2022：“一國兩制”的發展狀況與前景

文|田飛龍

2022 年港澳“一國兩制”發展，我們可以從國家定位、民主法治、經濟民生、融合發展、港澳新篇章等層面加以簡要回顧與分析。

2022年是“一國兩制”發展的關鍵時刻，是香港回歸祖國25周年，是“九二共識”提出30周年，也是橫琴粵澳深度合作區探索發展的重要年份。“一國兩制”是國家解決港澳臺和平統一與現代化發展的重大戰略決策和憲制安排。中共二十大報告提出，“一國兩制”是中國特色社會主義的偉大創舉，是港澳回歸以來保持繁榮穩定的最佳制度安排，要長期堅持。“長期堅持”是中央對“一國兩制”內在國家理性和制度效能的權威確認，也是對港澳實踐“一國兩制”具體成效與全球化作用的高度肯定。

關于2022年港澳“一國兩制”發展，我們可以從國家定位、民主法治、經濟民生、融合發展、港澳新篇章等層面加以簡要回顧與分析。我們認為，“一國兩制”是國之大計，不因世界體系波動和斗爭性上升而改變，不因本土分離勢力和外部干預勢力破壞而改變，不因國家主體戰略調整與法治體系建設而改變，而是因應新時代國家治理和經濟發展的新格局進行固本擴容式的豐富發展。國家在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》和“十四五規劃”中提出的港澳發展定位與目標，就是國家對港澳地位與角色的新的、系統化的理解和塑造。“長期堅持”而不止是“五十年”，是對“一國兩制”生命周期及其活力的前所未有的肯定與期待，是“一國兩制”新篇章的正式啟航。

2022 年1月3日，香港特區第七屆立法會議員宣誓儀式在立法會綜合大樓會議廳進行。圖為議員進行宣誓

“一國兩制”國家定位的再清晰化

“一國兩制”按其原初設計是“五十年不變”，其規范內涵在于：其一，“一國兩制”是一個實驗性的新事物，到底行不行，需要實踐檢驗，五十年是一個合理期限，可以留下足夠的經驗證據作出研判和決定；其二，“一國兩制”處理的是資本主義與社會主義在同一主權秩序內的共存競爭問題，五十年是一個合理評估周期；其三，中國現代化需要一個合理發展期，中國將在五十年內完成基本的現代化。

對港澳社會而言，1997年/1999年回歸時刻對“五十年”是遙遠的想象，但到了2022年則屬于迫切的命題。香港社會甚至在2014年“占中”運動中就提出了“二次前途”問題，其背后正是對“五十年”之后到底怎么辦的深刻憂慮。從國際社會而言，外資的穩定性預期也與“一國兩制”的連續性有關，否則中國香港和新加坡的競爭就會暴露出劣勢與短板。2022年是香港回歸祖國25周年，全香港最關心的問題就是中央如何定調“五十年”問題，為香港未來發展提供新愿景。

中央的回應是充滿智慧和誠意的：其一，2022年全國兩會期間，國務院港澳辦主任夏寶龍提出，“五十年不變”是一個哲學問題，而不是數學問題，為“五十年”之后的制度延續性提供了解釋空間；其二，最高層的一錘定音，即習近平主席在香港回歸祖國25周年大會上提出“一國兩制”長期堅持，這是“長期堅持論”首次由最高領導人宣布，意義重大；其三，中共二十大報告再次確認“一國兩制”長期堅持。“長期堅持論”是國家關于“一國兩制”的全新定位，反映了國家對“一國兩制”國家理性、實踐規律及生命周期的延續和自信，對港澳社會和全球資本是重大的利好信號。

民主法治體系的結構鞏固

2022年是香港“一國兩制”制度體系建設的“沉淀”之年。香港國安法繼續推進實施，但遭遇來自不同層面的阻力和挑戰，新選制以“愛國者治港”為根本原則，在2022年完成了全部選舉環節，新立法會宣誓就職，新特首順利選舉產生。香港管治進入新時代，但忠誠與賢能疊加的新管治體系仍需培育引導。

