耕地“非糧化”空間格局、驅動因素及治理對策研究

黃貞臻 江虹 王強 羅嬌嬌

摘要：防止耕地“非糧化”是當前湖南省糧食安全工作的重點任務。文章以湖南省為研究對象，對耕地“非糧化”水平、耕地壓力指數進行測度分析，并引入泰爾指數比較其糧食安全上的區域差異。全省耕地“非糧化”較嚴重地區集中在山地、丘陵區，耕地“非糧化”的驅動因素主要有糧食生產的比較收益較低、區域地理環境造成種糧成本增加和城鄉生產要素的流動，對此應多渠道降低種糧成本，完善基礎設施建設，同時嚴格落實耕地保護政策，堅守耕地紅線。

關鍵詞：耕地；非糧化；耕地壓力指數；Theil指數；驅動因素

中圖分類號：F301.0；F321.1 文獻標志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230503

基金項目：湖南省社會科學基金一般項目（21YBA083）。

Study on the spatial pattern， driving factors， and countermeasures of "non-grain" of cultivated land： Taking the empirical analysis of Hunan Province as an example

Huang Zhenzhen1， Jiang Hong1， Wang Qiang2， Luo Jiaojiao3

（ 1. School of Public Administration and Law， Hunan Agricultural University， Changsha， Hunan 410125； 2. Sichuan Academy of Social Sciences， Chengdu， Sichuan 610071； 3. Puer University， Puer， Yunnan 665000 ）

Abstract： Preventing the "non-grain" of cultivated land is a key task of food security work in Hunan Province. This article took Hunan Province as the research object， measured and analyzed the "non-grain" level of cultivated land pressure index of cultivated land in Hunan Province， and introduced the Thiel index to compare regional differences in food security. The serious "non-grain" of cultivated land in the province was concentrated in mountainous and hilly areas. The main driving factors for the "non-grain" of cultivated land were the lower comparative income of grain production， the increased cost of grain cultivation caused by the regional geographical environment， and the flow of urban and rural production factors. Therefore， it was necessary to reduce the cost of grain cultivation through multiple channels， improve infrastructure construction， and strictly implement farmland protection policies to adhere to the red line of cultivated land.

Key words： cultivated land， non-grain， cultivated land pressure index， Theil index， driving factors

糧食安全關系到國計民生，關注糧食安全必須重點關注耕地安全。改革開放以來，湖南省耕地“非糧化”傾向加劇，盡管黨的十八大以來這一現象得到了有效遏制，但在部分農村地區仍有大量農戶和經營主體將耕地用途變更為種樹、挖塘等，不僅破壞原有耕地的完整性，也對糧食作物的種植基礎造成了嚴重影響。若任由此類現象發展，將破壞湖南省長期以來的糧食自給安全形勢，甚至進一步威脅我國中部地區的糧食安全形勢。因此，調查湖南省耕地安全狀況，遏制耕地“非糧化”已成為湖南省糧食安全生產工作需要解決的重點問題。

本文認為耕地“非糧化”是在耕地上種植非糧食作物的農業行為或直接“非農化”行為。目前學界在耕地“非糧化”問題上的研究已有一定成果：吳郁玲等[1]認為保障糧食安全主要取決于耕地質量、耕地主體種植行為和國家耕地利用政策的影響；陳浮等[2]認為糧食生產的自然條件、經濟發展和地理位置的差異對耕地“非糧化”的影響更嚴重；孟菲等[3]利用GIS、空間計量模型分析2004—2018年中國耕地“非糧化”發現，良好的政策對于耕地“非糧化”有阻礙作用，而農村勞動力非農就業對耕地“非糧化”具有推動作用。鑒于此，本研究基于2022年湖南省統計年鑒數據，通過構建耕地“非糧化”模型和耕地壓力指數模型，分析湖南省耕地安全狀況，并通過Theil指數測度湖南省耕地“非糧化”的區域差異，探析影響湖南省耕地“非糧化”的驅動因素與耕地資源“非糧化”的發展態勢，并為后續湖南省治理耕地“非糧化”提出針對性對策建議。

