內蒙古節約集約利用土地資源路徑研究

劉賀賀 佟成元

摘? 要：努力走出一條土地資源節約集約、高效利用之路，切實把土地資源優勢轉化為推動經濟高質量發展的優勢，對于推動內蒙古高質量發展具有重大意義。針對內蒙古土地資源產出效益低、利用方式粗放等問題，建議加強農村土地整治，提升耕地產出水平；盤活城鎮存量用地，促進土地高效利用；以“畝均論英雄”，提高開發區（園區）集約用地水平；優化土地資源要素配置，提高土地資源收益；加強土地資源儲備，夯實價值轉化基礎。

關鍵詞：土地資源? ? ?節約? ? ?集約

土地既是資源也是資本，土地資源是發展之基、民生之本，是經濟社會發展的重要基礎。節約集約用地，并不是不許用地，而是要用得合理、科學、有效率。有效激活土地資源資產價值，不斷提高土地資源綜合利用效率，努力走出一條土地資源節約集約、高效利用之路，切實把土地資源優勢轉化為推動經濟高質量發展的優勢，對于推動內蒙古高質量發展具有重大意義。

一、內蒙古土地資源分布特征

（一）國土資源總量較為豐富

從總量上看，全區國土資源總量較為豐富，占全國國土總面積的11.77%，居全國第三位。從土地類型上看，根據三次調查工作分類體系，內蒙古僅沒有茶園、橡膠園、竹林地、紅樹林地、沿海灘涂和冰川及永久積雪等 6 類用地，國土利用類型豐富多樣。

（二）草地、林地面積所占比例較高

全區國土調查結果顯示，草地面積達到5454.05萬公頃，占全區總面積的比例最大，為48%；其次為林地，面積為2441.40萬公頃，占土地總面積的21.48%，兩項合計占比接近70%，具備構筑我國北方重要生態安全屏障的國土資源基礎。

（三）未利用地面積大

全區未利用地面積較大，占國土調查面積的21.18%。其中，沙地781.60萬公頃、其他草地643.44萬公頃、裸巖石礫地707.26萬公頃。主要分布在自治區西部的阿拉善盟、鄂爾多斯市和巴彥淖爾市等干旱半干旱地區，自然條件惡劣、生態脆弱，土地開發利用難度較大。

二、土地資源開發利用存在的問題

（一）土地資源粗放利用的現狀尚未根本改變

人均城鎮用地和農村建設用地均高于全國平均水平。耕地數量大但優質耕地少，質量等別總體偏低，同時還有大量的林區、牧區、河道和坡耕地等不穩定耕地。

（二）土地資源產出效益較低

近年來內蒙古單位地區生產總值建設用地使用面積基本處于全國25位左右位次。2022年，全區國有資源（資產）有償使用收入為198.92億元，低于山西61.6億元、遼寧160億元、新疆133億元。開發區畝均產值僅為全國平均水平的一半左右。

（三）開發區（工業園區）用地投入產出效益較低

隨著各類開發區新增工業用地“標準地”改革的深入推進，開發區用地投入產出效益不斷提升，但與國家級開發區相比仍有很大差距。根據自然資源部發布的《關于2022年度國家級開發區土地集約利用監測統計情況的通報》和《內蒙古自治區2022年度開發區土地集約利用狀況評價公示方案》，2021年，全區公示開發區工業用地固定資產投入強度3310.27萬元/公頃，工業用地地均稅收78.37萬元/公頃，同期國家級開發區工業用地固定資產投入強度10711.51萬元/公頃、工業用地地均稅收760.90萬元/公頃，內蒙古開發區分別僅相當于全國國家級開發區的31%和10%。

（四）建設用地低效閑置現象仍較普遍

隨著經濟社會發展對土地需求量的不斷提高，用地指標的稀缺性和重要性日益凸顯，各地積極爭取用地指標，造成了當年批準用地量基本大于當年實際有效供地量。經過長時間積累，土地“批、供、用”在數量上產生不平衡現象，解決批而未供、閑置土地問題迫在眉睫。

三、節約集約利用土地資源的主要路徑

（一）加強農村土地整治，提升產出水平

內蒙古耕地面積居全國第二位，但耕地地力質量較差，退化較為嚴重，低等別地占耕地總面積的87%以上，加強農村土地整治提高產出水平是節約集約利用土地資源的關鍵環節。一是進一步加大高標準農田建設，提高耕地質量。大力推廣增施有機肥、秸稈還田、輪作休耕等耕地地力提升綜合配套技術，加強中低產田改造及可持續利用，鹽堿化土地治理，充分挖掘增地潛力，最大限度增加耕地數量，逐步將永久基本農田全部建成高標準農田。二是加強對閑置、低效零散農用地的統籌利用。結合耕地“占補平衡”“進出平衡”制度，推進土地集中連片開發治理。深化農村土地制度改革，充分挖掘耕地后備資源潛力，積極盤活“空心村”、農村閑置宅基地，利用好房前屋后零散土地資源，積極研究“空心村”建設用地入市。三是加快構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，引導農村土地經營權有序流轉，促進土地資源的優化配置和合理利用，提高土地產出率和資源利用效率。