2022年12月7日，香港大公文匯傳媒集團、中國和平統一促進會香港總會在香港會議展覽中心聯合舉辦的“九二共識”30周年圖片展開幕，大批市民及學生到場觀看圖片展

香港國安法是“一國兩制”制度體系的最關鍵增量，是中央全面管治權與香港高度自治權相統一的典范立法。這部法律有諸多的制度創新，包括設立駐港國安公署、設立指定法官、設立新的保釋規則和陪審團規則等。這些新規則對香港法治與司法獨立的固有傳統帶來一定的沖擊和適應難題。香港法官對于理解和運用國安法存在知識背景差異、裁判取向差異和基本價值觀差異等諸多不相適應的問題。

這些問題在“黎智英案”相關的程序裁決中頻繁出現，如保釋裁決、辯護權裁決，前者通過香港終審法院的糾錯機制予以改正，澄清并遵從香港國安法的保釋條款的原意，但后者因香港國安法未作明確規定而未能在香港終審法院得到糾正，引發釋法動議。程序裁決的爭議反映出香港國安法與香港普通法的法理磨合仍需時日，而香港法院對立法原意的理解和適用還不夠自覺和熟練。香港法治在國安案件之外大體保持專業裁判水準，國際認可度得以維持。特區政府在法治建設方面也在吸取教訓，及時改進，比如防疫法規“免針紙案復核案”政府敗訴，源于有關法律授權不明確，政府接受判決并事后啟動修例彌補缺陷。國際調解院落戶香港，是香港法治地位提升和法律服務業發展的重要契機。

在民主政治層面，2022年是新選制落地之年。2022年初，新當選的90名立法會議員宣誓就職，承擔起“愛國者治港”條件下立法會的新使命。對新一屆立法會而言，“惡意拉布”已成過去時，但如何確立新的代議民主規范，如何行使好監督政府的職能，如何避免成為簡單擁護政府的“橡皮圖章”，這些問題并不容易解決。愛國者監督愛國者，當然不再是為反對而反對，但如何做到監督的專業化、政策化及符合基本法規范，仍是對新一屆立法會的整體挑戰，也是新選制實現軟著陸與人心認同的關鍵所在。新特首選舉在2022年5月9日完成，李家超當選。特首是香港基本法確立的行政主導體制的關鍵元素，是香港管治與發展的關鍵責任人。新特首提出“以結果為目標”的管治哲學，是對特區政府既往消極管治路線的糾偏，是直面香港社會深層次矛盾問題及融入國家發展大局戰略問題的新管治觀與施政倫理。整體上，“愛國者治港”要求的是賢能愛國者承擔治理責任，其中忠誠是底線要求，賢能是理想要求，這表明香港特區管治體系從制度預期到施政現實仍有很長的路要走。

香港民主法治體系的相應變化對澳門制度也有影響：其一，在國安法治層面，澳門在中央批復設立國安顧問和技術顧問的基礎上，進一步提出修改澳門本地23條立法，以完善國安法律體系；其二，在選舉安全層面，澳門修訂有關選舉法加強了對候選人的資格審查，確保愛國者治澳。港澳在民主法治體系上根據中央決策進行各自完善，有助于“一國兩制”制度體系的豐富發展及制度經驗的有效累積和分享。

經濟民生與融合發展的進展

經濟民生是香港社會固有痛點，是回歸以來香港管治體系的政策欠賬，也是香港社會深層次矛盾所在。香港是國際化大都市，但香港的城市繁榮與貧富分化、青年人受壓抑、住房無法保障等社會問題并存，香港的官商利益勾結與決策執行效率偏低又進一步放大了固有矛盾，導致社會沖突由經濟民生向政治領域蔓延。香港過去十年的社會運動與經濟民生的痼疾有關。中央深刻理解經濟民生的根本重要性，習近平主席在慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特別行政區第六屆政府就職典禮上的講話和中共二十大報告中均有關于經濟民生的清晰判斷和指示。在“七一”香港講話中，習近平主席提出了“四點希望”，即著力提高治理水平，不斷增強發展動能，切實排解民生憂難，共同維護和諧穩定，同時對青年人的成長和支持提出特別期望，這些都是關乎民生與社會正義的關鍵點。

