環境政策對公眾垃圾分類行為的影響路徑分析

張慶霞 呼軍艷

（1.甘肅政法大學公共管理學院，甘肅蘭州 730070；2.西北師范大學社會發展與公共管理學院，甘肅蘭州 730070）

1 引言

城市生活垃圾已經成為影響人類社會可持續發展的巨大威脅，而城市生活垃圾服務作為一種具有較強公益性的公共產品，其供給需要中央和地方政府主導的政策推動。我國城市生活垃圾分類試點政策始于2000 年，通過垃圾分類試點的方式實施城市生活垃圾強制分類制度，但是，地方政府“非強制性執行”和城市的“達標式回應行為”加大了試點政策執行的難度，歷時20 多年的垃圾分類試點工作依然沒有取得全域性經驗，政策實施效果收效甚微［1］。在這樣的背景下，如何將治理體系的制度優勢轉化為治理能力的效能優勢，是破解垃圾分類治理難題的關鍵路徑［2］。

既有文獻中對于垃圾分類政策為何沒有達到預期的效果進行了大量的研究。已有研究或關注政策鏈條前端的政策前端，研究集中于討論政策前端的“政策制定與執行”問題［3］，認為形成垃圾分類工作難題的深層次因素在于地方政府的執行行為和政策本身；或關注政策鏈條后端的公眾垃圾分類行為，認為政策文本往往忽視了社會公眾參與［4］。在城市強力推行垃圾分類政策的過程中，如何實現從“硬指標”和“軍令狀”到居民自主的垃圾分類行為的有序轉換，實現公共行動規則與私人生活的邏輯銜接以及國家治理主體與社會參與主體的關系協調，統籌推進我國城市生活垃圾分類工作仍然是一個政策難題?；谝陨系谋尘?，本研究采用“宏觀政策—微觀行為”的研究思路，探討前端政策與后端公眾垃圾分類行為之間的關系及兩者之間的影響機制，厘清二者關系背后發揮作用的“黑匣子”，進而形成公眾行為和宏觀政策的合力，為提升垃圾分類治理績效提供新的視角。

2 模型構建與假設提出

公共政策是政策制定者有意識的設計行為，政策主體確定了政策目標并尋找合適的政策工具進行政策供給。政策制定者通過政策供給對具有高度復雜性和異質性政策情境進行方案探索與政策回應［5］。政策供給過程中，公民作為政策目標群體，其遵照或服從政策規定的行為受政策規制特征、政策情境感知和文化價值觀的影響［6-7］。一方面，嚴格的政策執行提升政策的威懾作用，進而促進公民的遵從行為。另一方面，公眾作為政策目標群體，其對情境的感知和卷入程度會影響公眾的風險弱化誘發不遵從行為，這種風險弱化的產生機制在于公眾認為采取政策試點的區域越有資源可以應對環境污染，使得他們在面對環境污染風險時也就越安全［8］。此外，公眾在社會中行為具有社會定向特征，來自群體外的壓力也會促使其采取相同的行為。

基于以上的分析，環境政策對公眾垃圾分類行為的影響機制可以從直接和間接兩個維度進行分析：一個是直接作用，即垃圾分類政策作為一種具有規制特征的政策，其通過提供公共行動規則，引導公眾遵循相關規則，從而實現相應的政策目標；另外一個是間接作用。根據“個體—情境互動”理論，政策環境對公眾垃圾分類行為具有形塑作用，垃圾分類中的目標群體政策遵從受政策環境變量的影響［9］。如何充分發揮治理主體的自主性，取決于政策主體的政策供給，也取決于公眾在這樣的社會制度環境中的主觀規范水平和公民基于政策環境的風險意識水平。

2.1 環境政策對公眾垃圾分類行為的直接作用

日常性公共政策是具有可操作性、執行路徑明確且結果可預測的一類政策。這類公共政策供給的有效性取決于以命令和控制為主的執行手段與工作，也就是“政策導向機制”的建立［2］?；谡邔蚬δ芾碚?，垃圾分類政策為公民提供一種公共行動規則，對公眾的垃圾分類行為產生引導作用，而目標群體公共行動規則的遵守基于基本的“命令—服從”行政管制邏輯［10］。在行政導向機制中，上下級政府間具有政治勢能的差異，地方政府因而往往會作出不同的執行策略選擇［11］。垃圾分類治理中以行政發包模式對試點區域實行分類，垃圾分類治理本身的復雜性質決定了環境政策在公眾垃圾分類行為治理效果上更多地體現為一種較弱意義上的規制，更具有操作性、包含強制性的規定以及強硬與柔性兼具的獎懲制度等制度細則均會影響垃圾分類政策的實施效果?；谝陨戏治?，提出如下研究假設：

