“一帶一路”背景下斐濟海洋空間規劃的思考與建議

孟 雪滕 欣荀渤陽

1.國家海洋技術中心 天津300112

2.海域海島環境科技研究院（天津）有限公司 天津300090

2013年，中國提出“一帶一路”倡議，推動更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作。開展海上絲綢之路沿線國家和島嶼國家海洋空間規劃合作，幫助這些國家編制海洋空間規劃是落實“一帶一路”倡議的重要舉措，有助于合理開發利用海域資源，推動中國企業“走出去”，促進當地海洋經濟發展。優先與斐濟合作主要基于4點考慮：一是斐濟位于西南太平洋中心[1]，是南太平洋地區的交通樞紐，地理位置十分重要；二是斐濟海域面積約占總面積的90%[2]，每年進出口貿易額的30%是由海洋產業創造[3]，其人民生活、文化福祉、經濟發展與海洋息息相關；三是斐濟政府有強烈的合作意愿，2017年出臺的《海洋綜合管理政策》提出盡快編制海洋空間規劃，實現海洋綜合管理；四是斐濟是太平洋島國論壇創始會員國，與太平洋其他島國領導人互訪頻繁，中斐兩國合作能夠起到良好的示范作用，有利于進一步推動我國與太平洋其他島國間合作交流。

在“一帶一路”倡議下，國內學者圍繞斐濟海洋產業布局開展研究。彭紅認為中斐農漁業領域具有巨大合作潛力[4]；潘文倩等認為海上風能等新能源開發將成為推進斐濟可持續發展的重要動力[5]；王雅菲等認為斐濟漁業發展有較大的提升空間[6]；葉芳、宋秀琚等認為中斐合作應注重經濟投資、旅游合作、礦產漁業資源開發等方面[7-8]。這一系列研究為斐濟海洋空間規劃功能區設置提供了方向。但對于編制海洋空間規劃所需的斐濟資源環境現狀、海洋管理體系等情況尚無系統性論述。因此，本文在分析斐濟資源環境狀況和海洋管理體系的基礎上，對海洋空間規劃編制重點和分區提出建議，以期為斐濟海洋空間規劃編制提供參考。

1 斐濟海洋開發利用現狀

斐濟陸地總面積18 331平方千米，海岸線長1 129千米，群島水域面積為130 450平方千米，領海為45 000平方千米，專屬經濟區為129萬平方千米，礁區面積10 020平方千米[9]。維提島是斐濟群島的主島，面積約10 490平方千米，占全國陸地面積的50%以上，人口占全國的81%，海岸線長達690千米，是斐濟基礎設施最完善、人口最集中的地區。

1.1 海域自然資源與開發現狀

斐濟海域遼闊，海洋生物資源豐富，擁有珊瑚礁、紅樹林、漁業資源、珍稀物種等，盛產金槍魚、海參、巨蚌等海產品。斐濟已探明的主要礦產資源有金、銅、銀、錳、鐵砂、鋁土礦等，具有一定的開發潛力，但采礦業較為落后。油氣資源匱乏，從2015年各國石油和其他液體生產總量的世界排名來看，斐濟排在119名之外，總量少到可忽略不計。其新興可再生能源主要有太陽能、風能、波能、沼氣能等，資源豐富，是未來的主要能源[5]。

維提島周圍海域共有近600個珊瑚礁，超過350個物種，擁有魚類2 000多種。根據2016年斐濟國家生物多樣性戰略和行動計劃[10]，維提島周邊存在眾多海洋無脊椎動物，包括342種硬珊瑚、760種雙殼類（如牡蠣和貽貝）和腹足類（如蝸牛和蛞蝓）、26種甲殼類（如螃蟹、龍蝦和蝦）和許多棘皮動物（包括海星、海膽和海參）。紅樹林資源同樣豐富，多分布在海岸的狹長地帶和河口兩岸，總面積達245.8平方千米。

斐濟海岸整體開發強度較低。以維提島為例，作為斐濟的主島聚集了超過80%的人口。海岸線總長688.7千米，其中，人工岸線18.1千米，約占總長度的2.6%；自然岸線670.6千米，約占總長度的97.4%，開發強度較低。海岸帶附近陸域開發以耕地、林地、牧草地等農用地為主；水域開發以漁業、交通運輸、旅游為主，形式較為單一。