1 研究方法

1.1 研究區概況

湖南省位于中國中南部，全省大部分地區處于洞庭湖以南，故稱之為湖南。全省轄13個行政地級市和1個少數民族自治州，總地域面積超過21.18萬km2。據最新統計數據顯示，2021年全省實現地區生產總值4.6萬億元，其中第一產業增加值對經濟增長的貢獻率為12.4%。湖南省常住居民人口為6 644.5萬人，其中農村人口2 740萬人。國土資源現狀方面，在第三次全國國土調查中湖南省共有耕地362.8萬hm2，其中水田302.52萬hm2，占比83.36%；旱地60.24萬hm2，占比16.60%；另外還有7.92萬hm2，位于城鎮村莊范圍內尚未建設的土地中，現狀為耕地，其中水田4.58萬hm2，旱地3.32萬hm2。總體來看，耕地主要分布在常德、邵陽、衡陽、岳陽、永州、懷化、益陽和郴州等地區，占全省耕地的73.74%[4]。湖南省是中國13個糧食主產區之一，在農業生產上，湖南省耕地整體位于國家劃定的一年兩熟制區域，均位于年降水量1 000 mm以上地區；2021年全省全年糧食種植面積475.84 萬hm2，全年糧食產量3 074.4萬 t；同時，在2021年開展了全國標準化農田重點建設工程166處，高標準農田建設面積30.9萬hm2，使得湖南省農業生產條件得到進一步優化完善[5]。

1.2 研究方法

1.2.1 耕地“非糧化”水平

本研究將耕地“非糧化”水平定義為地區全部耕地中從事非糧食作物耕種的面積比例。其中對糧食作物的統計主要包括稻谷、豆類和薯類作物等，由于非糧食作物種類繁多，故采取計算糧食作物占用耕地面積來測度非糧食作物耕地面積。引入復種指數是鑒于糧食生產過程中存在早、中、晚稻及再生稻，同時各區域的生產模式略有差異，故全省在復種指數上統一口徑，以完成對實際種糧面積的測度。考慮到統計數據中耕地實際面積在現實中存在“非農化”侵占，在此僅以官方公布數據為準，不對“非農化”耕地侵占情況進行統計。具體指標耕地“非糧化”水平、耕地總面積、糧食作物耕地面積、非糧作物耕地面積、糧食作物總產量、糧食作物單產、復種指數，其中復種指數以一年中農作物總播種面積除總耕地面積求得全省統一復種指數[6]。具體計算公式：

式中：R為耕地“非糧化”水平，%；M為耕地總面積，hm2；M1為糧食作物耕地面積，hm2；M2為非糧作物耕地面積，hm2；Z為糧食作物總產量，t；P為糧食作物單產，kg；e為復種指數，%。

1.2.2 Theil指數

泰爾指數（Theil）用于研究區域差異，其測度值越大表明區域發展不平衡越嚴重。本研究以行政市域作為研究單位，并根據地域的不同將湖南區分為三大地域，分別為湘西山區、湘南丘陵地和洞庭平原，為了分析湖南省三大區域內和區域間的耕地“非糧化”、耕地壓力指數的總體差異，采用Theil指數進行分析。T、Tw、Tb分別為“非糧化”水平的總差異、區域內差異和區域間差異；n為全省行政市總數；na、nb、nc分別為洞庭湖平原區、湘西山地區、湘南丘陵區的市的數量；Ti為i市的“非糧化”水平與湖南省平均水平的比值；Ta、Tb、Tc分別為洞庭湖平原區、湘西山地區、湘南丘陵區“非糧化”水平與湖南省平均水平的比值。詳細計算步驟見參考文獻[7]。

1.2.3 糧耕地壓力指數

本研究采用蔡運龍等[8]提出的耕地壓力指數來進一步分析湖南省糧食安全狀況和耕地“非糧化”狀況。以Smin為湖南省最小人均耕地面積，Sa為實際人均耕地面積，K為耕地壓力指數。通過測度區域耕地壓力指數，比較說明湖南省糧食需求狀況和產糧耕地間的關聯。詳細計算步驟見參考文獻[7]。

1.2.4 空間分化

根據上述研究方法代入相應計算公式，綜合計算所得各區域測評值。為進一步探明湖南省耕地“非糧化”差異和耕地壓力狀況差異，運用ArcGIS10.5軟件中的自然間斷點分級法，對湖南省耕地“非糧化”和耕地壓力指數的測評值進行差距分級研究，并采用可視化地圖展現分化格局。

1.3 數據來源

基礎地理數據中的湖南省地級行政邊界數據來源于國家基礎地理信息中心（http：//www.ngcc.cn/）。DEM數據來源于GEBCO Compilation Group （2022）（https：//www.gebco.net），空間分辨率500 m。同時根據湖南省基礎地理特征以平原、山地、丘陵作為三大主要地形地貌的區域劃分依據，將湖南省劃分為三大產糧耕地圈。為便于進行區域耕地狀況研究，從行政區域上對各市地理區域歸屬做簡易調整，具體區域劃分見表1。專題計算數據中耕地非糧化以及耕地壓力指數的各項統計指標數據來自2022年的《湖南統計年鑒》、湖南省及各市統計局數據網站。

