地方政府應急管理建設研究

摘要：進入21世紀，愈來愈多的突發公共事件對政府應急管理工作提出了更高要求，如何構建地方政府應急管理體系成為當前行政管理研究的一個熱門課題。本文運用文獻分析以及案例查閱等方法，以2021年河南鄭州 “7·20”特大暴雨災害為例，研究我國地方政府在應急管理體系建設上的現狀和問題，為地方政府提供對策和建議。

關鍵詞：地方政府；應急管理體系；突發事件

黨的十八大以來，黨中央高度重視應急管理體系建設。

習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習時強調：“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。”黨的二十大報告指出：“我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，各種‘黑天鵝‘灰犀牛事件隨時可能發生，我們必須增強憂患意識、堅持底線思維。”因此，對地方政府應急管理體系展開研究是一項非常緊迫且現實的課題，對建立科學有效的應急管理體系有重要意義。

一、鄭州市應急管理體系建設背景

隨著應急管理機構和協調機制的發展，我國應急管理能力不斷提升，在發展過程中逐漸創造了屬于自己的優勢與特色。在法律體系方面，我國已經建立了以 《中華人民共和國憲法》為基礎、以 《中華人民共和國突發事件應對法》為核心、以相關單項法律法規為配套的應急管理法律體系。[1]在組織設計方面，建立了常態化與非常態化應急管理組織。常態化應急管理組織即 “條塊設計”，“條”即縱向組織體系，目前包括中央—省—市—縣—鄉5級政府常設機構；“塊”即橫向組織體系，根據突發事件的分類對應設置應急管理部門，承擔相應的應急管理工作。非常態化應急管理組織即應急領導小組，主要指為專門承擔某一項應急管理任務而設立的臨時性的指揮領導機構，在事件處理過程中實行集中統一領導和統籌協調指揮。在應急行動方面，主要包含四個階段：監測—響應—救援—恢復重建。在我國突發事件發生時一般是根據屬地管理原則，由突發事件發生地政府根據危機情況采取對應措施。

河南省鄭州市位于我國中部地區，是全國重要的交通樞紐之一。作為一個人流量大、人口密度大的省會城市，每年各類突發事件發生率也在上漲。伴隨社會經濟的發展，鄭州市應急處置能力與水平也有了很大的進步，應急管理工作取得了一定的成效，建立健全了相關法規，目前已經形成以 《鄭州市突發公共事件總體預案》 《突發公共事件應急條例》為主體的應急管理體系，同時還成立了相關應急管理處置部門，多措并舉落實各項工作。

二、鄭州市應急管理體系建設存在的問題

（一）應急預案體系不完善

完善的應急預案是處理危機最好的指南，是危機來臨時最有效的執行方案。預案本身并非法律，而是法律的執行方案。由于鄭州市預案體系的不完整，導致當地政府在應急管理過程中防范不及時、應對不到位，造成了嚴重的消極影響。主要問題包括：一是預案內容不全面。如鞏義市和鄭州市水利局都沒有編制相關的部門水災應急預案，郭家咀水庫沒有制訂防汛搶險計劃以及應急預案，鄭州市地鐵集團沒有制定相應的防汛專項應急預案，導致在暴雨災害發生時出現無案可循的情況。二是預案內容有缺失。國務院辦公廳印發的關于 《省 （區、市）人民政府突發公共事件總體應急預案框架》中明確規定，當地政府在制訂應急計劃時必須明確各部門的職責及與相關單位的應急協作機制，但是鄭州市的防汛計劃只是對各部門的職責進行了規定，并沒有對應急計劃以及各部門工作流程進行詳細的協調與規劃，甚至有些預案納入的成員單位都不足，如鄭州市城市管理局在制定預案時并沒有對地鐵公司的防汛職責做出明確規定，其產生的消極影響就是應急成員單位職責空缺、指揮機構指揮缺位。當常莊水庫出現管涌險情后，各市區領導都在奔走，無人整合信息、統籌指揮，導致應急處置嚴重滯后，失去了對險情的及時研判。三是預案內容缺乏可操作性。大多數基層單位計劃都較為單一，預案內容的針對性不強。同時應急方案也沒有得到廣泛宣傳，導致許多耗費了大量資源的應急方案并不為決策者和普通民眾所熟悉。