1.2 社會經濟發展現狀

斐濟是太平洋島國中經濟相對發達的國家，經濟發展主要依靠旅游業、漁業。

1.2.1 旅游業

斐濟是世界上最熱門的旅游度假地之一，維提島主島上的珊瑚海岸是最為主要的旅游景點。根據2017年的旅游調查顯示[11-12]，約有72%赴斐旅游的游客居住在維提島上，其中58%的游客居住在維提島西南側旅游業比較發達的地區，另有14%的游客停留在首都蘇瓦，其余28%的游客居住在主島外的其他島嶼上。斐濟旅游業約占國民生產總值的30%，全國約三分之一的勞動力直接或間接從事旅游業[1]。為此，斐濟政府制定了《斐濟旅游發展戰略》，擬通過改善旅游業基礎設施等措施，吸引更多海外游客，進一步增加旅游收入。2015年，中國與斐濟互免簽證協議生效。目前，中國已是斐濟的第四大國際游客來源市場，對斐濟旅游經濟的發展有著深遠的影響。

1.2.2 漁業

漁業是近年發展較快的產業之一，水產資源主要包括遠海魚種、礁魚和其他水產品。近海漁業可分為兩大類：基本捕魚和商業捕魚。沿海80%的漁業捕撈量是當地漁民的自給捕魚，用于滿足當地居民的生活需求。商業性漁業需要釣魚許可證，主要集中于捕撈金槍魚、比目魚等。近年來，漁業產值占GDP的份額保持在2%左右，出口額約占斐濟出口總額的10%。在維提島，約45%的農村家庭居住在離海岸不到5千米的地方，99.3%的總人口每周至少消費一次海洋產品。斐濟漁業部門希望通過與旅游業建立更緊密的聯系、豐富海洋水族館漁業活動等方式進一步促進漁業對斐濟經濟發展的推動作用。

1.2.3 港口

斐濟作為島國，港口是其對外聯系和交流的重要樞紐。目前斐濟建成的主要港口為埃靈頓（Ellington）、蘭 巴 薩 （Lambasa）、 勞 托 卡 （Lautoka）、 累 武卡 （Levuka）、薩 武 薩 武 灣 （Savusavu Bay）、蘇瓦（Suva）、瓦提亞角（Vatia Point）等。其中最為主要的港口是蘭巴薩港口、勞托卡港口、蘇瓦港。蘭巴薩港口為河口海港，位于斐濟東北部蘭巴薩河口，是斐濟的散糖出口港。它是斐濟北部行政區的所在地，也是北美到澳大利亞及新西蘭的海空運輸要沖。蘇瓦港位于斐濟的維提島東南沿海，東鄰湯加，西鄰瓦努阿圖，是斐濟最大、最繁忙的海港，又是南太平洋的航運中心，有南太平洋的“十字路口”之稱。勞托卡港口位于斐濟西部維提島的西北海岸，是斐濟最大的處理散裝貨物的港口，與美國、亞洲、澳大利亞和新西蘭的航道縱橫交錯，適合作為南太平洋的通航樞紐。海運和港口事務由斐濟港口公司統一管理。

2 斐濟海洋管理特征

斐濟對海洋的認識與管理意識相對充分，海洋管理體制相對完善，呈現出行業化管理的特征，管理重點領域是海洋漁業、港口航運和海洋生態環境等方面。

2.1 海洋管理體制

斐濟政府部門中涉及海洋管理的行政部門包括漁業和林業部，農業、鄉村和海事發展、國家災害應對部，土地和礦產資源部，移民、國家安全和國防部等[9]。其職責權限如表1所示。

表1 斐濟海洋管理部門列表

2.2 海洋管理法律法規

斐濟法律體系為英聯邦法系，習慣用單行法的形式對某一類問題做專門的規定。斐濟海洋管理法律法規重點圍繞涉及國民經濟增長的海洋漁業、港口以及海洋環境保護方面[13-14]，主要法律如表2所示。

