基層協商民主的理論內涵與現實困境

梁桂杉

基層，是具有中國特色、相對寬泛的概念。從字面意義上來說，基層即具有基礎性、基本性的一個層面。從中國政府出臺的官方文件來看，《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》和《關于加強城鄉社區協商的意見》對基層協商的主體進行了詳細闡釋，特別是2021 年國務院發表的《中國的民主》白皮書明確指出：基層協商是基層的黨組織、政府、群眾性自治組織、經濟社會組織和群眾等圍繞基層社會的發展以及事關群眾切身利益的問題進行協商[1]。

協商民主在十八大首次正式提出以來，在理論層面與實踐層面都不斷得到了豐富和發展，形成了各協商主體基于平等的前提下，運用手中人民當家作主的權利，通過溝通、對話、交流等協商手段，以消除分歧隔閡、化解利益矛盾，達成最大共識、落實決策的協商模式。因此，基層協商民主則是在基層范圍內，即處于縣以下的鄉鎮、農村、社區、社會組織、企業、事業單位等范圍，在國家基本層面展開的為實現人民民主在平等、參與的前提下進行廣泛協商，消除矛盾沖突、凝聚共識的民主新形式。它不僅是將協商民主落實到基層的新形式，也是將協商機制嵌入基層民主的一大創新。

一、基層協商民主的特征

第一，協商主體的多元性與平等性。在我國，基層協商民主參與主體呈現多元性的特點，除了作為基層領導核心、協商組織者的黨政機關干部外，還有作為主要參與者的基層群眾，此外還包括一些基層性自治組織等。這些參與主體都是在基層協商中不可或缺的一部分，缺少任何主體，會導致最終達成共識的形式化，從而影響到政策的真正落實和群眾對今后參與的積極性以及對干部的信任。基層協商民主注重主體間的平等性。各參與主體之間如果不能夠平等地進行協商，那么共識就不會達成，國家公共利益與個人利益不會得到平衡，群眾利益要求也就無法滿足，甚至還會出現干群矛盾激化、發生沖突的情況。鑒于此，協商只有基于平等的原則、各主體共同參與才能夠順利進行，進而通過對話、交流、溝通等方式達成共識，以促進決策的貫徹落實。

第二，協商內容的廣泛性與人民性。在基層，各參與主體針對如何平衡協調基層的公共利益與個人利益，特別是群眾在經濟、社會和其他層面所面臨的問題是展開協商的重點，因此，凡是涉及基層公共利益特別是群眾個人利益的，都應當作為協商的內容，在相關利益主體之間進行協商。我國《憲法》規定：“我國是人民民主專政的國家，國家的一切權力屬于人民”。要想真正實現人民當家作主，在基層協商民主方面，就要按照“協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商”[2]。只有真正做到為了人民著想，協商民主才能在基層扎下根去，以更好地形成“民事民議、民事民辦、民事民管”的多層次基層協商新格局。

二、基層協商民主的價值意義

第一，有利于決策的合法性、科學性。基層協商民主堅持協商于決策之前和決策實施全過程。由于決策本身具有公共性質，并且基層大多數的決策部署與相關工作都或多或少觸及到人民群眾的利益，因此在進行協商過程中，政府部門需要廣泛吸納來自基層各界的意見建議，參與主體之間要通過充分地討論、溝通、交流，以促使各種不同的利益、立場和價值得到滿足，并達成最大的共識，決策才能夠獲得合法性。

第二，有利于化解基層矛盾沖突。通過基層協商民主所提供的平等對話與溝通交流的平臺，在各主體進行理性表達各自意見建議的前提下，找出最大公約數，進而確保實現社會公共利益又統籌兼顧各主體利益，以此來促進矛盾糾紛的化解、社會的和諧穩定與良性發展。

第三，有利于擴大群眾政治參與的渠道，培養公民責任感。在市場經濟不斷發展的今天，利益群體的不斷增多、群眾利益訴求的不斷增加，與公共精神相比，群眾在實現自身利益的驅動下有著更大的參與協商動力，使得基層群眾為了維護切身利益，急切需要一種有效且規范、對話且不對抗的渠道來進行利益表達。將協商民主嵌入到基層之中，恰恰提供了這樣一種群眾所需的渠道，促使各主體的參與并激發參與動力，將“有事能商量、有事好商量、有事多商量”的人民民主真諦落實到國家的基礎層面。