2 湖南省耕地“非糧化”測度結果評價分析

2.1 湖南省耕地“非糧化”水平分析

從表2可以看出，2021年湖南省整體耕地“非糧化”水平上，洞庭平原區均低于全省水平，除婁底市、永州市外湘西山地區和湘南丘陵區均高于全省水平；而長沙市和湘西土家族苗族自治州分別是全省“非糧化”水平最低和最高的兩個地區；在區域分析上，洞庭平原區只有長沙市、益陽市“非糧化”水平低于區域水平，在“非糧化”較嚴重的湘西山地區和湘南丘陵區，懷化市、湘西土家族苗族自治州、衡陽市分別高于該區域水平；“非糧化”水平比較嚴重的區域是湘西土家族苗族自治州、懷化市、衡陽市，其“非糧化”程度超過50%。簡要分析其原因，地理環境差異是造成區域“非糧化”的重要原因，“非糧化”水平較高區域集中在山地、丘陵區，所以洞庭平原區“非糧化”水平較低；其次區域產業結構、機械化水平、農業投資、種糧勞動力等都是影響區域“非糧化”的要因。

2.2 湖南省耕地壓力指數分析

耕地壓力指數是衡量某個區域耕地資源緊張程度的重要指標，主要通過分析K值大小側面的判別區域耕地的糧食生產潛力，繼而分析其糧食安全狀況。湖南省的更多壓力指數為0.861 566（<1），屬于安全范圍，但其數值已經處于警戒范圍，全省耕地和糧食安全形勢不容樂觀；區域比較，湘南丘陵區的耕地壓力要遠超洞庭平原區（接近2.5倍），是湘西山地區的1.5倍；具體地域分析，長沙市耕地壓力最嚴峻（耕地壓力指數為2.303 733），其次是郴州市（耕地壓力指數為1.010 585），而衡陽市耕地壓力最小為（耕地壓力指數為0.282 004）；筆者認為更多壓力指數超過0.7的均需要納入地區耕地安全和糧食安全的警戒范圍，這一點依據是與張光順等[6]的研究相比較得出的，其對山東省近10年的耕地壓力指數作出了具體測度。與山東省相比近年來湖南省的主產區產糧優勢有所下降，因此，湘潭市、益陽市、株洲市、郴州市、永州市以及整個湘西山地區域其耕地壓力指數都高于0.7，這些地區都是需要納入耕地安全警戒范圍的城市。簡要分析造成這一現象的原因，主要是產業結構調整、城市化發展、人口增加等，占據了大量的現有耕地和優質種糧耕地。

2.3 湖南省耕地“非糧化”區域差異分化格局分析

縱觀整個湖南省的耕地“非糧化”區域差異，湖南區域總差異是25.539 466，區域內差異是22.065 248，區域間差異是3.474 218，其中區域內差異對區域差異影響最大，占比為84%；區域總差異最高的是湘西山地區（10.230 680），區域間差異最大的是湘南丘陵區（1.331 294），區域內差異最大的仍是湘西山地區（8.967 983）；按照自然間斷點分級法，衡陽市、懷化市、湘西土家族苗族自治州是“非糧化”區域差異最高的一級區域，長沙市、婁底市、永州市是“非糧化”區域差異最低的一級區域，這與“非糧化”水平分析結果一致；區域內差異上洞庭平原區比較緩和，湘西山地區最為突出；區域間差異上湘西山地區和湘南丘陵區其“非糧化”水平比較趨近。簡要分析其原因，地理環境和行政區劃面積影響區域耕地總面積，進一步影響其適宜糧食作物生產的耕地面積數量；其次，耕地開發用途和種糧規模也是造成區域間耕地“非糧化”的相關要素。

3 湖南省耕地“非糧化”的驅動因素分析

3.1 糧食生產的比較效益較低

長期以來，農業生產的邊際效益要遠低于非農業生產活動，而糧食生產又長期處于市場價格低迷狀態[9-10]。糧食生產與種植經濟作物相比比較效益較低，是長期以來人們逐漸放棄種糧意愿的主要原因。改革開放以來，受到湖南地區產業結構調整等影響，農業得到的政策性支持、財政補貼遠低于工業投資水平，通過補貼形式彌補糧食生產的經濟效益并沒有得到地方政府的高度重視。同時，受到國際糧價沖擊、農資價格上漲等諸多不穩定性市場因素影響，糧食生產成本遞增，種糧收益又被進一步壓縮。農民的“非糧化”傾向逐漸嚴重，集中表現在“棄糧改經”、耕地撂荒等。

