EOD 模式下水生態環境保護與治理策略研究

李曼 薛祥山 章雨欣 姚曉磊

（中國城市建設研究院有限公司，北京 100120）

1 引言

水是生命之源、生產之要、生態之基，水生態環境質量問題已成為制約國家及地區經濟和社會可持續發展的一個重要因素。黨的十八大以來，我國推動水生態環境保護決心之大、力度之大、成效之大前所未有。國家及相關部門多次強調要加強水生態環境保護工作，并制定相關政策促進水生態環境保護工作順利開展。

“十三五”期間，我國碧水保衛戰取得顯著成效，水生態環境質量持續改善，但成效仍不穩固，還面臨諸多內在短板與外部挑戰，水生態環境品質與人民群眾對美好生活的期盼還存在一定差距，水生態環境保護不平衡、不協調的問題依然突出［1］。“十四五”期間，水生態環境保護將繼續堅持以改善水生態環境質量為核心，夯實基礎、補齊短板、提質增效，著力推動水生態環境保護工作向山水林田湖草沙系統治理，水資源、水生態、水環境“三水”統籌治理轉變，實現“有河有水、有魚有草、人水和諧”的治水目標。水生態環境保護與治理工作依然任重而道遠。

由于水生態環境保護與治理項目的公益性較強、收益性較差，長期以來，項目開展主要依靠中央和地方財政補助資金支持，社會資本對此類項目的參與積極性不高［2］。我國財政環境保護支出逐年遞增，2022 年共計安排621 億元中央生態環境資金，為深入打好污染防治攻堅戰提供基礎保障。但單一的資金來源、較大的資金缺口使資金問題依然成為阻礙我國目前水生態環境保護與治理項目可持續發展的主要難題。為此，生態環境部在2018 年提出探索開展生態環境導向的開發（Eco－environmentoriented Development，EOD）模式（以下簡稱“EOD 模式”），以探索解決生態環境治理缺乏資金來源渠道、總體投入不足、環境效益難以轉化為經濟收益等瓶頸問題。

2 EOD 模式的內涵與發展

2.1 EOD 模式的內涵

EOD 模式是以生態環境為導向的開發模式，自提出以來便得到市場充分關注，其官方定義最早由生態環境部在2020 年發文提出，并在2021 年進一步明確。EOD 模式旨在探索推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的資源、關聯產業開發等項目有效融合打包，通過一體化實施的方式將通過生態環境改善帶來的溢價增值提前鎖定并反哺于前期生態治理投入［3］。相比于傳統開發模式下建設單位對于環境治理驅動力不足，以EOD 模式進行的開發則直接將生態優先作為項目開展的首要目標和基本前提［4］。EOD 模式的核心在于通過“融合”“一體化”與“反哺”的形式，真正將“誰保護、誰受益”“誰受益、誰負擔”落實在項目實施層面，實現生態環境治理帶來的經濟價值的內部化和資金在項目內部的自平衡，有效提升環保產業可持續發展能力，是一種創新性的項目組織實施模式。

2.2 EOD 模式發展歷程

1999 年，美國學者霍納蔡夫斯基首次提出城市建設“生態優化”的思想，將原先單純強調“保護”的模式轉變為“利用生態引導區域開發”，成為EOD 發展模式的雛形［5-6］。我國自2016 年《“十三五”生態環境保護規劃》首次提出“探索環境治理項目與經營開發項目組合開發模式”以來，各部委相繼發布相關政策鼓勵EOD 模式在國內的探索開展［7-8］。

總體而言，我國EOD 模式發展可分為政策創新、試點探索、常態發展3 個階段，見表1。

表1 EOD 模式發展歷程

2016—2020 年，以生態環境部、國家發改委為主，先后發布多項政策制度，鼓勵創新環境治理模式，探索EOD 模式，為EOD 模式的推進奠定國家級政策基礎。2020—2022 年，生態環境部聯合國家發改委及國家開發銀行連續2 年組織2 批共計94 個國家級EOD 試點項目，以試點形式切實推動EOD模式項目的本地化探索實踐，試點期間，EOD 相關政策制度體系得到進一步完善。國家鼓勵將生態環境保護修復與生態產品經營開發權益掛鉤，提出社會資本可采取“生態保護修復＋產業導入”方式，利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業。2022 年，隨著《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》的印發，標志著我國EOD 模式項目正式進入“成熟一個，上報一個”的常態化入庫階段。各地積極響應，山東、廣西、安徽、江西、江蘇等多地結合自身情況制定并出臺發展政策，穩步推進EOD模式本地化落地實施。

3 EOD 項目開展情況分析

3.1 總體開展情況

現階段國內EOD 項目已正式進入常態化實施，市場上各類型EOD 項目遍地開花。對市場公開披露的EOD 項目信息進行檢索和整理分析，據不完全統計，截至2023 年6 月底可公開檢索EOD 項目共計205 個，其中，國家試點項目94 個、國家庫項目9個、省試點項目19 個、非試點項目83 個。