第四，有利于推動社會主義民主政治的發展。我國是社會主義國家，發展社會主義民主政治是為了滿足人民對美好生活的需要。民主不民主，就看老百姓苦不苦。在實踐過程中，以浙江省溫嶺市所召開的民主懇談會作為基層協商民主的路徑為開端，各地區逐漸摸索并總結經驗，探索出“民生議事堂”“板凳民主”“街坊議事會”等新路子，凸出了將協商民主落實到基層的價值，從而使得通過協商所匯集的人民群眾力量來推動我國社會主義民主政治的發展。

三、基層協商民主的現實困境

（一）參與主體層面

第一，主體認知存在偏差。為落實上級部門的工作安排，某些基層黨政機關所發布的各類文件、進行的各種講話、召開的各種會議都需要體現出對協商民主的“重視”，但這種重視主要是流于形式，如成立“專門領導小組”“試點領導小組”等機構。究其原因是由于有些基層領導干部長期受官本位思想、政績思維的影響[3]，“不必聽取民意”“咱們替群眾決定”“這增加不了我的政績”等忽視群眾主體作用的話語屢見不鮮，甚至在進行協商前不聽取民意、不和群眾溝通，就獨斷獨行召集大家開會，特別是在具體協商決策過程中，有的領導干部放不下領導姿態，認為官比民大，無法為協商民眾提供一個真實、平等、民主的溝通平臺。

第二，各主體能力有待增強。基層協商民主一方面要求發揮群眾的最大優勢，另一方面也需要有基層領導干部的推動，因此，基層協商民主的發展需要提高領導干部的指導能力和組織能力，尤其是提高解決協商過程中出現矛盾糾紛的協調能力。同時，由于協商民主是在各參與主體基于理性平等且廣泛參與的前提下展開討論協商并達成共識的政治實踐，要求群眾在討論的過程中應當具備理性能力，理性看待公共利益和個人利益的矛盾，公正、客觀地做出有利于公共利益的決策。

（二）制度層面

第一，制度建設不完備。規范化、制度化、程序化是發展基層協商民主的必然要求，基層協商民主作為新生事物，許多地方主要還是對中央相關文件的下發與宣傳，特別是目前正處于發展階段，尚未形成十分完備的制度體系，只是對于基層協商民主的原則、目標作了大致規定，對于協商的主體定位、具體實施內容、責任歸屬、結果公布、反饋機制等諸多實踐過程中的細節沒有過多地規定。

第二，制度的執行力不足，缺乏有效的監督。在協商民主未正式提出之前，議而不決是基層出現的普遍現象，伴隨著協商民主的逐漸興起，實現了由“議而不決”到“議而有決”的轉變，但“決而不行”是當前基層部分協商領域極易出現的制度執行力不足的問題，制度的執行關鍵在于人，只有通過協商主體的積極推動，才能發揮協商民主的最大效果。就基層協商民主的建設來說，當前出臺的所有文件對于協商全過程的監督、問責等規定過于泛化，僅僅起到方向性的作用，特別是針對一些群眾惡意破壞協商過程、違背協商原則等行為的懲罰措施尚不健全，使得協商主體逐漸喪失積極性，將協商過程看成一場“熱鬧戲”。

（三）運行層面

第一，參與渠道過于單一。隨著“民生議事堂”“板凳民主”“街坊議事會”等新路子的出現，基層協商民主形式取得了一定的成就，但要清楚地認識到目前尚不完善，某些基層政府為了應付了事，僅僅在黨委政府的組織下進行協商，使得參與渠道過于狹隘，不利于發揮基層群眾的主動性、積極性，此外，為了應付上級的視察工作，召集一些“覺悟高”的民眾進行協商，導致協商形式化，協商主體不夠充分，協商結果也不能落實，最終導致協商的有效性和真實性大大降低。

第二，協商形式有待更新。時代在進步，社會在發展。中國進入新時代，對基層協商民主提出了一些新要求，以更好地服務基層群眾，特別是數字化、信息化時代的到來，對基層協商民主的形式提出了新要求，要在現有的基礎上對其進行一定程度上的改進，不能只局限于采用線下進行的方式，鑒于一些基層群眾常年外出務工，如果有協商事宜，不能夠盡快趕到，這就造成了缺席協商，未能讓廣大群眾參與到協商環節，因此，只有讓協商形式能夠適應當今社會的發展，做到讓民眾人人能參與、人人會參與，基層協商民主才能夠更好地落實、發展下去。中國軍轉民