表2 斐濟主要海洋管理法律法規列表

2.3 海洋管理特點

斐濟海洋管理的主體是國家政府，但在具體部門設置和職能中，設置了企業、社區和各利益攸關方的參與機制與渠道，體現了海洋治理的綜合化。

2.3.1 各部門協調機制較為完善

斐濟海洋管理部門分為國家規劃決策部門和海洋管理執法部門兩部分。國家層面是最高級的決策系統，包括總統、國會、內閣等國家最高級立法和行政機構，致力于制定斐濟海洋戰略的發展方向。部門層面，各部門職責分工比較明確，建立了良好的合作機制，協調建立高層決策協調機制、維護海上安全、制定綜合性海洋發展戰略、協調跨部門的海洋政策等。

2.3.2 設立海洋事務協調機構

斐濟涉海部門建立了專門的海洋管理機構，加強海洋管理工作。斐濟海事安全局負責海上安全和海洋環境保護；政府航運服務負責斐濟海上的航運需求；港口碼頭有限公司負責港口基礎設施建設、倉儲等諸方面服務。各機構完善了斐濟海洋管理中的協調機制，形成一條漸進式的海洋管理體制道路。

2.3.3 重視海洋管理規劃

斐濟出臺了一系列宏觀方面的基本海洋政策，如《國家漁業政策》《綠色增長規劃》等。這些基本海洋政策提出了斐濟海洋管理的基本原則、主要內容和發展目標等。在這些宏觀政策的指導下，斐濟還制定了具體領域發展規劃、計劃，具體落實國家宏觀海洋戰略的政策，如《金槍魚管理計劃》《非法和無管制捕魚的國家行動計劃》《國家生物多樣性戰略和行動計劃》等。

3 “一帶一路”背景下斐濟海洋空間規劃合作建議

“一帶一路”沿線國家大多是發展中國家，經濟較為落后，希望快速發展經濟。因此，編制“一帶一路”沿線國家海洋空間規劃應結合當地發展需求，在保護環境的基礎上，著重推動經濟快速增長。通過海洋空間規劃展示當地區位優勢、資源優勢、勞動力優勢，吸引各國企業到此投資興業，實現合作共贏；再通過實施海洋空間規劃，將這些優勢轉化為包括海洋油氣、港口、漁業、旅游等在內的海洋經濟發展優勢、綠色發展優勢、可持續發展優勢，推動這些國家經濟發展和沿海城鎮建設，增進人民福祉。

3.1 斐濟發展需求分析

斐濟政府重點關注藍色經濟增長和海洋生態環境保護。在海洋生態環境保護方面，斐濟海域內巨大面積的珊瑚礁、紅樹林等海洋自然資源缺乏政府部門保護，并且斐濟現有70%的保護區由當地村莊自行管理[15]，缺乏一套系統可行的管理體系。在藍色經濟增長方面，斐濟在漁業、旅游業、海上交通運輸業、海上能源等方面存在發展空間。

3.1.1 漁業

斐濟作為海島國家，受當地文化影響漁業的產值相對較低。 其大部分漁業捕撈為自給性捕魚，并不參與市場交易。這種文化導致水產養殖的積極性低，而且各部落族長設有傳統的永久禁漁區域，使得海洋漁業資源不能得到充分利用。

3.1.2 旅游業

斐濟具有極其優秀的旅游條件。但是相對于近年來前往斐濟的游客數量的穩步增長，其旅游接待能力日趨不足。考慮到斐濟仍有大面積優質的沿海區域可用于旅游開發，所以仍具有較大的沿海旅游業的發展空間。

3.1.3 海上交通運輸業

斐濟是群島國和南太平洋地區的交通樞紐，其三大進出口港口吞吐量無法滿足斐濟逐漸增加的進出口需求，有待擴建或選址建設新港。

3.1.4 海上能源

斐濟主要的發電類型為火力發電和水力發電，具有占比極低的風力發電機組建設工程，但未投入使用，而核能、光伏發電量均為零。目前，斐濟火力發電的化石能源均來自于進口，而沿海地區優秀的日照和風力條件并未充分利用。

