深化國際合作 提升關鍵礦產海外供應保障能力

郭朝先 呂 青

能源轉型是我國實現“雙碳”目標的重要路徑。能源結構的綠色轉型不可一蹴而就，傳統能源的逐步退出必須建立在安全可靠的新能源體系上。縱觀全球應對氣候變化、環境污染、資源枯竭的措施，能源的綠色低碳轉型是必經之路，新能源產業成為各國爭搶發展先機的重要陣地。當前，全球能源格局發生巨大變化，2022年我國石油、天然氣等礦產資源對外依存度出現近年來的首次下降，但制造儲能電池、太陽能板、電網、電解儲氫槽等低碳產品所需的鋰、鈷、鎳、銅、錳等礦產資源使用量呈爆發式增長，部分關鍵礦產國內供應不足，制約了包括新能源產業在內的我國戰略性新興產業發展。

在加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局時，考慮到我國關鍵礦產資源地質儲備和市場供求狀況，當前亟須深化礦產領域的國際合作，提升我國關鍵礦產供應保障能力。

關鍵礦產供應不足制約我國新能源產業發展

近年來，關鍵礦產、關鍵金屬、戰略性礦產、戰略性關鍵礦產等概念在國內外報刊上出現得愈發頻繁，且時常在文件和報告中混用。目前，學術界和決策部門對這些概念的內涵并沒有形成完全一致的意見。1939 年，美國最早將“關鍵礦產”定義為國內供應不足，會影響美國國防的軍事、工業和基本民用需求的礦產；隨著研究深入，美國學者將環境保護、資源稀缺等因素引入這一概念。歐盟委員會將對外依存度高且供應不足會對經濟產生較大風險的礦產劃為關鍵礦產。日本、美國、歐盟等發達國家和地區分別出臺了各自的關鍵礦種名錄，并在后續不斷修訂。相比國外，國內決策部門更多使用“戰略性礦產”和“戰略性關鍵礦產”的表述而較少使用“關鍵礦產”，但學術界和媒體開始更多使用“關鍵礦產”這一術語。2018年，我國有學者根據礦產的供應風險、經濟重要性、資源關鍵性等要素，通過評價模型將石油、天然氣、銅、鋰、鎳、石墨、稀土等31個礦種劃入關鍵礦產名單，其中能源礦產3種、金屬礦產25種、非金屬礦產3種；短缺礦產21種、優勢礦產10 種，并建議發布《新時代中國戰略性關鍵礦產目錄》。2022年，張生輝等借鑒發達國家的關鍵礦產目錄，研究分析了我國礦產資源稟賦和戰略性新興產業發展現狀，并給出一份我國的關鍵礦產建議清單，包括鐵、錳、銅、鎳、鈷、鎢、石墨等37種礦產資源。對比發現，我國學者提出的關鍵礦產名錄建議清單與日歐美等正式發布的關鍵礦產名錄存在較多重合，可見世界范圍內的關鍵礦產爭奪將日趨激烈。

隨著“雙碳”戰略的實施，我國能源體系將逐步進入非化石能源主導的全新階段，太陽能、風能、核能、生物能等新能源技術和產品將得到極大發展，而太陽能電池板、風力渦輪機、電動汽車電池、儲能系統等新能源技術和低碳產品都離不開關鍵礦產。毫不夸張地說，關鍵礦產將成為低碳社會的“新石油”。鋰、鈷、鎳、錳、石墨、鉑族金屬是氫電解器、燃料電池的主要原料，硅、鈦是光伏材料、儲能電池的關鍵成分，有良好導電性能的銅是所有電力產品的基礎原材料。作為世界上少數礦產品種齊全配套的國家之一，我國具有單一礦產少、共伴生礦產多的典型特征，且不同礦產資源的豐富程度相差極大。我國發展新能源所需的稀土、石墨、鎵、銦、釩、鎢等關鍵礦種的人均占有量遠超別國，能夠滿足國內需求，稀土還可以長期出口，是具有優勢的礦種。但新能源產業需要的鈷、鎳、銅、錳等礦產資源國內儲量僅分別占全球總量的1.95%、4.39%、3%、3.6%，不足以支撐國內新能源相關產品的生產制造，需要從國外大量進口。在2022（第十一屆）中國鋼鐵原材料市場高端論壇上，中國工程院院士、金屬礦山安全與健康國家重點實驗室主任王運敏介紹，我國鈷礦對外依存度為95%、鎳礦為90%、錳礦為96%、銅礦為78%，等等。這些數據提示我們，我國相關產業的可持續發展，這些關鍵礦產的穩定供應十分重要。