H1：在具有嚴格垃圾分類實施細則的區域，公眾更愿意采取垃圾分類行為。

2.2 環境政策對公眾垃圾分類行為的間接作用

垃圾分類試點計劃是國家實施積極環境政策的一項重要的社會工程，除了受政策本身科學性和復雜性的影響以外，還會受特定情境下制度環境的干擾［12］。公眾垃圾分類行為具有“社會定向”特征，在垃圾分類政策遵從行為決策時，會受自身文化價值的影響，而更多受周圍社會成員的遵從或違反行為的影響［13］。基于社會認同理論，當垃圾分類成為社會規范的行為參考時，個體為了得到其他群體成員的認同或融于該群體而改變自己的行為意向［14］。進一步地，當垃圾分類行為意向與自己的價值觀一致時，這種行為意向往往會轉化為實際垃圾分類行動［15］。社會規范表現為一種非正式的社會影響，垃圾分類行為作為一種描述性規范，其對公眾的行為影響類似于“羊群效應”，個體傾向于模仿絕大多數的行為。綜上，本研究提出如下假設：

H2：社會規范在環境政策和公眾垃圾分類行為之間起中介作用，即環境政策可通過非正式的社會影響進而對公眾的垃圾分類行為產生影響。

H2a：環境政策可以顯著提升公眾的社會規范水平。

H2b：社會規范對個體的垃圾分類行為具有助推作用。

根據風險感知理論，風險感知作為一種個體的特質，必然會對其行為產生影響。當個體具有較高水平的風險感知時，其往往處于一種焦慮狀態，需采取相應的行為來緩解這種焦慮情緒。這類行為可能包括消極的回避行為，也可能包括積極的風險減緩等預防性行為，尋求問題的解決或降低預期的影響［16］。風險相關的文化理論認為，外部環境政策作為社會文化背景，具有鮮明的社會群體空間特征，外部政策對公眾風險感知具有一定的影響。面對垃圾圍城環境風險，公眾的行為決策取決于公眾的風險研判，而公眾的風險研判受外部政策的影響。張朝輝發現退耕還林配套政策可有效降低農戶的風險感知［17］，黃震的研究結果也發現政策可以提升居民的信任程度進而降低風險感知水平［18］。因此，根據上述理論依據及研究結論，本研究假定：

H3：公眾環境風險感知在環境政策和公眾垃圾分類行為之間起中介作用，這種作用可能體現為一種遮掩作用。即環境政策會降低公眾的風險感知，而具有較高風險感知的公眾，在這種風險意識驅動下，更趨向于采取垃圾分類行為。

H3a：環境政策可以顯著降低公眾環境風險感知。

H3b：公眾對于垃圾圍城風險的較低感知水平會帶來消極的垃圾分類預防性行為。

根據研究假設，本研究構建的理論模型如圖1所示。

圖1 本研究的理論模型

3 研究設計

3.1 數據來源和樣本選取

本研究采取網絡問卷的方式進行問卷調查，共回收問卷567 份，其中，單位或社區正在進行垃圾分類的樣本157 份，社區或單位均未處于試點區域的樣本共410 份。通過問卷數據分析公眾垃圾分類行為的差異并分析在不同程度的環境政策激勵影響下，即試點區域和非試點區域公眾垃圾分類行為形成的機理?？紤]到環境政策在垃圾試點和非試點區域存在較大的異質性，因此具有不同區域代表性的樣本對本研究具有重要意義。樣本中，試點區域樣本占27.7%，非試點區域樣本占72.3%。進一步分析樣本的基本人口統計學信息，發現樣本中男女比例分別為43.7%和56.3%，從年齡來看，18～44 歲樣本占38.8%，45～59 歲樣本占43.2%，60 歲以上樣本占18.0%?？傮w來看，樣本分布基本符合本研究需要。

3.2 變量測量

3.2.1 被解釋變量：垃圾分類行為

受訪者的垃圾分類行為測量包括3 個選項：（1）沒有分類投放；（2）部分垃圾分類投放（比如衣服或廢舊電池等）；（3）全部分類投放。這3 個項目分別賦值1，2，3 分，高的得分代表更嚴格的垃圾分類行為。

