多途徑保障 護航礦產安全
——解讀《關于切實做好采礦用地保障工作的通知》

◎ 羅講平,劉敬濤,盧 姍

一、及時雨：采礦用地政策發布

礦產和土地資源是經濟穩增長的重要資源要素和經濟社會發展的重要物質基礎。2023 年10 月24 日,廣西自然資源廳印發了《通知》。《通知》圍繞保障和規范兩條主線,從合理界定采礦用地范圍、統籌采礦用地規模和布局、多途徑保障采礦用地指標、優化采礦用地審批手續、強化采礦用地全周期監管等5 個方面,明確了采礦用地的具體辦理方式,將為規范廣西采礦用地管理,推動礦業高質量發展起到積極促進作用。

二、《通知》印發的背景

中國共產黨第二十次全國代表大會提出,要實施全面節約戰略,推進各類資源節約集約利用。2021 年12 月,中央經濟工作會議要求,各地區各部門要擔負起穩定宏觀經濟的責任,要正確認識和把握初級產品供給保障,增強國內資源生產保障能力,統籌安排好煤電油氣運保障供應。2022 年11 月18 日,自然資源部印發《關于做好采礦用地保障的通知》（自然資發〔2022〕202 號）,同時要求由各省（區、市）結合自身實際制定配套政策,保障采礦用地需求。

三、《通知》的主要內容

（一）合理界定采礦用地范圍

《通知》所稱的采礦用地是指采礦項目新增建設用地,包括采礦、采石、采砂（沙）場,磚瓦窯等地面生產用地,采掘、選礦、排土（石）、尾礦堆放、進場道路、行政服務等配套設施用地。

（二）統籌采礦用地規模和布局

各級礦產資源總體規劃應做好采礦項目布局、規模和時序安排。同時市縣鄉鎮國土空間規劃要明確能源礦產資源安全底線管控要求,在符合“三區三線”等紅線底線管控規則前提下,合理安排采礦項目新增用地布局、規模和時序,對采礦項目新增建設用地和存量采礦用地復墾修復做出空間安排,列出規劃采礦項目清單,統籌納入國土空間規劃“一張圖”,作為審批采礦項目新增建設用地的規劃依據。

采礦項目新增用地位置范圍應盡量明確,并納入國土空間規劃“一張圖”；暫時難以明確選址位置的,在國土空間總體規劃中以示意方式“上圖”,同時納入規劃采礦項目清單。城鎮開發邊界內原則上不新增采礦項目用地,因特定選址要求確需零星安排城鎮建設用地的,納入城鎮開發邊界擴展倍數統籌核算。

（三）多途徑保障采礦用地指標

各地要統籌使用年度新增建設用地計劃指標、增減掛鉤節余指標、復墾修復騰退指標（以下簡稱騰退指標）保障采礦用地,鼓勵優先使用騰退指標,千方百計盡量消化存量采礦用地。同一宗報件不能混合使用2 種或2 種以上用地指標。

采礦項目納入自治區層面統籌推進重大項目、“雙百雙新”項目的,用地計劃指標由自治區予以核銷保障。使用增減掛鉤節余指標保障采礦用地的,采礦用地建新區方案經設區市自然資源主管部門批準并在國家增減掛鉤在線監管系統備案后,不再單獨辦理農用地轉用審批手續。使用騰退指標保障采礦用地的,要嚴格按照《自然資源部辦公廳關于明確存量采礦用地復墾修復土地驗收有關要求的通知》（自然資辦發〔2023〕26 號）要求,通過全國存量采礦用地復墾修復驗收信息系統關聯復墾修復項目驗收信息后,可掛鉤使用騰退指標,并通過全國國土空間用途管制監管系統交互數據；涉及占用耕地的,在耕地占補平衡動態監管系統中掛鉤補充耕地指標。

黨中央、國務院確定的涉及穩增長和能源資源安全的采礦項目急需使用土地的,在采礦企業提供復墾修復方案和保函、與所在地政府簽訂騰退歸還指標的協議,并承諾在2 年內歸還騰退指標后,可以先行使用與承諾數量對等的采礦用地。采取承諾方式使用騰退指標的,市縣要加強督促落實,確保按期完成項目復墾修復和驗收入庫,按期兌現歸還騰退指標。不按期兌現承諾的,按違法用地查處。

