減稅退稅降費下增進地方財稅收入的思路建議
——基于河南省沈丘縣財稅收支數據的實證分析

●崔晨濤 趙 曼

黨的十八大以來，持續實施系列減稅降費政策，是黨中央、國務院把減稅降費作為深化供給側結構性改革的重要舉措，更是著眼于減輕企業經營負擔，為推動經濟發展質量變革、效率變革和動力變革創造了良好外部條件。近年來，面臨百年未有之大變局、經濟下行與新冠疫情的沖擊等多種因素影響，我國先后實施了一系列普惠性減稅降費與結構性減稅降費并重的舉措，旨在增強經濟社會發展的韌性，同時兼顧積極稅收政策的逆周期調整，以完善稅收制度為主體，優化收入分配，推進“六穩”“六保”任務落實。財稅部門充分發揮職能作用，嚴格落實新的組合式稅費支持政策，圍繞發展實體經濟，穩就業、促發展，對減輕企業負擔、激發微觀經濟活力、促進經濟持續增長具有重要作用。減稅、退稅、降費政策實實在在讓企業受益，盡管在落地的過程中存在一些問題，暫時影響了地方財稅收入，但對加快構建新發展格局，促進市場消費潛力釋放，暢通國民經濟循環鏈條，穩市場主體保就業，支撐和拉動國民經濟穩步增長具有重要的戰略意義。

一、河南省沈丘縣2022年1—6月一般公共預算收入情況

隨著加快促進經濟穩定的一攬子政策措施落地見效，沈丘縣一般公共預算收入持續穩步恢復。

（一）分稅種完成情況

2022年上半年，沈丘縣共完成一般公共預算收入95851萬元，其中稅收收入72022萬元，非稅收入23979萬元。從表1、圖1中稅務部門征收的13個稅種看，增值稅占收入比28.51%、耕地占用稅占收入比25.39%，兩稅占收入的半壁江山，其他11個稅種共占46.1%。

圖1 2022年1-6月沈丘縣稅收收入完成占比

表1 2022年1-6月沈丘縣分稅種完成情況表 （單位：萬元）

（二）分行業企業稅收完成情況

沈丘縣共有11個重點行業，2022年上半年共納稅20087.05萬元，比上年同期下降12.36%。其中，稅收完成增長的有5個行業，稅收完成下降的有6個行業，詳見表2。

表2 2022年1-6月沈丘縣分行業企業稅收完成情況表 （單位：萬元）

二、沈丘縣緩稅退稅減稅降費執行情況

2022年稅費政策突出“組合式”與普惠性，有具體領域的支持措施，還有退稅、減稅、免稅、緩稅等不同支持方式。除推動實施大額退稅外，還落實了提高研發費用加計扣除比例、小額納稅人逐步免征增值稅等措施。留抵退稅的實施環節多，涉及領域廣，需要財政、稅務等部門協調配合。

（一）支持制造業緩稅執行情況

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，支持制造業中小微企業發展，促進工業經濟平穩運行，沈丘縣財稅部門按照《國家稅務總局 財政部關于延續實施制造業中小微企業延緩繳納部分稅費有關事項的公告》等相關文件規定，2022年上半年，全縣累計辦理緩稅6891.83萬元，其中中型企業緩稅3503.01萬元；小微型企業緩稅3388.82萬元，共2553戶次。

（二）落實增值稅留抵退稅情況

根據《國家稅務總局關于進一步加大增值稅期末留抵退稅政策實施力度有關征管事項的公告》和《財政部 稅務總局關于進一步加大增值稅期末留抵退稅政策實施力度的公告》的規定，目前沈丘縣所有小微企業和中型以上工業企業已全部退還留抵稅款（分別于2022年4月30日、6月30日、9月30日、12月31日前，集中退還微型、小型、中型、大型企業留抵稅額）。2022年上半年，稅務部門累計辦理增值稅留抵退稅業務共計30戶，退稅金額7596.57萬元，具體行業見表3。

表3 2022年1-6月沈丘縣稅務部門累計辦理增值稅留抵退稅業務情況

全縣出口企業“免、抵、退”59戶，其中生產企業52戶、外資企業7戶；總額3429.7萬元，其中退稅2919.54萬元，免抵510.16萬元。同時，對出口企業進行分類管理，擴大了無紙化申報范圍，進一步提高了退稅效率，為支持經濟發展、改善民生發揮了積極作用。