3.2.2 核心解釋變量：環境政策

環境政策從廣義上來說包括與環境相關的法律、法規、規范、標準、計劃等。在垃圾分類治理領域，從中央到地方層面制定了具體的垃圾分類治理項目并在一些城市率先開展政策試點。試點城市在縱向壓力和資源條件的組態效應下，主動或被動地選擇制度改革。因此，本研究將已經開展試點的區域作為環境政策相對較為嚴格的區域，將尚未開展試點的區域作為政策相對寬松的區域。此外，盡管許多城市已經成為垃圾分類試點區域，但是其落實情況存在一定的差異。這種落實情況的差異主要來源于相關立法工作的推進過程。只有出臺嚴格的執行法規、標準體系和獎懲制度，垃圾分類制度才能真正落到實處。因此，本研究采用2021 年年底垃圾分類政策狀況作為代理變量，如果已經出臺相關的實施細則、標準體系和懲罰制度，則說明該區域的環境政策更為嚴格；已經計劃或正在出臺相關政策，認為環境政策嚴格程度中等；如果沒有出臺相關法規政策，則認為該區域環境政策嚴格程度為不嚴格。3 種狀況分別賦值3，2，1 分。

3.2.3 中介變量：社會規范和環境風險感知

社會規范是指導或限制群體成員行為的規則和標準，其目的在于實現群體目標和群體活動的一致性。本研究中社會規范是指個體所感受到的社會關系圈對自己垃圾分類行為的期待。通過3 個題項進行測量：（1）您的家人希望您進行垃圾分類；（2）您的朋友、同事或鄰里希望您能進行垃圾分類；（3）您的單位或您所在社區要求您進行垃圾分類。把3 個題項的得分相加，得到社會規范的總得分。

風險感知是指個體對外界客觀風險的主觀感受。學術界大多采用問卷測量的方式進行概念的測量。例如Sitkin 和Pablo 從不確定性、潛在損失、災害情景、個體的嵌入程度4 個方面設計量表進行個體風險的測量。學者Lindell 和Hwang 采用風險的發生概率與造成后果的嚴重程度2 個方面進行風險感知程度的測量［19］。具體包括2 個問題：（1）風險的發生概率，采用問題“你所在的城市發生垃圾圍城的可能性有多大？”（2）垃圾圍城造成的嚴重后果，采用問題“您認為未來垃圾圍城會污染空氣、水和土壤，進而影響您的身體健康的程度？”2 個問題均采用李克特五級量表進行測量，把2 個問題得分相乘，得到風險感知水平。乘積的值越大，則風險感知水平越高。

3.2.4 控制變量：人口統計學特征變量

本研究中還包括受訪者的人口統計學特征變量，包括性別、年齡、教育水平、職業和家庭年收入。

4 實證分析與結果

本研究利用Mplus7.4 軟件進行結構方程模型實證檢驗，包括3 個步驟：一是檢驗環境政策對垃圾分類行為的直接效應；二是檢驗社會規范遵從在環境政策與垃圾分類行為之間的中介效應；三是檢驗環境風險感知在環境政策與垃圾分類行為之間的中介效應。具體結構關系的檢驗結果如下。

4.1 變量基本情況

本研究中主要變量的均值、標準差的分析結果見表1（最小值為1，此處均未列出）。本研究分別以性別、年齡、教育水平、職業和家庭年收入作為分組變量，對公眾垃圾分類行為進行檢驗，其中性別維度的檢驗采取Mann－Whitney U 檢驗，其他控制變量采取Kruskal－Wallis 檢驗。檢驗結果表明，除性別以外，其他控制變量對公眾垃圾分類行為的效應均存在顯著差異。

表1 主要測量指標和變量的描述性統計 分

4.2 假設檢驗

本研究采用Mplus7.4 軟件進行結構方程模型分析，檢驗環境政策通過兩條不同的路徑對公眾垃圾分類行為的影響機制，包括社會規范的強化作用和風險感知的遮掩作用。結構方程模型評價結果見表2，模型指標評價均滿足評價標準，說明擬合效果理想。

表2 結構方程模型擬合檢驗結果

結構方程模型假設檢驗結果見表3，檢驗結果表明，環境政策對公眾垃圾分類行為具有正向直接作用，假設H1 得到驗證，即采取嚴格環境政策比如垃圾分類試點、制定詳細的獎懲措施均會提高公眾垃圾分類行為。