2021年10月5日，香港，與深圳高樓大廈形成鮮明對比的香港新界北，未來這里將建成北部都會區

李家超特首在2022年首份施政報告中對經濟民生議題非常重視：其一，對標“十四五”規劃的“八大中心”目標和習近平主席“四點希望”進行分解并提出政府行動計劃；其二，延續“北部都會區”規劃，推進融合發展；其三，提出民生保障計劃具體目標，訂立KPI（關鍵績效指標）考核機制；其四，重申有為政府理念與施政倫理。

在大灣區融合發展層面，中央于2022年6月推出了“南沙方案”作為第三個發展引擎，連同2021年推出的“橫琴方案”“前海方案”，構成大灣區融合發展的“三駕馬車”。香港在大灣區融合發展中具有顯著特色，其先進服務業可作為引領性產業，而創新科技合作潛力與空間也非常巨大。多所香港高校已陸續進駐大灣區內地城市開辦分校，培養尖端科技人才，開展前沿科技合作。澳門在橫琴粵澳深度合作區框架內獲得重大發展機遇與便利，其經濟產業適度多元發展、澳門特色“一國兩制”制度創新及澳門國際地位與優勢的進一步發揮，呈現出越來越明朗的趨勢和路徑。

當然，客觀而言，新冠疫情流行三年，港澳與內地通關及融合發展均受到較大影響。在疫情日益受控的條件下，內地與香港有序實現全面通關，有關規劃和政策項目如何順利推進及取得可觀成效，成為大灣區融合發展的聚焦目標。

“一國兩制”新篇章與港澳未來角色

中共二十大標志著中國進入民族復興與人類命運共同體建構的嶄新階段，“中國式現代化”成為團結凝聚全體中國人的思想名片。“一國兩制”已經并將繼續對“中國式現代化”作出獨特貢獻。中央給足了港澳發展的制度與政策空間，承擔了保障港澳繁榮穩定的國家安全與管治權安全的制度責任，并在國家主體戰略規劃與發展中賦予港澳優先參與者角色，期待港澳書寫“一國兩制”新篇章。

港澳未來角色需要恰當定位和塑造：其一，堅持“一國兩制”定位，港澳作為聯系祖國內地與世界市場的獨特橋梁紐帶繼續發揮作用；其二，融合發展與全球化發展相結合，港澳更緊密與國家互動，也更緊密與世界互動，深化全球化內涵，激活發展動能；其三，良政善治體系的規范建構，即統籌安全與發展，完善“一國兩制”制度體系，準確落實“愛國者治港”“愛國者治澳”，提升特區政府賢能管治水平與為民服務的責任感，著力破解社會深層次矛盾問題，促進社會正義的實現；其四，在涉外斗爭與風險應對方面，充分認識到美西方“長臂管轄”與非法制裁的危害性與現實性，依靠國家并健全自身反制性的法律基礎，善用國際法維權武器，維護港澳國際地位與合法權益。

總之，2022年的港澳社會與國家共同經歷疫情肆虐與國際格局風云變幻，保持了基本的政治穩定和經濟社會有序發展，但也面臨民主法治、經濟民生、融合發展、涉外關系等多個層面累積問題的困擾和挑戰。中央宣布“一國兩制”長期堅持，并在制度政策上給予港澳大力支持，這就為港澳“一國兩制”制度體系豐富發展及國際地位與角色的鞏固準備了優良基礎。我們確信，在“一國兩制”的保障下，港澳一定能夠在民族復興過程中更好發揮作用，一定能夠激發并塑造更完整和更有競爭力的制度體系和產業體系，書寫“一國兩制”的華麗新篇章。