（三）執行“六稅兩費”減免情況

小微企業“六稅兩費”減免政策，依據《財政部稅務總局關于進一步實施小微企業“六稅兩費”減免政策的公告》第一條，對符合“六稅兩費”減免政策的增值稅小規模納稅人、小型微利企業和個體工商戶減征。2022年上半年，稅務部門共辦理“六稅兩費”減免28205戶次，減免金額821.5萬元，增長了588.75萬元，同比增長252.95%（2021年1—6月“六稅兩費”減免232.75萬元）。其中小規模納稅人20541戶次，減免稅額共計285.58萬元，惠及納稅人5756戶；小型微利企業及個體工商戶享受“六稅兩費”減免7664戶次，共計535.92萬元，惠及納稅人2687戶。

（四）落實企業所得稅減免情況

根據《財政部 稅務總局關于實施小微企業和個體工商戶所得稅優惠政策的公告》和《財政部 稅務總局關于進一步實施小微企業所得稅優惠政策的公告》規定，2022年第一季度共有1889戶企業享受小微企業所得稅優惠政策，共減免稅額2870.67萬元，比上年同期戶數增長421戶，金額增長790.68萬元。

三、緩稅減稅退稅降費政策執行中面臨的問題

目前受制于我國留抵退稅制度初步建立，政策落實方面還沒有形成一套嚴密的風險控制方法，司法暫時沒有對騙取留抵退稅出臺相關條文，不法分子有可能利用政策漏洞，虛開增值稅進項稅額騙取留抵退稅，如果后期沒有及時開展清算或實地核查，可能出現將免稅項目或簡易計稅項目進項正常抵扣從而退還不得抵扣的進項情況。同時，在政策執行中還存在以下問題：

（一）企業辦稅人員素質參差不齊

納稅人對政策理解不透徹，部分納稅人不認真閱讀政策內容，填報申請表時不仔細，導致申請表數據填寫錯誤，尤其是資產總額和銷售額的填寫與總局劃型時提數口徑不一致。

（二）存在后期收稅難現象

較為明顯的是房地產企業，受疫情影響，銷售持續低迷，后期確認收入沒有進項可抵，需要繳稅時沒有錢；另有部分企業長期未經營，幾乎成為僵尸企業，但又符合留抵退稅條件，落實執行申請退稅，這部分企業長期無銷售，即便退還留抵稅額，最終也很難實現稅收。在執行政策時還存在一些深層次難以解決的問題，如增值稅稅率下調后，銷售方和采購方的合同金額同時下調，建筑、汽車銷售等大部分實體經濟行業，普遍反映收益較小，而貴金屬、房建、公寓租賃、教育機構、百貨等價格剛性板塊在產業鏈中獨占優勢地位，是增值稅稅率下調的受益者。

（三）系統預測存在局限性

金稅三期系統中“留抵退稅納稅人清冊”模塊上線后，當月例征期結束后預計下月可退稅資源，且該清冊數據質量及退稅任務的完成率納入了稅務系統績效考核，但未考慮預測數據及納稅人意愿的可變動性，在一定程度上造成了稅務工作的被動，可能出現納稅人不能及時獲取退稅款項的情形。

（四）政策落實中存在一定風險

受技能和技術客觀限制，基層的稅務部門在辦理退稅業務時可能無法有效識別疑點，存在執法風險。有些退稅降費政策并不能完全切合中央的經濟政策。中央的經濟政策目標是激活實體經濟，因此減稅降費政策服務的重點也應該是實體經濟，但是政策實際落實中存在偏差。比如房地產企業是一次稅源，存在“預繳3%增值稅，同時享受剩余退稅”的異常現象。房地產企業在預售階段存在大量的預收房款，但是對應的增值稅全部集中在交房階段，預售與交房之間存在較長時間差異，使得本應該由國庫控制的稅金在資本市場上無人監管，一旦房地產企業暴雷，就會引發資本市場動蕩、爛尾、稅收無法實現等多重風險，這反而違背了中央經濟政策的目標。