（二）應急管理機制不健全

順暢的體制機制是保證應急管理體系正常運行的前提。鄭州市暴雨防汛應急管理涉及跨不同行政層級、職能部門、管理體制的應急主體，并各自負責相應等級的防汛應急預案、工作流程和行動標準。內部制度眾多但彼此間缺少明確的銜接機制，導致應急行動分散。一是預警預控響應機制不銜接。氣象部門的預警行動與其他部門的行動之間出現了斷裂帶，在7月19日，當氣象部門發出第一個暴雨紅色預警的時候，鄭州市的防汛指揮部并沒有按照要求作出相應的反應，交通局、鄭州市各區縣和鄭州地鐵公司也沒有作出相應的預防和控制措施，錯失了應對危機的最佳時間。二是信息溝通機制不暢通。防汛過程中涉及主體眾多，各部門掌握各自收集的信息，缺乏信息共享與聯通。如鄭州地鐵5號線發生的事故就是政府部門與地鐵公司之間缺乏溝通、各自為政而導致的后果。此外，據鄭州 “7·20”特大暴雨災害調查報告，在防汛過程中政府信息報送存在遲報瞞報問題。[2]應急主體對信息的隱瞞不但加大了社會應對災害的成本，也導致人民生命財產損失慘重，群眾對政府的信任度下降。三是權責主體缺位錯位。應急主體防汛權責不匹配、權力與專業性不匹配。一方面，重要行政部門不作為。如郭家咀水庫因溢洪道被臨時施工便道堵塞而發生漫頂重大險情，工作人員上報卻并未得到解決。市政府具有基建規劃的管理權，但不承擔防汛責任，而下級區政府身負防汛監督的職責卻沒有干預項目的權力，這種權責不匹配，使防汛工作難以開展。另一方面，行政權力錯位。如氣象部門分級預警機制就是把專門的信息轉化成緊急信號的一種設計，然而行政權力干涉氣象專業預警職責，氣象部門每年為應對考核要發布上百個預警，且內容方式程式化，使其他部門很難只依據紅色預警進行決策，專業信息對緊急決策的支撐力大大減弱。

（三）應急管理主體能力不足

突發事件的有效應對依賴于主體的指揮能力，政府主體的風險研判以及統籌指揮是應急管理體系運行的動力與支點。然而在此次災害應對過程中，政府層面出現了重大失誤。一是風險預測能力不足。決策者應對危機時往往需要依靠及時準確的消息作出判斷，然而在這次災害應對中，一方面決策主體主觀臆斷北方并不會出現洪澇等大規模災害，并未及時做出應對措施；另一方面信息傳遞存在誤差，氣象部門對降雨量預報明顯偏小且主要集中在偏西偏北部，最終導致決策主體的判斷失誤。二是指揮動員能力不強。相較于洛陽、鶴壁等地方，鄭州市先是錯過了7月17—18日的政治動員關鍵期，隨后又錯過了19—20日的社會動員關鍵期。在此之前河南省委省政府對防汛工作已經作出了部署，7月16日省長主持工作會議且簽發了 “河南省防汛抗旱指揮部指揮長 （2021）號令”，[3]然而鄭州市各主要負責人卻并未跟進開展相關工作。三是風險防范意識不足。政府和公眾對洪澇災害的威脅性認識不到位，長期以來在重發展輕安全的觀念引導下忽略了防災能力建設，應急教育與培訓發展滯后，宣傳也只是表面文章，社會公眾對危機的認識比較淺顯，過分依賴政府援助。如在氣象部門發布紅色暴雨預警之后，許多民眾依舊正常上下班，甚至發生了政府在對災民進行轉移后，一些人又返回到受災點從而遇害的情況。[4]

