警指標和方法選取的基本框架，并制定跨金融行業的預警指標和方法的轉換技術標準，將其應用于金融監管實踐并逐步完善金融風險預警監測體系。以之為基礎，各國預警監測體系可借鑒中國經驗，使之既得以結合本國金融市場實際，高效搭建金融風險預警監測體系，同時也可以為其預警監測體系與中國預警監測體系的相互銜接提供制度基礎，實現金融風險預警監測領域的高標準及其互聯互通，同時也為“雙循環”新發展格局下的跨境金融風險監測打造良好的治理環境。此外，各國之間也應圍繞“一帶一路”金融風險預警監測體系的程序事項展開協商，如“一帶一路”金融風險預警監測的組織構造、程序報告事項、預警指標選取和預警內容評估等事項，并在各國金融監管部門可接受的事項內簽訂合作備忘錄，以增強“一帶一路”金融風險預警協作的穩定性。

除風險預警監測體系外，鑒于金融治理規范的更新并非單純的制度修訂，其需要完備的金融跨境執法權以吸取金融治理經驗，依托高層級的跨境金融法律制度以實施規范更替，并應將機制改革重點置于復雜程度高、綜合性強和更新迭代快的金融業務領域，緩解金融治理規則的滯后性，從而實現“一帶一路”高質量發展目標下金融治理規則的可持續性?！耙粠б宦贰苯鹑陧g性治理措施還應聚焦各國國內的金融域外執法權。因為只有在具備域外執法權的前提下，跨境金融治理才可能跨越金融市場的地域分割，在跨境監管執法中獲取有效的金融治理信息。因此，就中國跨境金融法律規范的更替而言，賦予金融監管機構以跨境執法權，是實現金融監管規則革新和主動介入金融風險治理的必要條件。2023年3月，全國“兩會”后新組建的國家金融監督管理總局為統合金融境外執法權提供主體條件，中國可嘗試在國家金融監督管理總局內部加設國際監管機構，并以法律規范的形式賦予其必要的跨境執法權，使其能夠在跨境金融風險的處置中不斷反思、總結，結合具體案例歸納治理規則，以實現金融韌性治理的舉措革新。

（五）構建切實有效的韌性治理機制

金融韌性治理的理念和框架最終是為治理工具的有效實施而服務的。在工具層面，“一帶一路”合作伙伴金融韌性治理既需要配置多樣化的金融治理工具，如金融風險評估機制、金融風險恢復處置機制和金融風險吸收緩沖工具等，使金融機構能夠在金融風險的沖擊下按照事先的機制安排或利用先前工具，迅速恢復至風險沖擊前的狀態。而為保障韌性治理工具的有效實施，各國應提高本國國內跨境金融法律規范的立法層級，使前述金融韌性治理工具在本國國內得以實施，再經由韌性治理網絡與其他國家的相同工具予以對接，借此在“一帶一路”合作伙伴之間筑牢高標準的金融安全防線。

⒈“一帶一路”合作伙伴應構建金融風險評估機制和重要金融機構恢復處置機制

基于前述金融風險預警監測體系，“一帶一路”合作伙伴可依托監測數據形成金融投融資分析報告，共同評估跨境投融資或其他金融業務的風險，并據此溝通后續的金融風險防范預案。這不僅包含金融項目的合規性、可行性和風險性等，還包括資金的安全性、流動性和項目的預期收益情況[37]。同時，“一帶一路”合作伙伴應在依照特定標準篩選出重要金融機構名單后，統籌本區域內重要金融機構的恢復處置計劃（Recovery and Resolution Plan，RRP），具體包括對市場普遍壓力情景的選擇策略、資本缺口恢復措施、減少風險資產的拆分方法和必要的母國政府接管等程序[38]。此類RRP有助于為區域內金融機構在特定風險沖擊場景下的恢復提供可預期的行動方案，增強“一帶一路”合作伙伴跨境金融項目和金融機構運營的穩定性。

⒉“一帶一路”合作伙伴應共同調適應對區域金融風險吸收的緩沖工具

各國金融監管機構應率先按照《巴塞爾協議Ⅲ》最終版的規定，有效落實對本國銀行資本管理的規定，搭建差異化資本監管體系并修訂風險加權資產計量規則，從而提高作為金融市場根基的國內銀行機構的韌性。各國可參照IMF提出的金融風險緩沖工具箱，綜合采用以降低杠桿率、重建宏觀政策緩沖、限制過度風險承擔和逆周期資本緩沖監管為代表的宏觀審慎政策，同時根據通貨膨脹率決定實施寬松或緊縮的財政政策以搭配貨幣政策，通過公共開支、收入和稅收政策等，以輔助增強金融體系的市場韌性[39]。

