提升法治化水平增強可持續發展動力
——《廣西壯族自治區土地管理條例》解讀（一）

◎ 胡朝娟,陳振婷

一、廣西土地管理工作邁入法治化、規范化的新階段

《條例》已于2023 年9 月22 日經廣西壯族自治區第十四屆人民代表大會常務委員會第五次會議表決通過,自2024 年1 月1 日起施行。這是廣西自然資源主管部門統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,農業農村主管部門負責農村宅基地改革和管理有關工作以來制定的首部自然資源領域自治區級地方性法規,也標志著廣西土地管理工作邁入法治化、規范化的新階段。

《條例》的制定,貫徹落實了近年來習近平總書記關于國土空間規劃、耕地保護、土地執法等方面做出的重要指示批示精神,全面落實了黨中央、國務院關于土地管理制度改革的新要求,完成了《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》等上位法授權立法的要求,總結提煉了廣西在土地管理方面探索出的一些好的經驗做法,適應了社會經濟的發展和國家土地管理改革形勢的新要求。《條例》設總則、國土空間規劃、耕地保護、土地轉用和征收、建設用地使用和管理、監督檢查、法律責任、附則共8 章66 條。

二、《條例》的亮點

《條例》保留現行《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》中關于國有荒山荒地荒灘審批、農村集體經濟組織興辦企業、農村村民建房一戶一宅以及“平原地區和城市郊區每戶宅基地面積不得超過100 平方米,丘陵地區、山區每戶宅基地面積不得超過150 平方米”的宅基地面積規定,完成了法律法規關于耕地土壤表土剝離、未利用地的開發利用、農村村民宅基地面積等方面的授權立法。同時,《條例》對上位法的相關規定進行細化與補充,將廣西成熟的改革經驗列入其中。

（一）建立國土空間規劃體系制度

《條例》明確廣西壯族自治區按照國家規定建立國土空間規劃體系,不另設其他空間規劃；規定國土空間規劃的批準權限,細化了國土空間總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃的編制審批主體及報批程序；對國土空間規劃實施情況開展評估和監督檢查。國土空間詳細規劃是實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。村莊規劃作為農用地轉用的審批依據,對鄉村建設具有引領作用。

（二）推行田長制,建立健全耕地保護獎勵機制和健全糧食生產激勵機制

習近平總書記2021 年在廣西考察時首次提出建立田長制的要求,而當時通過地方立法形式明確田長制的只有湖南和陜西兩省。通過立法明確田長制,可壓實各級保護耕地責任,堅決遏制耕地“非農化”,嚴格管控耕地“非糧化”,推進耕地保護網格化管理,切實保障國家糧食安全。

為調動各方保護耕地和生產糧食的積極性,《條例》要求縣級以上人民政府應當建立種糧收益保障機制,建立健全耕地保護獎勵機制和健全糧食生產激勵機制,守牢耕地保護紅線和保障糧食安全。此外,明確耕地破壞鑒定主體、程序,為查處破壞耕地違法行為提供法律支撐。

（三）規定可以不改變土地用途征收集體土地

《條例》明確為了公共利益的需要,在不改變土地用途、不需要辦理土地轉用手續的情況下,可以將集體所有的土地按照法定程序和補償標準征收為國有。這是首次通過地方立法形式明確了“只征不轉”的程序性規定,保障了政府組織實施的自然景觀、濕地等生態環境、資源保護等項目用地的需求,更有利于生態環境和自然資源的保護。

（四）彈性供地、“凈地”供應和土地儲備制度入法

將廣西推行的先租賃后出讓、在法定出讓最高年期內合理確定土地出讓年期等彈性供地經驗寫入《條例》,這一舉措降低了用地成本,滿足了產業差別化的用地需求,可優化法治化營商環境,促進新興產業發展；“凈地”供應可以遏制“毛地”出讓過程中的一些問題,有效防止土地閑置；將廣西土地儲備分級管理的經驗寫入《條例》,明確土地儲備機構的法定職責。上述內容填補了法規空白,提高了制度的法律地位。

（五）建立自治區土地督察、執法動態巡查和協作制度

《條例》規定,廣西壯族自治區人民政府自然資源主管部門根據授權可對設區的市、縣（市、區）人民政府進行土地督察,市、縣（市、區）人民政府應當建立土地執法動態巡查制度,壓實基層法定職責,推進行政執法權限和力量向基層下沉、向其他部門延伸。相關部門建立土地執法部門協作、區域協作機制。

（六）閉環了土地征收鏈條

一是明確土地現狀調查結果的確認程序。首先,對無法確認或者拒不確認的,有關主管部門或者鄉（鎮）人民政府應當在調查結果中注明原因,對調查結果采取見證、公證等方式留存記錄,并在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內公示,時間不少于十個工作日。其次,對公示有異議的要及時核查處理。最后,對逾期不辦理補償登記的,按照土地現狀調查公示結果予以確定。

二是明確要求退出土地或者遷出房屋的規定。對已簽訂征地補償安置協議的被征收土地所有權人、使用權人未按照協議約定退出土地或者遷出房屋,經催告后仍不退出或者遷出的,設區的市、縣（市、區）人民政府可以做出要求其退出土地或者遷出房屋的書面決定。在規定的期限內不退出土地或者遷出房屋,也不在法定期限內申請行政復議或者提起行政訴訟的,設區的市、縣（市、區）人民政府可依法申請人民法院強制執行。

三、《條例》實施后產生的積極影響

《條例》是《中華人民共和國土地管理法》的配套地方性法規,構建了廣西國土空間規劃體系,規范和細化了全區的耕地保護、土地轉用和征收、建設用地等管理制度。《條例》的實施,可優化全區的營商環境,提升全區土地管理的法治化水平,為夯實實體經濟、新興產業發展提供服務和保障。

一是建立國土空間規劃體系并監督實施。實現“多規合一”的系統性、整體性、重構性改革,明確各級、各類國土空間規劃編制的審批和實施監督要求,促進構建高質量發展的國土空間開發保護格局。

二是堅持和完善最嚴格的耕地保護制度。嚴守耕地保護紅線,堅決遏制耕地“非農化”,嚴格管控耕地“非糧化”,推進耕地保護網格化管理,切實保障國家糧食安全。

三是維護農民合法權益。對土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等制度進行了較大的改革,可維護農民合法權益,促進鄉村發展。

四是強化土地要素對實體經濟的促進和保障作用。將廣西的改革經驗總結提煉上升為法規制度,豐富建設用地供應、土地儲備等制度內容,填補法律空白,發揮法治對改革的推動和引領作用。

四、特別提醒

《條例》自2024 年1 月1 日起施行,2001 年7 月29 日廣西壯族自治區第九屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過的《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》同時廢止。