新《立法法》視域下合憲性審查探究

張 波，韓德帥

（江蘇師范大學 法學院，江蘇 徐州 221116）

合憲性審查最早起源于德國，其最初的含義是審查法律和規范性文件是否抵觸憲法，以保證法律和規范性文件與憲法保持一致〔1〕。過去，我國學界對于如何稱呼違反憲法的審查頗具爭議，比較普遍的稱呼是違憲審查。關于合憲性審查與違憲審查兩種稱呼之間的關系，有學者認為“所謂合憲性審查與違憲審查一體兩面”〔2〕，前者主要體現立法機關秉持的合憲性推定原則的立場，后者則是司法活動中對于具體案件的附帶性審查。我國除全國人民代表大會（以下簡稱全國人大）及其常務委員會（以下簡稱全國人大常委會）以外，并未設置專門機關審查規范性文件是否合憲。黨的十九大報告提出“推進合憲性審查工作”，這是“合憲性審查”首次出現在黨的文件中〔3〕。2018 年十三屆全國人大一次會議高票表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》〔4〕，將全國人大法律委員會正式更名為憲法和法律委員會，該修正案“改變委員會名稱凸顯憲法至上，合憲性審查在機構和職責安排上終于實現了突破”〔5〕，“合憲性審查”在憲法制度層面上覆蓋、替換了“違憲審查”這一名稱。但是，我國憲法學界對于審查規范性文件是否違反憲法，除了上文提到的合憲性審查外，還存在另外兩個常見的稱呼，分別是憲法監督與備案審查。三者之間的關系素有爭議，不僅存在不同學者在進行相關問題研究時，對這三種稱呼不加區分、任意使用的現象，還存在同一學者對三種稱呼未加分辨、隨意替換的情形，“呈現出了某種被指責為‘混亂’的狀況”〔6〕。因此，厘清三者之間的關系對于保障憲法法律實施、維護國家法治統一具有重要意義。2023 年修正的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱新《立法法》）增加了六處“合憲性”表述，共涉及五個法律條文〔7〕。新《立法法》關于“合憲性”的修改，豐富了合憲性審查的理論內涵，在一定程度上厘清了合憲性審查、憲法監督、備案審查三者之間的關系，有助于推進合憲性審查從理論概念落實為現實制度。

一、合憲性審查：從理論到實踐

合憲性審查一直是學界討論的熱點問題，其中合憲性審查的含義是學界所討論的主要問題之一。有學者認為合憲性審查就是特定主體按照法律規定的程式，審查規范性文件是否符合憲法而進行判斷的行為和制度〔8〕。有學者認為合憲性審查指的是具有憲法監督權力的國家專門機關，對法律、屬于審查范圍內的規范性文件是否與憲法相抵觸、是否存在“合憲性問題”而進行審查的活動〔9〕。還有學者將其定義為有權機關審查某個對象（如法律草案、生效法律）是否存在違憲問題，作出憲法判斷并校正違憲行為的活動〔10〕。總的來說，合憲性審查的目的是審查法律及其草案、法律以外的其他規范性文件是否符合憲法。

黨的十九大之前，合憲性審查制度處于建設當中，實踐尚未真正落地，還屬于一個比較籠統的理論概念，但自十九大提出“推進合憲性審查工作”之后，其制度化建設進展迅速。2021 年修正的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》（以下簡稱《全國人大組織法》）對將合憲性審查作為全國人大憲法和法律委員會（以下簡稱憲法和法律委員會）的工作職責進行了規定。新《立法法》則在此基礎上更進一步，新增了六處“合憲性”表述，涉及五個法條，完善了合憲性審查涉及的具體制度。此舉體現了近年來黨和國家對于合憲性審查工作的重視，彰顯了立法的科學性、體系性、合理性，反映出我國立法技術水平在不斷提高。此外，近幾年的全國人大常委會法制工作委員會（以下簡稱法工委）工作報告也多次提及合憲性審查的相關工作成果。以2022 年法工委工作報告為例，法工委曾審查收容教育制度的合憲性問題，并根據審查結果向有關部門提出審查意見。有關部門根據審查意見，向全國人大常委會提出了廢止有關收容教育法律規定和制度的議案，該議案于2019 年通過〔11〕。這一事例說明，當前的合憲性審查已經從理論探索階段轉變為實踐操作階段，推進合憲性審查工作取得了顯著成效。