當前我國企業利用海外礦產資源的風險挑戰

目前，我國與世界各國廣泛開展包括關鍵礦產在內的貨物進出口貿易，并在多個國家進行礦產項目直接或間接投資。當今世界正經歷百年未有之大變局，新興市場與發展中國家的崛起推動世界多極化、經濟全球化、國際關系民主化持續深入發展，各國之間的合作愈發密切，我國積極構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，謀求經濟高質量發展。和平與發展仍然是時代主題，而新冠疫情、地緣政治等因素加速國際格局演變，全球資源問題政治化、礦產品價格金融化趨勢加強，諸多不確定因素使我國企業利用海外礦產資源面臨前所未有的風險與挑戰。

（一）資源民族主義抬頭，海外“找礦”不確定性和風險增大

近年來，一些資源所在國的資源開發政策逐步轉向，甚至單方面修改規則，資源民族主義抬頭傾向明顯。部分礦產資源豐富的國家出于自身新能源產業發展、能源安全等方面的考慮，紛紛加大外資投資敏感行業的審查力度，提高外資準入門檻，限制關鍵礦產的出口。如鎳礦第一出口大國印尼，從2014年起陸續將鎳礦、鋁土礦、煤礦、棕櫚油、錫礦、銅礦加入禁止出口的名單，隨后菲律賓逐漸成為中國最大的鎳礦進口國，但2023年菲律賓貿易和工業部也開始考慮效仿印尼禁止原鎳出口或對鎳的出口征稅。2023年，津巴布韋宣布全面禁止各類原礦石出口，除非獲得特別豁免。此外，剛果（金）、幾內亞、肯尼亞、贊比亞等非洲礦產資源國出于盈利考慮，大幅提高礦產出口稅、礦山開采稅、特許權使用費、保證金等費用，給全球關鍵礦產的供應安全增加了諸多不確定因素。根據中國地質調查局發布的《全球鋰、鈷、鎳、錫、鉀鹽礦產資源儲量評估報告》，鋰全球儲量前三位的國家為智利、澳大利亞和阿根廷，占全球儲量的68.6%；鈷全球儲量前三位的國家為剛果（金）、印尼、澳大利亞，占全球儲量的70%左右。可見，在地理上關鍵礦產比其他礦產集中度更高，加之資源民族主義抬頭，使我國關鍵礦產供應風險加大。

（二）美西方推行“去中國化”策略，遏制我國企業合作利用海外礦產資源

近年來，以美國為首的西方國家開始組建相關的礦產聯盟，推行“去中國化”策略。2019年9月，美國方面表示，已經有9 個國家加入美國戰略礦產倡議，強化了對關鍵礦產資源的控制。2022年6月，美國宣布建立“礦產安全伙伴關系”（MSP），合作伙伴包括澳大利亞、加拿大、芬蘭、法國、德國、日本、韓國、瑞典、英國和歐盟委員會，旨在確保關鍵礦物的供應，其本質上是推行集團化和“去中國化”，引導各成員減少與我國在礦產上的合作。

（三）地緣沖突增多，利用海外礦產資源難度加大

地緣沖突令全球化進程遭遇挑戰。以美為首的西方國家對俄羅斯發起多輪制裁，引發全球金融、能源、科技安全危機。歐盟國家高度依賴俄羅斯的油氣進口，俄烏沖突后，西方與俄羅斯的矛盾激化，全球的油氣價格飆升，連帶其他礦產、糧食等的價格大幅上升。礦產資源豐富的發展中國家更易發生武裝沖突，生產活動時常停滯。有的國家政治、經濟秩序的混亂使國際礦產業務無法順利開展，工人的生命安全、礦產產品及工廠設備的財產安全都無法得到保障，影響我國企業的投資意愿。

（四）我國企業海外投資經營經驗不足，抵御外來風險能力較弱

與西方發達國家相比，我國企業海外投資和經營起步較晚，作為后來者，想要在國際市場占據“一席之地”還有很長一段路要走。尤其是在現階段較為敏感的關鍵礦產領域，各國都在積極布局，我國企業進行海外礦產投資面臨較大的競爭壓力。一些企業治理機制不健全，一些企業未將現代管理理念、監管技術和方法貫徹于企業決策與預測、計劃組織、生產等環節，對海外瞬息萬變局勢的預判和突發事件的緊急處理能力有待加強。一些企業綜合實力不強，在海外市場競爭力較弱，難以單獨有效應對海外風險。