三、構建地方政府應急管理體系的對策建議

（一）健全地方政府應急預案體系

第一，政府應根據突發事件總體預案的要求對應急預案的編制、審批、發布、修訂等各個環節進行規范化處理，并加強對預案的管理；第二，各個職能部門在制訂和修訂應急方案的同時還要充分考慮方案對象的特點，并結合本區域的特點制訂適合本區域特點的應急方案，保證其周密可行；第三，在突發事件應急計劃中要對各個部門和主體的權力、責任做出清晰的界定。為確保政府在突發事件中的權威性，編寫的應急總預案應該交由地方人大審核，各次級預案也應交由人大備案。[5]同時，應急部門也可以建立能夠自動啟動預案的系統。

（二）健全應急管理機制

首先，要健全預警預報機制。現代應急管理的核心在于提高預警預防能力。[6]目前，地方政府的預警能力較弱、監控手段較落后。必須要加大對風險的監測強度，強化災害監測，建立健全預警系統，構建風險信息智能平臺。其次，健全信息溝通機制。一是健全各相關部門之間的信息匯報與共享機制，并形成一套以應急管理平臺為基礎上報信息的快速響應機制以及輿論采集與分析機制。在加強信息報告工作的同時，還要通過社會公眾報告、舉報獎勵制度、設立基層信息員等多種方式來拓展信息報告渠道。二是實現政府與媒體的良性互動。媒體是政府信息來源的重要渠道，政府必須與媒體建立良性的合作關系。最后，健全政府信息公開制度。[7]政府應該構建健全的信息網絡，建設官方網站，并制定信息公開條例，運用法律手段對信息的傳播進行指導，積極高效地做好與公眾的溝通工作，同時也要加強與外部媒體的合作和交流，保證所有的政策都能被外界正確理解。

（三）加強意識整合與應急培訓

一方面，要著力增強政府部門管理人員、執行人員等主體對緊急事件的敏感度和專業技能，[8]提高警惕性，在災害未發生時采取行動及時制止，在災害發生后利用自己的專業能力與各部門協調行動，將其控制在最小范圍內，防止擴散，在災害后盡快恢復社會秩序，讓民眾回歸正常生活；[9]另一方面，對人民群眾進行危機教育和訓練是一項重要的工作。[10]政府部門要加強對社會大眾的應急知識的培訓，并做好應急宣傳教育，提升社會公眾的危機意識、防范意識和自救互救的能力。

四、結束語

有效控制突發事件的破壞性后果是政府應急管理工作的核心目標，也是政府行政能力最直觀的表征。隨著科技的日益發展，社會對地方政府的應急管理能力也提出了更高的要求。我們相信，隨著社會的發展，政府各項能力建設也必將有更加長足的進步，對于危機事件的認識也將更加深入，對于危機與突發事件的應對也將更加熟練，政府應急管理體系建設也會愈發完善。

參考文獻：

[1] 王永明，鄭姍姍.地方政府應急管理效能提升的多重困境與優化路徑：基于“河南鄭州‘7·20特大暴雨災害”的案例分析[J].管理世界，2023，39（03）：83-96.

[2] 諶舟穎，孔鋒.河南鄭州“7·20”特大暴雨洪澇災害應急管理碎片化及綜合治理研究[J].水利水電技術（中英文），2022，53（08）：1-14.

[3] 李陽，蔣潔.以鄭州“7·20”特大暴雨為例探討城市氣象災害應急響應處置機制[J].中國防汛抗旱，2023，33（04）：61-65.

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[7] 劉一弘，李靜.地方政府應急管理制度創新的邏輯機理分析：以深圳應急管理制度創新實踐為例[J].行政論壇，2023， 30（03）：104-114.

[8] 周小梅，陳靚.大數據驅動下提高政府公共衛生應急管理能力：新冠肺炎疫情期間地方政府人口信息管理啟示[J].價格理論與實踐，2020（02）：4-7.

[9] 高明勇.地方政府應急管理的九大風險[J].青年記者，2021（01）： 56-58.

[10] 盧文剛，黃小珍.群體性事件的政府應急管理：以廣東茂名PX項目事件為例[J].江西社會科學，2014，34（07）：178-185.

作者簡介： 莫騏瑞，女，漢族，河南安陽人，碩士研究生在讀，研究方向：行政管理。