（四）優化采礦用地審批手續

采礦項目用地應根據國土空間規劃進行選址,按照建設基本程序依法辦理項目用地預審和選址手續。采礦用地選址位于國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍內的建設項目用地,油氣類“探采合一”和“探轉采”鉆井及其配套設施建設用地,砂石土礦等具備直接出讓采礦權條件且能夠明確具體用地范圍的采礦用地,露天煤礦接續用地,不需辦理建設項目用地預審手續。

按照礦地一體“凈礦出讓”要求,在礦產資源采礦權出讓時應同步或先行辦理農用地轉用審批手續。對不符合土地征收情形的,鼓勵各地探索在辦理農用地轉用審批手續后,依法按規定通過集體建設用地土地使用權入股、聯營,或者按照國家統一部署通過集體經營性建設用地入市等方式取得采礦用地使用權。

（五）強化采礦用地全周期監管

充分利用國土空間規劃“一張圖”、自然資源綜合監測監管系統、存量采礦用地復墾修復驗收信息系統、國土空間用途管制監管系統實施信息化監管,提高保障服務效能,對發現問題及時督促整改。

四、特色亮點

（一）擴大采礦用地保障范圍

根據《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發〔2020〕51 號）及《第三次全國國土調查技術規程》（2019 年第7 號）,采礦用地僅包括采礦、采石、采砂（沙）場,磚瓦窯等地面生產用地及排土（石）、尾礦堆放用地。經實地調研及會議研討后,《通知》將進場道路及行政服務等配套設施用地納入采礦用地保障范圍,可隨采礦用地一同辦理用地審批手續,解決采礦企業用地堵點問題。

（二）拓寬采礦用地保障路徑

從行業實際來看,采礦項目用地一般規模較大,辦理用地審批手續涉及規劃空間規模、計劃指標安排、占補平衡落實等方面內容。《通知》堅持目標導向,拓寬了采礦用地的保障路徑。一是使用計劃指標的,采礦項目納入自治區層面統籌推進重大項目、“雙百雙新”項目的,用地計劃指標由自治區予以核銷保障；二是使用增減掛鉤節余指標的,采礦用地建新區方案經設區市自然資源主管部門批準并在國家增減掛鉤在線監管系統備案后,不需單獨辦理農用地轉用審批手續；三是尊重礦產資源開發規律,針對部分采礦項目用地可復墾修復的特點,建立采礦項目新增用地與復墾修復存量采礦用地相掛鉤的機制,復墾修復騰退指標可保障采礦用地需求。

（三）縮小采礦用地預審范圍

為進一步落實“放管服”改革要求,《通知》明確選址位于國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍內的采礦用地,油氣類“探采合一”和“探轉采”鉆井及其配套設施建設用地,砂石土礦等具備直接出讓采礦權條件且能夠明確具體用地范圍的采礦用地,露天煤礦接續用地等,不需辦理建設項目用地預審手續。這一舉措降低了采礦企業的用地成本,加快了采礦項目落地實施。

五、《通知》實施后產生的積極影響

2023 年9 月22 日,廣西壯族自治區人民代表大會常務委員會表決通過《廣西壯族自治區土地管理條例》,明確采礦用地不再納入臨時用地的適用范圍。同時,國家自然資源督察廣州局近年來對廣西進行例行督察時,對全區以往的采礦用地提出整改要求。《通知》印發實施后對廣西采礦項目依法依規使用土地進行規范,同時明確了采礦項目辦理建設用地手續的三條具體路徑,對推動廣西礦產資源高質量發展具有積極且深遠的意義。

六、特別提醒

各地應將近年需開發的采礦項目納入市縣鄉鎮國土空間總體規劃,列出規劃采礦項目清單,統籌納入國土空間規劃“一張圖”,并作為審批采礦項目新增建設用地的規劃依據。

各地在組織采礦用地審批報件時,應注意審核,同一宗報件不能混合使用2 種或2 種以上用地指標。

采取承諾方式使用騰退指標的,市縣要加強督促落實,確保按期完成項目復墾修復和驗收入庫,按期兌現歸還騰退指標。不按期兌現承諾的,按違法用地查處。