對國家EOD 試點項目分布情況進行分析發現，EOD 模式國家試點項目共開展2 批，共計94 個，見表2（不含港澳臺，下同）。安徽、湖北、湖南3 個省份申報積極性與項目成熟度兼具，2 批共計6 個試點名額全部申報成功；內蒙古、江蘇、山東、河南、四川等次之，2 批共計開展5 個試點；而北京、黑龍江、海南、西藏等尚無試點。

表2 EOD 項目數量統計 個

對總體EOD 項目分布情況進行分析發現，江蘇、四川、安徽、河南、山東、福建、廣西、湖北等省（區、市）EOD 項目開展積極，現有EOD 項目數量均超過10 個（見表2），其中，江蘇省開展EOD 項目高達19 個，在EOD 項目的本地化推進上最為積極。而從地區分布上分析發現，華東地區開展EOD 項目數量最多，占比高達37%，說明經濟發達地區對于EOD 這種創新模式的接受度與響應度均較高；其次為華中地區，占比17%；東北地區項目數量最低，占比僅為5%。

3.2 水生態環境類

根據2022 年發布的《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》，EOD 項目中環境治理項目包括大氣污染防治、水生態環境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農業農村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態保護修復、其他環境治理等8 類。據不完全統計分析發現，現有205 個可公開檢索的EOD 項目中，水生態環境保護為主要環境治理類型的項目有107 個，占比超過50%，在八大類型中數量最多（見圖1）。分析這一現象的成因：一是水生態環境治理是全國普遍面臨的環境問題，治理需求度相對較高；二是水生態環境治理類項目與EOD 模式的契合度相對較好。首先，水生態環境治理技術相對成熟，治理產生的環境效益明顯；其次，水生態環境關聯產業發展較為成熟，產業落地性相對較高；再次，水生態環境治理項目多臨近城市建成區，受居民關注度高，項目社會效益顯著；最后，治理后周邊區域生態產品和土地資源潛在價值的轉化和增值速度快，相對容易形成良好反哺，更易實現EOD 項目追求的資金內平衡。

圖1 國內EOD 項目類型統計

通過對項目投資規模進行分析，水生態環境類EOD 項目投資規模差異較大，最高投資368 億元，最低投資僅為0.87 億元，平均投資62.25 億元。其中，平均投資金額最高區域為西南地區，達到104.93 億元（見表3）；其次為華北地區，達到101.81 億元；最低區域為東北地區，僅為13.49 億元。結合EOD 發展階段分析發現，從第一、二批試點到常態化入庫，水生態環境類EOD 項目平均投資呈逐漸下降趨勢，分別為76.63，57.83，26.81 億元，說明現階段更注重EOD項目投資規模的適中。

表3 水生態環境類EOD項目投資統計

通過對項目實施進展進行分析，各項目推進程度差異較大。2020 年至今，107 個水生態環境治理類EOD 項目僅有46 個真正進入施工招標或施工建設階段，不足50%；處于勘察設計和投融資階段項目16 個，其余45 個項目仍處于實施方案編制等前期規劃策劃階段，截至目前尚無已實施完成的EOD 項目。

綜上可知，水生態環境治理類EOD 項目仍處于早期探索階段，大多數項目仍處于建設期，截至目前尚無可評判為成功的示范案例。“難度量、難抵押、難交易、難變現”［9］成為阻礙現階段水生態環境治理類EOD 項目順利開展的一大難題。

4 典型案例

4.1 流域綜合治理＋城市更新

深圳在茅洲河流域綜合治理工作中創新性引入EOD 模式［10］。針對流域工業用地比例高、污染企業多、水體污染嚴重等問題，從生態環境治理與城市發展建設兩方面綜合考慮，將流域綜合治理和沿途濱水地區城市更新的工作有機結合。將生態作為茅洲河流域城市更新主導因素，將生態引領貫穿于城市規劃、建設、運營全過程，以茅洲河生態平臺為基礎，構建新興產業帶、高品質生活帶、特色休閑旅游帶。首先，通過流域沿途污染企業整治、雨污管網完善、河道底泥清淤、生態環境修復、濱水綠帶構建等污染治理手段重構區域生態網絡，為城市發展創造良好生態基底；在此基礎上，通過公共設施完善、綠色交通提升、城市布局優化、特色文脈傳承等手段提升城市整體環境質量，為后續產業運營提供優質條件；最后，通過產業結構調整、高端人才引進等激活區域活力，實現城市提質增效的可持續發展。

4.2 流域環境治理＋片區開發

天津薊運河EOD 是國內首個采用EOD 模式開展的流域生態環境治理項目［11-12］。項目設計通過實施水系治理、生態修復與環境提升等工程全面改善薊運河（薊州段）全流域生態環境，同時結合產業規劃，導入地方發展需求的產業，把環境資源轉化為發展資源。實施內容包括以薊運河（薊州段）全域水系綜合治理和礦山生態修復為主的生態綜合治理工程和以觀光農業、康養、新能源等環境友好型項目為主的片區綜合開發。按照“誰受益、誰付費，誰破壞、誰賠償”的原則，流域范圍內相關資源性收入和新增優質經營性資產運營收益將優先用于項目資金平衡。回款通道包括設立水系綜合治理專項資金、用活土地資源收益、盤活經營性資產、推進政府購買生態服務、導入多元產業增加收益及股權轉讓等。