四、緩稅減稅退稅降費對地方財稅收支的影響

緩稅減稅退稅降費在一定程度上影響了地方財稅收入，與上年同期相比增長率過低、稅種收入分布不均衡等問題突出。

（一）一般公共預算收入結構不合理

2022年1—6月，沈丘縣一般公共預算累計收入同比增長2.5%，其中稅收同比增長6.9%，增收4633萬元；稅收收入占一般公共預算收入的75.1%，同比增長3.1個百分點，稅收比重有所上升。但是主體稅種（包括增值稅、企業所得稅、個人所得稅和城市維護建設稅）同比下降37.87%，減收17141萬元。個別小稅種（個人所得稅、資源稅、房產稅、耕地占用稅、環境保護稅）顯著增長，拉升了一般公共預算收入。其中6月份，房產稅環比增長844%，單月增收5914萬元；耕地占用稅單月增收7331萬元（前5個月收入為0），兩稅種增速過猛，未達到均衡入庫，不僅影響財稅收入質量，而且易引發稅收征管風險。非稅收入累計完成23979萬元，同比下降8.1%。

（二）財政一般公共預算支出剛性增長壓力大

2022年1—6月，一般公共預算累計支出同比增長3.3%，財政部門按照保運轉、保民生、保重點的原則，進一步調整支出結構，集中財力保障民生及重點支出。教育、醫療、社保等費用剛性增長的同時，收入下降，成為影響地方經濟可持續發展的重要因素。

表4 2022年1-6月沈丘縣一般公共預算支出同比上年增減情況

（三）財政收支不均衡顯現

退稅減稅降費最直接的影響就是地方財政收入增速放緩，可支配財力下降，造成財政收支矛盾突出。從增速看，沈丘縣一般公共預算收入同比增長2.5%，而一般公共預算支出則同比增長3.3%，從支出增速看缺口為0.8%，影響了財政正常運轉，還影響了地方政府宏觀調控。當前，在增值稅稅率下調、企業稅收優惠擴大、所得稅減免力度加大后，地方稅收收入增速進一步放緩。同時，環保、科教和民生保障等依賴財政支出的需求不斷增加，收支矛盾突出，公共財政可持續性面臨巨大壓力與挑戰。

（四）減稅降費對地方財政可持續發展的影響

一是地方對中央財政的依賴度增加，從減稅降費本身來看，減稅很多是地方稅收，地方政府壓力更大。因此，財政可持續性問題不在中央財政，而主要在地方財政，在執行減稅降費中，地方收入相對減少，加大了對中央財政轉移支付的依賴，不利于國家治理體系的現代化。二是在稅收收支兩難的情況下，最現實的思路是增收節支。但是，近年來由于進一步深化財稅體制改革，一些原有的增加收入的方式已經不可持續。而地方政府債券發行受國家嚴格控制，難以成為地方收入的主要來源。同時，由于地方國有企業的比重較少，國有資本的營業收入也比較小，通過國有企業的稅收增長解決地方財政困難也是杯水車薪。

（五）減稅降費政策為地方經濟中長期發展帶來積極影響

從辯證發展的角度來看，實施減稅降費政策，盡管當前和未來一段時間內，一般公共預算收入會波動甚至減少，但是資金流向了急需補給的實體企業，一大波企業因此收益，有利于企業的成長與轉型發展，保住企業就是保住了就業與消費，也就保住了稅源。此外，減稅降費有助于提高政府效率，促進治理能力和治理體系現代化，優化營商環境，擴大投資，從而促進經濟高質量發展。

五、減稅退稅降費政策下增進地方財稅收入的思路建議

基層財稅部門要落實細化政策，切實減輕企業負擔，增加企業現金流，提高其風險防范能力。紓困政策特別是退稅政策非常專業，要加強宣傳引導，落實精細便捷服務，及時處理和解決實施過程中出現的新情況、新問題。

（一）執行減稅退稅降費政策要更加注重實效

1．合理利用大數據。將金稅三期系統中“留抵退稅納稅人清冊”模塊作為對納稅人開展政策輔導的數據依據，便于稅務工作人員有針對性地開展政策輔導，保證輔導的精準性，確保可能符合條件的納稅人熟知政策內容，并在充分遵從納稅人退稅意愿基礎上，有效發放政策紅利，避免出現負面輿情。

