中央還本付息，如何用好1萬億元增發國債？

文|《中國報道》記者 張利娟

10月24日，十四屆全國人大常委會第六次會議表決通過了全國人民代表大會常務委員會關于批準國務院增發國債和2023年中央預算調整方案的決議，明確中央財政將在今年四季度增發2023年國債1萬億元，作為特別國債管理。

“根據相關工作進展和項目儲備等情況，增發的國債資金初步考慮在2023年安排使用5000億元，結轉2024年使用5000億元，能夠以強有力的資金保障工作落實。”財政部副部長朱忠明10月25日在國務院政策例行吹風會上指出。

當前經濟形勢持續恢復向好，為何要在此時宣布增發1萬億元國債？這筆錢將會用在哪里？這些問題成為公眾關注的焦點。

提升防災減災救災能力

“今年以來，我國多地遭遇了暴雨、洪澇、臺風等災害，部分地區受災嚴重、損失較大，地方災后恢復重建任務比較重。與此同時，近年來我國各類極端自然災害多發頻發，對我國防災減災救災能力提出了更高要求。”朱忠明指出，做好災后恢復重建和提升防災減災救災能力，事關人民群眾生命財產安全，也事關經濟社會發展的大局，我們必須抓緊補短板、強弱項，體系化全面提升我國的防災減災救災能力，這就需要進一步加大資金保障力度。

據財政部介紹，圍繞災后恢復重建和提升防災減災救災能力，增發的國債將主要用于8個領域，分別是災后恢復重建、重點防洪治理工程、自然災害應急能力提升工程、其他重點防洪工程、灌區建設改造和重點水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動、重點自然災害綜合防治體系建設工程、東北地區和京津冀受災地區等高標準農田建設。

“增發國債能夠推動加快災后恢復重建工作進度，資金將優先用于醫院、學校等與民生密切相關的公共服務設施恢復重建。同時，增發國債能夠切實支持防災減災能力提升，資金將重點用于加快實施海河流域骨干河道疏浚、重要堤防加固，強化蓄滯洪區安全建設和運行管理。”國家發展改革委地區振興司副司長王心同說。

圍繞水利設施補短板和受災地區高標準農田建設，國家發展改革委農村經濟司副司長、一級巡視員邱天朝介紹，一方面，要加快推進水庫、堤防、蓄滯洪區等防洪工程建設，構建現代化雨水情監測網和智慧化調度決策系統，進一步完善流域特別是北方地區主要江河流域防洪工程體系；另一方面，在重點支持華北、東北等地將具備條件的災毀農田全部修復提升成為高標準農田的同時，統籌支持受災地區及其他地區高標準農田建設。

中央還本付息，根據項目安排資金

值得一提的是，此次增發的1萬億元國債全部通過轉移支付方式安排給地方使用，全部列為中央財政赤字，還本付息由中央承擔，不增加地方償還負擔。

此外，國家發展改革委副秘書長張世昕在國務院政策例行吹風會上說，為促進資金使用精準有效，本次增發國債資金全部按項目管理。

據了解，今年9月以來，國家發展改革委會同有關部門，已圍繞災后恢復重建和提升防災減災救災能力，組織各地方儲備了一批項目。

“經初步篩選符合條件的項目有7000多個，國債資金需求超過1萬億元。同時，各地方還正在按照國債投向領域，抓緊再儲備一批項目并加快推進前期工作。因此，增發1萬億元國債的項目儲備是充足的。”國家發展改革委固定資產投資司司長羅國三在接受新華社采訪時說。

針對項目篩選問題，羅國三介紹，項目需要符合規劃或實施方案，避免超標準建設、重復建設；需要滿足投向領域要求，精準聚焦災后恢復重建和提升防災減災救災能力。此外，項目還得滿足前期工作比較成熟、資金需求與建設進度相匹配等要求。

邱天朝表示，具體的審核規則和要求，將按照增發國債項目實施工作機制要求，與有關部門達成一致后，正式向地方發出通知。希望各地進一步加強項目前期工作，做好項目儲備和申報。