3.2 區域地理環境增加了種糧成本

耕地“非糧化”主要集中在存在嚴重碎片化地形的山地、丘陵區域。湖南省的地理環境主要是由中、低山和丘陵構成，其中山區比較多，而平原相對集中在中部和北部。復雜的地理環境直接影響了湖南省的“非糧化”空間分異格局。破碎分散的現有耕地不利于農民進行規模化種植，甚至也嚴重影響著耕地流轉。在實際生產中此類耕地耗費了高于平原區的農資費用、機械化成本等，甚至人力投入也呈現明顯增加。此外，丘陵山地區域的耕地保肥性差，易發生水土流失等，在此類耕地上農民為實現最大化的種植收益，比較傾向于“棄糧從經”開展果樹和中藥材等種植。總之，區域地理環境是約束湖南省農民種糧意愿的重要因素，其在耕地數量和質量上極大地限制了區域農業生產中的糧食生產工作。

3.3 城鄉生產要素流動的必然性

地區經濟發展依托產業結構重塑，以工業、服務業推動地方經濟轉型是實現現代化的必然趨勢。在產業轉型中“推力”和“拉力”機制，促使城鄉間生產要素發生流動。以農村剩余勞動力轉型為代表的勞動力就業決策現象，致使農村地區剩余勞動力集中在中老年群體，且長期來農村種糧勞動力得不到及時補充。農村空心化和老齡化加劇，農村地區勞動力的喪失致使耕地無人種，實際產糧潛力已經進一步削弱。此外，農村資本深化程度影響地區農業機械化、良種推廣、規模經營等，嚴重依賴政府主導的財政投資下鄉，農村地區既在外延型資本需求上得不到滿足，也無法實現內涵型資本提升。城鄉間生產要素流動是“非糧化”的原因之一，但也在經濟快速發展過程中加劇了耕地“非糧化”。

4 防止耕地過度“非糧化”的治理對策

4.1 多渠道降低種糧成本，保障農民種糧收益

政府是治理耕地“非糧化”的重要主體。一方面，充分考慮不同地區農戶的政策接納度和各渠道目標達成的時間成本和經濟成本，在確保農資價格正常波動的前提下，對化肥、農具、農藥的價格監管與調控；集中發展種糧產業園、種糧基地、現代農業產業園等，鼓勵農民通過土地流轉及多樣化經營實現耕地經營規模擴增種糧收益。另一方面，政府應加大種糧補貼強度，除現有耕地地力補貼、種糧補貼外，可以適時適度地給予不同種糧主體不同的種糧補貼；提高糧食補貼的精準性和補貼發放效率，重點向種糧大戶等新型農業經營主體傾斜，同時增加糧食種植的補貼項目，如水利灌溉等基礎設施建設的補貼和良種補貼，幫助農戶改善生產條件、提高糧食生產能力，保障農民的種糧收益。

4.2 完善農業基礎設施，全面提高耕地生產能力

農業基礎設施的完善程度直接關系著耕地“藏糧”與產糧，必須充分發揮多主體功能參與農業基礎設施完善。一是地方政府要響應中央號召積極推進逐步把永久基本農田全部建成高標準農田的具體工作，出臺落實各項高標準農田建設措施，注重對高標準農田規劃、建設、維護的全過程管理；同時對長期化肥使用過量、土壤土質退化的土地進行休耕、輪作，促進土壤肥力恢復和平衡。二是積極引導涉農企業參與農業基礎設施建設、保護工作，建設依托人工智能和現代化信息技術建立的高效節水農田灌溉信息系統。三是鼓勵新型農業經營主體等大力參與建設符合農業生產需要的現代化農業基礎設施，同時大力發展綠色農業、生態農業等。

4.3 嚴格落實耕地保護政策，堅守耕地紅線

做好耕地保護必須充分認識耕地紅線的重要性和規范耕地用途。一是政府有關部門要明確“非糧化”的范圍和管理方式，劃分永久基本農田保證糧食種植，加大對耕地撂荒拋荒、隨意開發果木、園藝種植和挖塘行為等耕地“非糧化”行為的打擊力度，分區域專業化推進種糧，提高農戶種植糧食的比較收益。二是嚴格規范土地用途，各市實行差異化耕地補償政策，綜合考慮農戶對耕地的投入與產出、區域經濟發展水平，以貨幣補償為主，實物補償和技術補償為輔，同時建立耕地保護基金吸引社會資金投入，提高耕地補償的標準，增加農戶保護耕地的積極性，促進耕地保護政策落到實處。

參 考 文 獻

[1]吳郁玲，張佩，于億億，等.糧食安全視角下中國耕地“非糧化”研究進展與展望[J].中國土地科學，2021，35（9）：116-124.

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[3]孟菲，譚永忠，陳航，等.中國耕地“非糧化”的時空格局演變及其影響因素[J].中國土地科學，2022，36（1）：97-106.

[4]湖南省第三次國土調查領導小組辦公室，湖南省自然資源廳，湖南省統計局.湖南省第三次國土調查主要數據公報[R/ OL].（2021-12-07）[2023-04-05].http：//www.hunan.gov.cn/hnszf/ zfsj/sjfb/202112/t20211207_21275973.html.

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