4.3 流域生態保護＋產業開發

山東省日照水庫流域EOD 是首批36 個模式試點項目之一［13］。作為日照市民生活用水主要水源地和城市支柱型產業主要供水源，日照水庫區域生態保護任務艱巨，但同時也面臨著環保資金短缺、區域經濟發展相對滯后等難題。值此EOD 發展契機，項目設計將水庫流域生態安全保護和環庫產業健康發展相結合，圍繞日照水庫全流域548 km2，以水資源功能區為核心、以生態屏障區為紐帶，科學謀劃日照水庫流域以水質提升為目標的生態環境保護與治理工程和以水生態保護為前提的生態產業發展項目，構建“4 個生態農業板塊＋1 個生態漁業板塊＋1 個生態旅游板塊＋1 個科技示范板塊”特色生態產業圈，重點建設以水源涵養林木為主的生態林帶，發展特色經濟林、林下經濟、森林康養等農林特色產業。同時構建政府＋水務集團＋科研單位多方參與的工作機制，充分發揮各方政策、資源、資金、管理、技術優勢，共同保障項目落地實施。

4.4 山水林田湖草沙綜合治理

內蒙古烏梁素海EOD 項目的特色在于跳出“一湖之治”，轉向實現流域“山水林田湖草沙”全生命要素綜合提升。作為黃河流域最大功能性濕地，烏梁素海生態系統的穩定對保障黃河中下游水生態安全十分重要。因此，對于烏梁素海水生態環境治理的核心需求不僅在于烏梁素海湖體本身，而是整個生態系統。將EOD 模式引入烏梁素海生態治理工作中，圍繞流域內沙漠、礦山、林草、農田、濕地等生態要素開展整體保護、系統修復、綜合治理。通過生態補水、面源控制、濕地修復、內源治理、水體擴大、區域管理等生態治理項目提升水體自凈能力，恢復濕地功能。在此基礎上，重點推動底泥與蘆葦利用、有機養殖、特色水產品開發、濱湖旅游、會展等濱湖特色產業發展。通過環境改善提升資源價值、用資源溢價反哺生態環境建設，實現環境與經濟共同發展的良性循環。

5 規劃策略

EOD 項目的核心是生態環保和產業開發的綜合平衡，一方面要解決生態環境問題，滿足產業可持續發展需求；另一方面要實現產業運營收入對環境治理投入持續反哺，從而實現資金平衡［14］。因此要轉變傳統水生態環境治理單純的輸血式投入模式，以創新的EOD 模式賦予項目可持續“造血”能力［15］。水生態環境保護與治理類EOD 項目的總體規劃策略可分為3 步。

第一步，改善區域水環境功能。正確理解“生態環境導向”的基本要求，結合區域實際，切實識別并解決治理需求迫切、群眾反映強烈、嚴重影響區域環境質量的水生態環境突出問題，并針對性地開展治理工作，確保全面實現水生態環境保護目標要求，提升水生態環境承載力，為區域發展創造良好的生態基底。

第二步，提升區域水生態品質。水生態環境的品質影響水產業的發展。在水環境功能改善的基礎上，進一步完善水生態服務設施布局，通過濱水綠道、藍綠空間建設，形成連續的生態廊道系統，實現水生態環境品質整體提升，以完善的生態服務功能增加區域發展吸引力，為關聯產業植入奠定良好的環境基礎。

第三步，促進區域水產業發展。以特色水產業的持續造血推動區域可持續發展。通過準確識別與水生態環境互相支撐、互相依賴、互相促進、收益反哺的關聯產業，將生態優勢轉化為經濟優勢，將生態資源轉化為經濟資產，將生態治理成效轉化為產業發展增值收益，實現項目邊界范圍內產業經濟收益對前期生態環境治理投入的有效反哺。

通過水生態環境治理項目和關聯產業發展項目的合理搭配，以水生態環境治理成效為產業發展帶來增量收益，以產業發展盈利反哺水生態環境治理投入。在EOD 項目內部形成自我強化的正反饋回報機制，最終實現區域全面綠色可持續發展。

水生態環境治理類EOD 項目實施策略見圖2。

圖2 水生態環境治理類EOD 項目實施策略

6 結論與展望

EOD 模式已成為解決水生態環境治理資金總體投入不足、缺口大、治理成效難以持續維護等實際問題的有效途徑，但同時水生態產品自身所存在的市場認知度不足、規劃設計不夠系統、建設單位經驗不足、融資招商困難等問題也困擾著EOD 模式的可持續發展。因此，在項目實施過程中，需全力做好水生態環境治理EOD 項目的系統規劃，突出水生態環境治理與產業開發項目的融合共生，同時建議做好項目前期技術準備和全過程風險識別，選定具有專業優勢的城市合作商作為EOD 項目投建管運一體化實施主體，發揮政府、社會資本、金融機構、建設單位等多方合力共建共享綠水青山，保障水生態環境保護治理EOD 項目實施，推動水生態產品價值實現。