3.2 規劃重點建議

為推動斐濟藍色經濟的快速發展，一是可在尊重斐濟當地文化傳統和充分了解漁業資源分布的基礎上，盡量劃定較大范圍的農漁業區，推行海水養殖的方式，并在管控要求中明確休漁期，充分利用海洋空間規劃達到可持續發展的目標；二是可將有潛力的沿海區域劃定為旅游區，改善因日益增長的游客數量導致的日漸乏力的旅游業接待能力；三是可參考斐濟政府的規劃，劃定更多港口航道區以覆蓋未來可能的碼頭擴建工程和遠洋航線，滿足斐濟日益增加的進出口需求；四是可規劃遠海的礦產能源區，吸引光伏和風力發電企業的投資，支持斐濟清潔能源的大力發展，滿足斐濟的電力需求，并逐步替代全部來自進口的用于火力發電的煤炭資源，減少斐濟政府的經濟開支。

為保護斐濟海洋生態環境，斐濟海洋空間規劃可在現有海洋保護區和特殊生物區資料的基礎上，劃定更加合理、規范的海洋保護區，設立科學的管控要求，并建立系統的管理體系，以妥善保護斐濟豐富的海洋生態系統和海洋自然資源。另外，盡管斐濟的海洋調查資料和數據相對充足，但是調查資料和數據呈碎片化，未能得到充分利用。因此，為斐濟整合調查資料和數據，建立海洋空間規劃信息管理系統以及相關數據庫也擁有巨大的合作前景。

3.3 規劃分區設想

基于上述論證，斐濟海洋空間規劃分區應包括漁業區，交通運輸區，城鎮、旅游和休閑娛樂區，礦產能源區，海洋保護區，多用途區等。

3.3.1 漁業區

漁業區分為傳統捕魚用海區和商業捕魚用海區。傳統捕魚用海區主要是供斐濟沿海居民日常捕魚使用，區內禁止可能會造成海域自然屬性改變的人類活動。商業捕魚用海區是具有現代水產養殖潛力的區域，可供漁港和育苗場等漁業基礎設施建設，海水增養殖和捕撈生產，以及重要漁業品種養護。

3.3.2 交通運輸區

斐濟島嶼眾多，各島之間的交通主要依靠水運。該區是港口建設的基礎，用于開發和利用港口和航海資源以及港口、航道和錨地建設，允許自然資源適度變化。

3.3.3 城鎮、旅游和休閑娛樂區

城鎮、旅游和休閑娛樂區分為城鎮旅游休閑用海、社區旅游混合用海、生態旅游混合用海三類。旅游休閑用海以發展旅游業為主，完善旅游基礎設施建設，合理控制開發建設規模；社區旅游混合用海指旅游發展和斐濟村落用海有所重疊的區域，需妥善處理兩者的關系，應適當兼顧農漁業和交通運輸用海；生態旅游混合用海指旅游發展和特殊生物多樣性海域重疊的區域，發展旅游的同時需要提升環保意識，嚴格落實生態環境保護措施，加強海洋環境監測預報。

3.3.4 礦產能源區

礦產能源區用于開發利用礦產資源與海上能源，遵循深水遠岸布局原則，支持海上風電、潮汐能發電、探礦開采等活動。

3.3.5 海洋保護區

海洋保護區分為生態保護用海、生態社區用海兩類。生態保護用海將結合珊瑚礁和紅樹林等重要生態資源以及具有重要歷史和文化價值的海域分布進行劃定，執行嚴格的生態管控措施；生態社區混合用海劃定為村落周圍生物多樣性豐富的海域，可以進行日常村民所需漁業活動，但禁止一切會造成海域自然屬性改變的用海活動。

3.3.6 多用途區

多用途區是指當前功能未定義的海域和特定目的仍有待通過科學驗證確定的海域，允許進行中等程度的海域活動，例如船舶航行。海洋空間規劃是國際通用的海洋管理工具，有利于緩解人類開發活動和保護海洋自然資源之間的矛盾。斐濟海洋空間規劃應參考斐濟政府的需求，在保護海洋自然資源的同時，推動斐濟藍色經濟的大力發展。