以共建“一帶一路”國家為重點，推進關鍵礦產領域國際產能合作

對外開放是我國的基本國策，推動高水平對外開放是構建新發展格局的必然選擇。我國企業要加強國內市場和國際市場的聯通，積極與各國建立合作關系，高效利用兩種資源、兩個市場，對于稀缺的關鍵礦產，尤其需要加強和深化國際合作，提升關鍵礦產海外供應能力。

“一帶一路”倡議是我國在新的歷史條件下實行全方位對外開放的重大舉措，推行互利共贏的重要平臺。“一帶一路”沿線國家不僅擁有豐富的礦產資源，還與我國有良好的合作基礎，貿易的自由化、便利化程度不斷提高，為包括關鍵礦產在內的國際貿易提供巨大機遇。

一是堅持互利共贏原則，深化與共建“一帶一路”國家在礦產勘探、開發、加工、貿易等產業鏈方面的合作。幫助這些國家解決開發能力弱、礦產利用率低、基礎設施不足、工業體系不完整等問題，形成良性循環，共同營造開放包容的合作環境，謀求長期合作，攜手共進。

二是完善制度設計和加大資金支持力度，推進礦產資源國際合作。加強外交、發展和改革、商務、自然資源等政策協調，簡化海外礦業并購審批程序，完善境外礦產勘查開發協調機制。實施“一帶一路”地質調查援助計劃，幫助資源國開展地質調查，為我國企業“走出去”提供高質量公益性地質服務。擴大與“一帶一路”沿線國家的人文交流，增強民心相通，提升互信水平。加大資金支持力度，充分發揮絲路基金、中非發展基金等投融資平臺的作用，加大對優勢企業與“一帶一路”國家開展礦業產能合作的支持力度。引導銀行業金融機構創新發展符合礦業周期長、風險大、收益高等特點的金融產品，為企業提供精準支持。

三是大力開展第三方市場合作。第三方市場合作（中國企業與有關國家企業共同在第三方市場開展經濟合作）是我國首創的國際合作新模式，是共建“一帶一路”新的實踐方式。第三方市場合作有利于將中國的優勢產能、發達國家的先進技術和廣大發展中國家的需求有效結合，發揮各方資源、技術、資金、商務、信息等優勢推進國際產能合作，達到“1+1+1>3”的效果。應參照國家發展改革委《第三方市場合作指南和案例》列示的最佳實踐，推進礦產領域的第三方市場合作，促進互利合作共贏。

國企民企攜手共進，提高海外投資經營抗風險能力

一是充分發揮央企“排頭兵”作用，攜手國企民企共同開發利用海外礦產。央企作為國家經濟發展的重要支柱，是我國實施“走出去”戰略、參與“一帶一路”建設的先鋒力量。擁有豐富的海外經營、投資經驗的央企應在不斷提高開放水平的大環境下，為有海外投資意愿的地方國企和民企提供幫助，分享海外投資成功案例的經驗，在其遭遇難題時提供資金、技術、人員方面的援助，在海外項目方出現較大風險時及時發出預警并幫助其規避，幫助地方國企、民企在海外礦產市場盡快站穩腳跟、展開生產活動。靈活性較高、創新性較強的民企面對快速變化的市場環境時能夠快速作出反應，能夠為央企、地方國企選擇海外礦產投資項目提供一定建議，及時抓住國際礦產市場的機遇。同時，民企也要在央企、地方國企的幫助下增強自身國際競爭力，在海外關鍵礦產項目中獨當一面。在機遇和風險并存的新時代，央企與地方國企、民企應各盡所能，通力合作，提高海外經營能力。

二是著力推進中國特色現代企業制度建設，提升企業應對海外風險能力。習近平總書記指出，堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。從事海外經營的國有企業必須堅持好兩個“一以貫之”，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，推進中國特色現代企業制度建設。中國特色現代企業制度建設就是充分發揮黨委（黨組）把方向、管大局、促落實的領導作用，更好發揮董事會定戰略、作決策、防風險的作用和經理層謀經營、抓落實、強管理的作用，健全權責法定、權責透明、協調運轉、有效制衡的公司治理機制。海外礦產投資面臨風險，應持續推進中國特色現代企業制度建設，切實把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中，將中國特色現代企業制度優勢轉化為治理效能，提高風險防范能力。