表3 結構方程模型中路徑系數估計

進一步根據表3 的中介效應分析結果，在控制其他變量后，社會規范和公眾風險感知2 個變量對公眾垃圾分類行為起到部分中介作用。其中，環境政策在影響公眾垃圾分類行為的過程中，社會規范起著正向的中介作用，即環境政策可以有效提高公眾的社會規范水平，進而可以促進公眾的垃圾分類行為，假設H2 得到驗證。而另一條中介效應結果分析發現，環境政策并沒有降低公眾的風險感知，反而提升了公眾的風險感知，而公眾的風險感知水平與垃圾分類行為之間存在正向關系。假設H3a 沒有得到驗證，假設H3b 得到了驗證。這表明環境政策對垃圾分類行為的影響并不存在遮掩效應，而是表現為一種強化效應。

5 結論和建議

5.1 研究結論

本研究以公眾垃圾分類行為為研究對象，借鑒已有相關經典理論，實證檢驗了環境政策對公眾垃圾分類行為的影響機制，豐富了對公眾垃圾分類行為的認識。本研究主要結論為：

（1）環境政策對公眾垃圾分類行為具有正向的促進作用。研究結果表明，環境政策的出臺可以有效提升公眾的社會規范水平，進而有效促進公眾采取積極的垃圾分類行為。政策在形塑垃圾分類行為時，其隱含的軟約束機制通過社會成員的互動推動了公眾的行為趨同，社會規范作為一種非正式的約束制度對社會成員的“越軌”行為進行矯正，使其符合社會的期望。

（2）風險感知在環境政策和垃圾分類行為之間起到了促進作用，而非遮掩作用。已有的研究認為政策性因素會降低公眾的風險感知水平是因為兩個機制的作用：一方面，出臺政策的科學性和合理性提升了政策對象的政策認知水平，進而降低了公眾的風險感知水平；另一方面，政策出臺在提升公眾對政府的信任感的同時降低了風險感知水平，而較低的風險感知水平可能會帶來較低頻率的風險規避行為。本研究中環境政策反倒提升了公眾的風險感知水平，這種不一致產生的原因可能在于政策工具類型的變化。本研究中垃圾分類相關環境政策是一種具有強制性的管制政策工具，強制性政策工具的使用對公眾存在風險傳導效應，也就是說，垃圾分類政策的出臺會影響公眾對環境風險的認識，當公眾認知到較高的環境風險時，會改變自身的垃圾分類行為。

5.2 管理啟示

政策規制是現代化治理背景下實現環境有效治理的政府政策工具選擇。政府宏觀環境政策規制的目的在于取得環境治理效能的最大化，在中央政府的總體環境規制政策下，地方政府的實施細則等政策性文件在彌補了中央層級環境政策規制的不足的同時，也為地方執行靈活的政策提供了空間。本研究認為，通過不同渠道對中央和地方環境政策的宣傳與實施，也是一種社會規范的形成過程和風險的溝通過程。基于以上結論，得到以下政策啟示：

（1）在環境政策的實施過程中，正式的環境政策演化為非正式社會規范，而基于社會資本需求的主觀規范形塑了公眾的垃圾分類行為。社會規范作為一種非正式的制度，其來源于正式制度，在環境政策這種正式制度的創設和實施過程中，非正式社會規范相伴而生并產生更具有非強制性和廣泛性的影響力［20］，這種非正式規則對群體中的個體產生非正式約束力，并對其垃圾分類行為產生引導與約束［21］。

（2）適當制度條件的創設有利于增強公眾的環境風險意識，進而激發公眾的親環境行為，從而建立全民參與的環境治理新體系。環境政策的制定與頒布執行，為公眾提供了態勢感知的途徑。態勢感知理論認為，公眾對態勢的認知、理解和預測會決定其決策與行為［21］。不同區域環境治理政策的出臺使得垃圾圍城問題的嚴重程度會作用于不同特征的公眾，形成對垃圾圍城的原因及損失的不同態勢理解，進而會基于態勢發展作出預測并采取不同的風險規避行為。風險感知信息主要通過兩條路徑影響公眾的環境行為：一方面，環境風險感知會強化公眾的負面情緒，進而會提升自身的環境保護行為；另一方面，處于積極情感的公眾認為自身的環境行為帶來了環境改善，進而會產生更多正反饋的強化行為［22］。因此，政府通過政策過程開展間接的風險溝通，從而提高了公眾的態勢感知，提升公眾對垃圾圍城后果嚴重性的認識，進而使得公眾自發地采取更多的親環境行為。