二、合憲性審查的主要特征

（一）審查主體特殊

審查主體是全國人大及其常務委員會。憲法第62 條和第67 條分別規定了全國人大和全國人大常委會監督憲法的權力，該權力被普遍認為是合憲性審查的權力來源。合憲性審查的具體工作由憲法和法律委員會以及法工委負責。新《立法法》第110 條規定，國務院等六類國家機關認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問題的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，由全國人大有關的專門委員會和常務委員會工作機構進行審查、提出意見〔12〕。根據中共中央、國務院印發的《深化黨和國家機構改革方案》以及《全國人大組織法》的相關規定，此處負責合憲性審查工作的全國人大有關的專門委員會指的是憲法和法律委員會，常務委員會工作機構則指的是法工委。

（二）審查對象廣泛

相較于備案審查，合憲性審查的審查對象更加廣泛，包括法律及其司法解釋，以及除法律以外其他屬于審查范圍的規范性文件。對于法律是否屬于合憲性審查的對象，學界一直存在否定觀點：一方面，持否定說的學者認為，全國人大及其常委會既有立法權，又有憲法和法律的修改和解釋權，還肩負著憲法監督的職責，因此，在審查法律是否合憲時，合憲性審查的法律依據與審查對象具有高度重合性〔13〕。還有學者認為，這種情況使憲法監督工作的專門性受到影響，自我監督的特性也使得憲法監督的公正性難以得到保證〔14〕，有鑒于此，合憲性審查的對象不應包含法律。另一方面，關于憲法與法律的關系，長期以來存在這樣一種觀點，即憲法是通過制定法律來實現的，法律將憲法的規則、原則和精神制度化、具體化。由于全國人大地位的特殊性，其所頒布的法律自然合乎憲法而無需審查；對于法律是否可能出現違背憲法的情況，只需要全國人大自我約束即可，合憲性審查缺乏必要性。

筆者認為，上述論證并不能證成法律不是審查對象。一方面，法律的制定需要依據憲法，這固然是正確的，然而憲法的內容有限，制定法律的目的就是將有限的憲法規定具體化，具體化的方式就是依據憲法規定、憲法原則和憲法精神，將憲法規范的內容擴充成法律規范。在擴充過程中，難免會出現紕漏或錯誤，這就要求全國人大及其常委會在立法過程中進行合憲性審查，避免出現法律抵觸憲法的現象或出現合憲性問題。另一方面，法律的制定目的與實施效果之間可能存在出入。立法者并非全知全能，在制定法律時并不能考慮到所有情況，也不能預先完全估計到法律頒布實施后可能導致的社會影響，因此，即使制定過程中審查法律合乎憲法，也難免會出現法律在實施過程中，因為社會的發展、憲法的修正而與憲法不一致的情況。是故，合憲性審查的對象應當包含法律。

（三）審查內容全面

審查內容包括對規范性文件違反憲法規定、憲法原則和憲法精神進行的審查。憲法由一定數量的規范組成，“憲法規定”主要調整國家與公民的關系以及國家的基本制度和原則〔15〕。“憲法原則”通常被認為是抽象的憲法規范，原則以權衡強度或分量的方式應用于個案中，“憲法原則”就是用來平衡“憲法規定”之間的沖突與矛盾。有學者認為，我國憲法明確列舉的原則包括憲法典中明確提到的“原則”和憲法典中雖然沒有明確提及，但被學界普遍認為其性質屬于原則的條文〔16〕。“憲法精神”不是憲法條文直接明確規定的內容，而是需要從憲法文本乃至憲法制定的歷史背景、制定過程、主要任務等文本以外的因素中推導、論證、引申出來〔17〕。