2．加強事后管理。留抵稅額退還企業，可進一步加快企業資金周轉效率，促進經濟穩步發展與稅收增長良性循環。建議針對長期未經營企業，獲取留抵退稅后，如在注銷時仍未實現銷售，除不適用簡易注銷外，在注銷前開展評估工作，核查是否有隱瞞收入或應作進項稅額轉出情形。

3．優化退稅流程。建議上級部門對可以享受緩征的納稅人減免部分的優惠政策給出統一的處理方式，避免出現緩征后無減免優惠的稅款可退，或者減免優惠的稅款退稅后再進行一次緩征退稅情況的出現。

4．優化退稅程序。電子稅務局方面，建議完善程序，確保納稅人申報后可以彈出“是否選擇增值稅期末留抵退稅”提醒。內部流程方面，一是留抵退稅增加稅源管理分局初審功能的新流程上線后，退稅金額在10萬元以下的簡易流程不能正常進行，建議后臺繼續優化；二是退稅流程中風險應對流程缺乏銜接，如果發起暫停流程，風險任務會自動推送至風險管理崗，從而增加流程之間的銜接。

5．加強宣傳培訓，注重風險防范。當前內部培訓多傾向于文件內容的學習，建議增加實操培訓、案例分析等，模擬增值稅留抵退稅辦理過程中可能出現的情形及處理方式，進一步提高業務辦理效率。外部培訓方面，建議多采取線上線下相結合的方式開展培訓，重點針對政策內容及退稅業務辦理流程，提供更有針對性、更貼心的個性化納稅輔導服務，擴大組合式稅費支持政策覆蓋面，確保納稅人應知盡知，應享盡享。同時，政策實施中注重防范風險及虛假退稅。對部分違法企業通過虛報、隱退、虛假宣傳、虛假申報等方式獲得退稅騙稅的行為，必須依法嚴查打擊，確保中央政策精準落地。

（二）加大宏觀政策調節力度，促進地方財政收入穩步增長

退稅減稅降費政策“加速度”深化實施，必將釋放更大紅利。政策執行早見成效，企業早紓困發展，穩定宏觀經濟的大盤就會更加牢固。

1．加快培育縣域經濟財源。首先，拓展培育新增財源，結合省直管縣財政體制改革的有利時機，深化行政審批制度改革，減少項目審批手續，創造營商投資環境，優化招商環境，積極引導企業投資和社會資本投資，著力培育發展戰略性新興產業和引領縣域經濟穩步發展的特色優勢產業。其次，培育并壯大工業財源，在引導先進制造業開發區企業轉型升級的同時，集中全力發展特色工業，培植一批新型骨干財源建設項目。擴大實體經濟和電子商務稅收的比例和增量，以獲得更多的增量分成或返還，增加縣級財政收入。挖掘上下配套產業發展潛能，在推進傳統產業轉型發展的基礎上，鞏固傳統產業鏈優勢，利用戰略性新興產業、特色優勢產業等協同發展，引導縣域各類產業經濟參與“雙循環”。另一方面，通過全面創新提質，著力穩住消費基本盤。穩步促進房地產業有序健康發展，加快發展長租房、公租房和公寓等多種形式住房，擴大不同人群居住消費。深入推進文旅消費試點示范，引導休閑假日消費。圍繞河南“中原糧倉”優勢，加快推進農業產業化經營，打造涉農產業品牌，引導農業產業化龍頭企業加快科技創新發展，形成規模，使龍頭企業成為地方財政收入的重要來源。

2．拓展稅源。在數字經濟發展的背景下，建立在工農業經濟基礎上的傳統稅源及收入制度，不能有效應對稅收征納過程中面臨的新現象、新問題。要加大組織收入力度，堅持依法治稅，實現應收盡收、均衡入庫，這是確保財政收入穩定增長的基本要求。要不斷提高稅收征管能力，由向實體經濟稅源要收入，轉變向數字經濟稅源要收入。除加強現有傳統產業稅源的征收外，還應擴展新產業、新業態、新模式稅源的征收范圍：如數字經濟、電子商務、自媒體等互聯網經濟稅源及平臺經濟稅源，還要抓好招商引資項目稅收、非稅、正常收入和清理房地產業欠稅及基金征管，實施全方位收入監管，努力實現地方財政收入穩步增長。