⒊提高各國跨境金融法律規范的立法層級

由于韌性治理作為國家主導的風險治理模式，其運行情況在很大程度上取決于國家法治體系是否健全及其是否得到貫徹落實[40]。但是對于“一帶一路”合作伙伴，無論是涉及跨境金融法律的行政執法規章，還是在跨境金融民商事法律關系領域，金融法律規則的效力層級均較低，國內部門規章或其他規范性文件不夠健全，加之國際金融法規的弱約束性，這些均難以適應“一帶一路”高質量發展目標下金融韌性治理的需求。因此，為完善持續內省的金融監管規范，各國應提高跨境金融法律的立法層級，與此同時，為金融法律規則的更替預設修訂空間，各國跨境金融法律規范在具體的規則規定上可采取原則性立法與審慎性立法相結合的方式，形成可供各國之間調適差異程度較大的法律規則。此外，在區域金融軟法的“硬化”上，可通過宣示性的國際硬法要求“一帶一路”合作伙伴主動執行或更新共同制定的跨境金融監管規范，還可設置“不遵守就解釋”（Comply or Explain）原則，為拒絕執行或怠于更新前述監管規則的國家或社會主體施以特定解釋義務[41]，敦促其在風險治理實踐中革新落后的規則體系，保障“一帶一路”合作伙伴金融治理規則的生效并持續更新。

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Financial Resilient Governance for High‐Quality Development of the Belt and Road ： Evolution and Prospects of Financial Governance in the 10th Anniversary of the Belt and Road

ZHENG Ding-hao1， LI Guo-an2

（1. Law School， Fudan University， Shanghai 200438， China； 2. School of Law， Xiamen University， Xiamen 361005， China）

Summary：Since the 10th anniversary of the Belt and Road， financial services have provided support for the high？quality development of the Belt and Road， and promoted the sharing of the results of the Belt and Road by partners through financial cooperation. At the same time， the current high？quality development of the Belt and Road also faces external pressure from the international political and economic situation， as well as endogenous risks from the financial market， so it is urgent to introduce an effective cross？border financial risk governance mechanism. However， there is little existing literature understanding the high？quality development of the Belt and Road from the perspective of regional financial governance， especially on some important issues such as risk absorption， early warning monitoring， and rule reflection.

Firstly， This article analyzes financial risks and challenges about the high？quality development of the Belt and Road， explains the causes of internal and external risks， and reveals the existing defects about governance rules， governance subjects and governance tools in both horizontal and vertical dimensions in current financial governance system for the Belt and Road. Secondly， this article introduces the concept of resilient governance， analyzes the origin of resilient governance and the practice of financial resilient governance， and focuses on how resilient governance fits in with the financial market governance under the high？quality development of the Belt and Road. Finally， under the guidance of the concept of resilient governance， this article proposes a financial resilient governance path for the high？quality development of the Belt and Road from the perspectives of concepts， networks， systems， measures and tools， aiming at building a comprehensive resilient barrier to financial risks under the high？quality development of the Belt and Road.

Compared with previous literature， this article introduces the concept of resilient governance into the regional financial governance of the Belt and Road for the first time， and makes innovations in the following two aspects. Firstly， it breaks through the conventional use， which only applies resilient governance to domestic financial governance， and builds the network structure of resilient governance about the Belt and Road by aggregating advantages of financial governance in partners along the Belt and Road and exploring common issues of financial governance in various countries. Secondly， this article highlights the importance of risk absorption capacity in regional financial governance， pointing out that we should pay attention to the financial risk monitoring and early warning system at the front？end， and the summary and reflection of financial governance rules at the back？end， so as to innovate the institutional norms of regional financial governance.

Key words：the Belt and Road； high？quality development； financial resilient governance； financial risk； global financial governance

（責任編輯：劉艷）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2023.12.009

[引用格式]鄭丁灝，李國安.“一帶一路”高質量發展的金融韌性治理——“一帶一路”10周年的金融治理沿革及展望[J].財經問題研究，2023（12）：105-117.