新《立法法》中，合憲性審查的標準有兩個——同憲法相抵觸標準（以下簡稱相抵觸）和存在合憲性問題標準（以下簡稱合憲性問題）。“相抵觸”作為合憲性審查標準，主要用于處理“憲法規定”“憲法原則”方面出現的顯性矛盾、剛性矛盾，對于需要經過理解和解釋才能產生認識的“憲法精神”，難以判斷規范性文件對其是否存在“抵觸”情形。新《立法法》增加了“合憲性問題”這個標準，賦予審查機關更大的審查彈性，有助于審查機關尊重制定機關在制定規范性文件過程中的決策權，避免僅因輕微的情形或不夠充分的理由動輒判定規范性文件違憲。

三、合憲性審查與憲法監督關系之厘清

（一）憲法監督簡介

“八二憲法”確定的憲法監督制度，是由國家最高權力機關即全國人大及其常務委員會監督憲法實施的制度〔14〕。憲法監督就是監察和督促憲法規定、憲法原則、憲法精神的實施與落實情況，維護國家法治統一，維護憲法作為根本大法的權威地位。早期學者通常將“憲法監督”定義為廣義的憲法監督，即對憲法的全面監督。在監督對象方面，廣義的憲法監督不僅對國家機關的活動進行監督，而且監督國家機關工作人員、政黨和社會團體、法人及非法人組織、個人的行為是否合憲；不僅監督法律和規范性文件的合憲性，對于政黨、社會團體等組織的內部文件是否合憲同樣進行監督。狹義的憲法監督一般指的是專門設立的憲法監督機關實施的監督，其監督對象主要是立法機關的立法活動以及行政機關的行政活動。因此狹義的憲法監督也會被視為確保憲法正常運行的多種制度性手段的集合，其概念范圍相較于合憲性審查仍顯寬泛。

（二）合憲性審查與憲法監督的關系

就憲法監督與合憲性審查的關系而言，學界存在諸多觀點。有學者認為，合憲性審查和憲法監督是兩個不同的概念，前者是指國家專門機關針對特定法規和行為判斷其是否合憲的一種專門活動，后者則指“更為廣泛的憲法實施和守憲監督”，主要目的在于“督促形成一個人人按照憲法辦事的社會氛圍”〔18〕139-140。憲法監督包含合憲性審查的觀點認為，由于憲法監督的旨趣是采取各種方式、方法、手段與措施，制度性地保障憲法的實施與落實，合憲性審查則是保證憲法實施的一種具體手段，因此，憲法監督的概念囊括合憲性審查概念，前者是后者的上位概念〔19〕。合憲性審查包含憲法監督的觀點認為，“憲法監督制度”應當納入合憲性審查制度概念之內加以考察，該制度屬于合憲性審查制度中的一種〔18〕143。還有觀點認為，憲法監督就是合憲性審查，因為合憲性審查無論從事實還是從法律上看，都很難不被理解為完整意義上的憲法監督〔20〕。

筆者認為，上述觀點中憲法監督包含合憲性審查的觀點更符合實際。首先，將憲法監督等同于合憲性審查的觀點限縮了憲法監督的范圍，擴大了合憲性審查的范圍。目前，合憲性審查的對象僅包括法律及其司法解釋以及法律以外其他屬于審查范圍的規范性文件，對于國家機關和國家工作人員的行為是否合憲，并無審查權限。在這一點上，合憲性審查就與憲法監督存在明顯差別。其次，憲法監督的具體措施并不僅限于合憲性審查。例如聽取和審議國務院、最高人民法院、最高人民檢察院、國家監察委員會的報告，也包含了對上述“一府兩院一委”履職情況的憲法監督。再次，從語義角度看，監督有兩種解釋，一種作動詞，是查看并督促的意思，比如“監督執行”；另一種作名詞，意指做監督工作的人〔21〕633。顯然，在“憲法監督”當中應理解為前一種意思。“審查”在現代漢語詞典中意指檢查與核對某事或某物是否正確、妥當（多指計劃、提案、著作、個人的資歷等）〔21〕1163。“監督”是一個涵攝更為廣泛的詞語，“審查”則屬于實現前者目的的某一專門手段，前者往往包含后者。習近平總書記指出，我國“完善憲法監督制度，加強合憲性審查、備案審查制度和能力建設，憲法監督水平穩步提高”〔22〕。該論述表明，憲法監督的概念位階高于合憲性審查，前者應當是后者的上位概念，后者是前者的具體措施。