3．加強稅收征管。做好財稅增收“十大工程”及稅收增收工作，在確保組合式稅費政策落細落實的同時，抓好收入征管，協同稅務部門加強對重點行業、重點企業、重點項目稅收分析監控，持續挖掘稅收增長潛力，堵塞收入漏洞，既做到應退盡退、應減盡減，又做到應收盡收、應收足收。以加強稅收征管為核心任務，在全面了解主要稅種和稅源分布的基礎上，聚焦重點行業和主要稅源，嚴格落實調控措施，確保所有應收稅款足額入庫。一是堅持組織收入原則。嚴守組織收入紀律，確保不收過頭稅費，確保收入目標與經濟稅源和減稅降費相協調，確保收入可持續增長。社保非稅工作同稅收工作一樣，也要牢固樹立紅線意識，嚴禁違規開展大規模清繳欠費，嚴禁違規征收和減免。二是提升稅收收入質量。要樹牢經濟稅收觀，圍繞財政收支格局變化，加強重點稅源、重點行業、重點企業分析研判，科學預測總體和分級次、分稅種、分行業收入目標，加大向地方黨委政府匯報力度，定好年度收入盤子，減輕全年收入壓力。三是樹牢“稅費皆重”理念。堅持稅收和非稅齊抓共管的工作原則，強化工作協同、捋順工作環節、配強隊伍力量，做到稅費工作同研究、同部署、同推進、同監督、同發展。四是緊抓以數治稅。持續深化拓展稅收共治格局，著力推進稅務部門與相關部門及互聯網數據的匯聚聯通、有機貫通，開展跨部門、跨領域的跨場景應用。深度挖掘重點企業財務報表數據，助力企業補鏈強鏈延鏈。五是深入開展“萬人助萬企”活動，全面優化營商環境，落實各類惠企紓困政策，加大對受疫情影響較大行業和企業的支持，力保市場主體，為財稅持續增收提供支撐。

4．進一步強化綜合治理在減稅降費過程中的作用。一是繼續推動稅收分配制度改革，更加精準科學地制定預算目標，加強住房、教育、醫療、就業等民生領域的改革，使減稅降費政策更好地為實體經濟服務。二是優化財政資金投入使用方式。規劃發展產業投資基金，深化政府和社會資本合作，政府引導社會資本助力“三農”建設。三是全面落實預算績效管理。對所有財政支出項目都要納入績效評價考核。四是完善和擴大地方稅制體系。對房地產保有環節開征房產稅，推動遺產稅立法，擴大資源稅征稅范圍，推動社會保障稅費改革，進一步擴大稅源。五是加強稅收風險防范，提高基層稅務工作水平。加大對騙取減稅退稅、偷稅行為的打擊力度，逐步提高稅收征管質量，確保減稅降費政策落到實處，從而保障高質量的財稅收入穩步增長。

5．加大中央財政對地方的轉移支付力度和財力保障管理。大規模留抵退稅給地方財政帶來了不小壓力，中央財政應加大對地方的轉移支付力度，推動財力向基層下沉，將“三保”支出作為預算支出重點，堅持“三保”支出在預算安排中的優先順序，有利于保障退稅順利實施，切實兜牢“三保”底線。穩住經濟，必須加大宏觀政策調節力度。通過精準落實落細各項財稅政策，切實給企業減負、增加現金流，增強實體經濟發展動力和抗風險能力。在財力保障管理上，要堅持盡力而為、量力而行。

六、結語

進一步落實退稅減稅降費會帶來更大的財稅減收，相應的地方財政壓力會更大，中央財政需要增加對地方的轉移支付，以緩解地方財力不足的問題。在實施減稅降費工作中，地方政府要進一步加強稅費管理，完善財稅治理機制。加快推進預算管理一體化建設，多措并舉實現財政收支平衡，加大財政資金的乘數效應，提高使用效率，為縣域經濟社會的平穩健康發展保駕護航。■