（二）盤活城鎮存量用地，促進土地高效利用

堅持以“存量”換“增量”，多措并舉消化批而未供土地，盤活閑置土地和低效用地，充分挖掘存量土地潛力，推動土地要素保障從“增量為主”向“盤活存量”轉變。一是摸清家底，明確城鎮低效用地存量。促進城鎮低效用地再開發，推動供地由“增量遞減、存量遞增”和用地“規模集聚、效益遞增”轉變，關鍵在于摸清家底，充分利用第三次國土調查數據庫，將全區批而未供和閑置土地逐宗上圖入庫，完善項目清單，建立城鎮低效用地調查數據庫，加快閑置土地的認定、公示和處置，提高低效用地利用效率。二是開展閑置土地大起底和集中處置攻堅行動，持續推進批而未供、閑置土地大起底，提高土地節約集約利用水平。三是深入推進城鎮低效用地再開發。穩步有序對建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地進行改造利用。推動城市老城區和低效用地區開展城市更新，統籌考慮區域資源條件和節約集約用地要求，鼓勵在城市更新項目中增加公共綠地、開放空間，科學設定容積率、建筑密度等控制指標，完善教育、醫療、養老、社區服務等配套設施布局，促進城市生產、生活、生態空間有機融合，建設“15分鐘”高品質生活圈。鼓勵和支持利用現有工業用地，興辦先進制造業、生產性及高科技服務業、創業創新平臺等國家支持的新產業、新業態建設項目。

（三）以“畝均論英雄”，提高開發區（園區）集約用地水平

加強節約集約用地評價，堅持“以畝均論英雄”，向管理要效益，提高工業用地開發利用強度、投資強度和產出效率，努力以更少的土地投入支撐高質量發展、可持續發展。一是完善工業園區土地集約利用評價機制。建立工業園區土地集約利用評價指標體系，加強工業園區土地節約集約利用評價考核結果運用，將評價結果納入工業園區綜合考核評價體系，作為園區擴區、調區、升級、降級及批準土地征收成片開發方案的依據。完善工業園區用地指標獎懲機制，確保工業園區核準四至范圍和用地規模與工業園區發展水平、土地節約集約利用水平相適應。二是健全工業園區用地增存掛鉤機制。完善工業園區用地總量控制機制，嚴控工業園區用地規模，確保全區工業園區用地規模在現有基礎上不再大幅度增加。建立健全低效劣質項目用地騰退機制，提高園區土地產出效益。三是深入推行“區域評估+標準地”模式。創新工業園區用地模式，建立區域評估成果互認共享機制。繼續推進“標準地”改革，細化固定資產投資強度、容積率、畝均稅收等指標，將畝均收入轉變為可以明碼標價的“硬實力”，切實把有限的土地資源配置給畝均效益高的項目。

（四）優化土地資源要素配置，提高土地資源收益

一是轉變土地出讓方式。落實新產業、新業態用地支持政策，實行產業用地多種方式供應，最大限度發揮土地資源價值。擴大國有建設用地有償使用范圍，聚焦自治區建設國家重要的能源和戰略資源基地、農畜產品生產基地，推行國有建設用地作價出資、入股，對風電光伏發電新能源項目、煤炭和油氣等能源項目、輸變電工程項目用地全面推行有償方式供應國有建設用地使用權。健全長期租賃、先租后讓、彈性年期供應等工業用地市場供應體系。推動盟市、旗縣區政府以國有建設用地使用權作價出資、入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設，充分發揮土地資源價值。二是建立和完善土地二級市場，促進土地要素流通。加強建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場交易平臺建設，引導多主體參與，靈活運用土地分割、合并轉讓、預登記等政策，逐步解決交易門檻過高、流轉不暢問題，推進低效用地再利用，促進土地資源合理配置和節約集約利用。

（五）拓寬價值實現路徑，提升低效用地價值

一是推進土地立體綜合開發。因地制宜推動城市交通、商業、娛樂、人防、綠化等多功能、一體化、綜合型公共空間立體開發建設，積極引導城鎮建設提高開發強度和社會經濟活動承載力。二是發揮好未利用地資源優勢。充分抓住新能源發展機遇，發揮內蒙古未利用地資源豐富的優勢，鼓勵國家和自治區大型風電光伏發電項目使用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，推廣“上風下光”等新能源項目復合用地方式，完善對不改變地表形態的用地部分認定方法。推動以租賃或入股的方式用地，保障地方或集體經濟組織獲得長期、可持續的土地收益。三是加強工礦用地高效利用。推動采礦沉陷區、關閉退出礦山工業場地發展風電光伏發電等項目，提升礦山用地利用效率。

（六）加強土地資源儲備，夯實價值轉化基礎

一是加強國有建設用地儲備。根據城市建設發展和土地市場調控的需要，合理制定年度土地儲備計劃。加大土地儲備資金投入力度，規范土地儲備項目管理，突進土地儲備監測監管系統升級，編制國有土地資產負債表。按照“一個口子進水、一個池子蓄水、一個龍頭出水”模式強化國有建設用地統籌管理，提高儲備土地的資產管理水平，增強對建設用地市場的調控和保障能力。

二是加快構建土地儲備機構和信息平臺。健全自治區土地儲備中心職能，指導全區土地儲備工作，承擔占補平衡指標、增減掛鉤節余指標省級統籌和跨省交易工作。建設自治區土地資源信息儲備平臺，將全區占補平衡和增減掛鉤指標，儲備土地項目信息和確實難以消化處置的批而未供土地、閑置土地、城鎮低效用地、工礦廢棄地信息等統一納入，公開發布土地資源信息，提供方便快捷的用地選擇，高效服務投資項目落地，釋放土地資源資產化效能。

參考文獻：

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（作者單位：1.內蒙古農業大學經濟管理學院；2.內蒙古自治區宏觀經濟研究中心）

責任編輯：代建明