四、合憲性審查與備案審查關系之厘清

（一）備案審查簡介

備案審查，顧名思義，是指國家通過“備案”和“審查”相結合的方式對規范性文件進行監督的制度，它源于1979 年公布的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》〔10〕。具體而言，備案審查指的是有權機關將其制定的規范性文件根據法定程序報送法定機關備案，由接受備案的機關進行登記備份，并依法對其進行審查、處理的法律制度〔23〕。

（二）合憲性審查與備案審查的關系

對于合憲性審查與備案審查的關系，通常認為后者是前者的手段或實現途徑〔8〕。亦有觀點認為，備案審查機制是合憲性審查的“過濾機制”〔24〕。還有觀點認為，“備案審查包括合憲性審查、合法性審查、適當性審查”〔25〕，或者“合憲性審查是備案審查的一部分，加強備案審查就是加強合憲性審查，就是為憲法監督打基礎”〔26〕。與之相對立的觀點則認為，合憲性審查和合法性審查均包含備案審查〔27〕。

筆者認為，上述觀點基本涵蓋了兩種審查相互關系的所有可能性，前人之述可謂備矣，然則合憲性審查與備案審查猶有明顯區別。首先，備案審查的主體廣泛，除了全國人大常委會，還包括國務院、省級人大常委會及人民政府、設區市人大常委會〔28〕。由新《立法法》第23 條、第36 條可以看出，合憲性審查主體雖然包含全國人大及其常委會，但相較備案審查的主體數量則遠遠不及。其次，在審查標準方面，《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第36 至39 條規定了備案審查的審查標準包括合憲性、合政策性、合法性以及適當性，然而除全國人大常委會外，其他審查主體并不具備合憲性審查職權，只能進行合法性審查〔29〕。備案審查并不必然進行合憲性審查，一般以合法性審查為重點；合憲性審查也并非只能通過備案審查方式來實現，在法律起草階段也存在合憲性審查。再次，合憲性審查比備案審查的范圍廣泛，除了備案審查涵蓋的規范性文件，法律也屬于其審查范圍。最后，雖然備案審查作為一項制度近年來日臻成熟，備案審查程序也日漸完善，但這并不意味著合憲性審查附屬于備案審查。例如，2003 年《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》，對城鎮居民和農村居民分別計算殘疾賠償金和死亡賠償金〔30〕，全國人大法工委根據公眾提出的審查建議，經過審查，認定該規定有違憲法精神，最高人民法院遂于2020 年修改該規定〔31〕。由此可以看出，合憲性審查相較于備案審查，啟動程序更加靈活，審查時間也并不拘泥于某個特定的時間段；在司法解釋或其他規范性文件備案審查之后，仍然可以就新提出的審查意見或建議開展合憲性審查。

合憲性審查與備案審查，既相互獨立，又緊密聯系，而非從屬關系。從我國實際情況來看，兩者一直呈雙線并行之狀〔32〕。備案審查既是實現合法性審查與合憲性審查目的的具體途徑，作為具體的制度其本身也包含了合憲性審查內容，二者是兩個相交的集合，并列存在且有重疊。全國人大常委會副委員長王晨在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上，對《立法法》修正案進行了說明：此次修正《立法法》，明確了合憲性審查要求，一是法律案起草和審議過程中的合憲性審查要求，二是備案審查工作中的合憲性審查要求〔33〕。上述說明同樣體現出合憲性審查與備案審查之間相互獨立又相互交融的關系。