刺激經濟、緩解地方財政壓力

無論是萬億級別的發債，還是“特別國債”名義的發債，在我國歷史上都頗為罕見。外界普遍關切：此次增發1萬億元國債是不是作為提振經濟的重大舉措？

朱忠明回應稱，這次增發1萬億元國債的主要目的是落實中央政治局常委會會議部署，支持災后恢復重建和提升防災減災救災能力的項目建設，是補短板、強弱項、惠民生的重要安排。

“目前，我國宏觀經濟形勢總體持續恢復，三季度GDP同比增長4.9%，經濟運行恢復向好，但受周期性、結構性、趨勢性因素影響，部分關鍵領域仍未實質性好轉，經濟修復基礎尚不穩固。”中國人民大學財政金融學院副教授、博士生導師陸利平分析指出，在當前經濟復蘇基礎尚不牢固、微觀主體預期依然偏弱的情況下，增發萬億國債的必要性在于鞏固前期政策發力穩經濟的成果、提振市場信心，為經濟運行奠定良好基礎。

中國銀行研究院副院長周景彤表示，這些資金的使用，除了促進我國防災減災救災等領域的工作外，還將對鞏固經濟企穩回升、增強市場信心產生積極作用。與此同時，發行特別國債在某種程度上也有助于擴大中央政策回旋余地、緩解地方財政壓力。

“增發1萬億元國債釋放了積極的政策信號，將有效支撐經濟復蘇。” 陸利平告訴《中國報道》記者，萬億資金下達地方不僅直接促進基建相關行業發展，也為地方政府向其他投資和民生項目發力騰挪了一定規模的可支配財政資金空間。結合財政乘數等相關估算，此次增發國債將會有效拉動GDP增速，實現全年GDP增速5%的目標，而資金的使用安排跨越兩年能夠更好地發揮周期調節作用，支持跨年度經濟平穩增長。

在陸利平看來，增發1萬億元國債還將有利于減輕地方政府債務償還壓力。中央財政赤字完全承擔本次新增國債，中央財政赤字由31600億元增加到41600億元。2023全年中央本級支出不變，中央對地方轉移支付較原預算增加5000億元；地方一般公共預算支出增幅由5.2%提高至7.4%。這將有效緩解地方政府的債務壓力，遏制地方政府隱性債務擴張，降低地方債務風險。

“此次1萬億元國債的增發也釋放了政府穩定經濟增長的信號，提振了資本市場的信心與預期。此外，對債券市場的供給面和資金面都帶來了一定影響。”陸利平補充道。

粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒表示，當前宏觀經濟形勢總體持續恢復，但恢復的基礎還不牢固，總需求仍需進一步提振。增發國債有利于加強基礎設施建設，擴大總需求，為四季度和明年的經濟運行打下良好基礎。同時也有利于提振信心，穩定預期。

赤字率總體風險可控

赤字率是財政赤字規模占國內生產總值（GDP）的比重。按照《馬斯特里赫特條約》標準，一般將赤字率3%設定為國際安全線。此次1萬億元國債發行后，預計財政赤字率由3%提高到3.8%左右。赤字率提高打破3%的束縛，不少人擔心我國負債率過高傳導風險。

“赤字率的設定，既要考慮財政負擔和財政風險，也考慮財政跨周期逆周期調節功能的發揮。從國際對比、財政風險和財政跨周期調節需要等方面考慮，目前我國赤字率的設定可以適當高于3%，但也不能高得太多。實現財政收支的跨期平衡與可持續性雙重目標，需不斷加強地方財經紀律和完善舉債融資機制。”周景彤說。

陸利平表示，不同時期不同國家經濟發展情況不同，所采用的赤字率并非一定要拘泥于這一水平。結合我國情況來看，今年一季度政府債務杠桿率只有21.4%，而同時期美國政府債務杠桿率是125%，日本超過了200%。今年年初的政府工作報告也指出，過去5年我國政府負債率一直控制在50%左右，在世界主要經濟體中相對較低，當前提高赤字率對我國負債整體影響有限，總體風險可控。此外，這次增發國債由中央轉移支付給地方政府，能夠緩解地方財政壓力的同時優化債務結構，有利于防范化解地方政府債務風險。

“總的來說，提高赤字率并不可怕，關鍵是加強全流程跟蹤管理，確保資金按規定用途使用，時刻牢牢守住風險底線。”陸利平說。