內蒙古自治區新型城鎮化發展研究

□趙智博

（華北理工大學，河北 唐山 063210）

“十四五”規劃是開啟全面建設社會主義現代化新征程的第一個五年規劃，該時期是我國由全面建成小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵時期，“十四五”規劃的發展藍圖對各地方政府和人民群眾的意義重大。“十四五”規劃中重點提到，堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的新型城鎮化戰略，并以城市群和都市圈為依托，促進各級城市與小城鎮協調聯動、尋求特色化發展，滿足人民群眾的高品質生活需求。

1 新型城鎮化的相關概述

城鎮化過程的本質是將農業人口轉化為非農業人口、農業地域轉化為非農業地域、農業活動轉化為非農業活動的過程。

新型城鎮化的“新”在于追求城鎮化的速度和效率，以人為本，提高城鎮化發展質量，防止“城市病”。在過去幾十年經濟發展中，勞動力多數是由鄉村轉移到城鎮。但在當時，機械性地追求經濟增長，不可避免地在環境、交通和住房供給等方面出現了很多問題，因此，在傳統城鎮化概念上進一步發展而來的是新型城鎮化。

新型城鎮化并不是為了增加城鎮人口而城鎮化，而是要轉變城鎮化的發展方式，在經濟、社會和生態等方面齊頭并進，切實提高人民生活水平和幸福感，加強城鎮與農村的聯系，促進經濟高質量發展和轉變居民消費結構，滿足人民群眾對美好生活的向往，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕[1]。

2 內蒙古自治區新型城鎮化發展現狀

內蒙古自治區地處中國的北部地帶，呈狹長形，東西直線相距2 400 km，總面積1 183 km2，占我國土地面積的12.3%，為我國第三大省（自治區、直轄市）；同黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、寧夏、青海8 個省（自治區）相接壤，緊靠北京和天津，北面分別同蒙古國北部和俄羅斯遠東聯邦共和國相鄰，擁有二連浩特市和滿洲里市兩個重要的口岸；地域遼闊，礦產資源豐富，其中煤炭保有資源儲量為10 011.79 億t，居全國第一位。此外，已查明的稀土資源儲量居世界首位。

由圖1 可知，內蒙古自治區2000 年末總人口為2 372.4 萬人，其中市鎮人口1 001.1 萬人、鄉村人口1 371.3 萬人。截至2010 年末總人口增加至2 472.2萬人，其中市鎮人口1 372.9 萬人、鄉村人口1 099.3 萬人。2000—2010 年，市鎮人口凈增了371.8 萬人，鄉村人口減少了272.0 萬人。截至2020 年末總人口降低至2 402.8 萬人，市鎮人口數為1 621.5 萬人，鄉村人口數為781.3 萬人。2010—2020 雖然總人口減少約70 萬人，但是市鎮人口仍然凈增248.6 萬人，鄉村人口減少318.0 萬人。在2000—2020 年度，市鎮人口每年均有不同程度的凈增，鄉村人口逐年減少，截至2021 年1 月26 日，內蒙古自治區的常住人口城鎮化率已經達到64.1%，雖然這個數值在全國排名前列，但城鎮化的質量亟待提高。

圖1 內蒙古自治區2000—2020 年末總人口數及構成

3 內蒙古自治區新型城鎮化發展過程中的問題

3.1 高新技術產業比重低，缺乏核心競爭力，民族地區文化軟實力有待提高

地理位置上，由于內蒙古自治區礦產資源儲量豐富，形成了以能源等重化工產業為基礎的產業結構，重工業在工業總額中的比例逐漸提高，產生了“重化工支撐”的路徑依賴。由于新動能推進不足，以煤炭為主的產業結構不但沒有改善，反而加深了對能源產業的依賴，產業結構亟待升級。此外，雖然內蒙古自治區幅員遼闊，自然旅游資源豐富，但是少數民族地區獨有的地域特色優勢和蒙古族牧民文化特色尚未完全開發，與之配套的文化旅游業潛力并未徹底釋放，旅游產業的潛力大，但提供的產品和服務品質較低[2]。

3.2 城鄉居民可支配收入和最低保障等方面差距大

由圖2 可知，在常住居民人均可支配收入上，1990—2020 年，內蒙古自治區城鎮與農牧區的人均可支配收入絕對差呈現逐年擴大趨勢，居民收入差距逐漸擴大，導致其消費差距逐年增大，2020 年城鄉人均可支配收入差值達到24 786 元，同年城鄉居民人均消費支出差值達到10 294 元。

圖2 1990—2020 年內蒙古自治區常住居民人均可支配收入

最低生活保障是對貧困人口提供的一種救濟，2020 年城市中每萬人中有3 145 人領取最低生活保障金，與2019 年相比減少了244 人。在農牧區每萬人中有1 334 人領取最低生活保障金，與2019 年相比增加了124 人。不僅代表了在廣大農村牧區中還存在相當數量的貧困人口，城鄉差距明顯，也表明在農村領取最低生活保障金的人數有增加的趨勢。

3.3 資源開發與生態環境保護存在沖突，過度依賴礦產資源

綠色發展是以節約資源和保護環境為宗旨的理念，強調尊重和保護自然生態環境，同時要更加充分高效地利用資源。內蒙古自治區部分地區過度依賴資源型產業，比如煤炭開采、煤炭加工、煤化工等已經成為其主導產業，以點狀式在牧場大規模開采礦產資源，已經對牧區的生態壞境造成了不良影響，存在礦場與優質牧場在同一區域、缺乏重型工業和短缺水資源等問題，導致很多牧場生態環境脆弱，同時風沙天氣危害大，荒漠化嚴重，使得當地居民的生活條件十分惡劣[3]。

3.4 各地區發展不平衡，城鎮密度低，缺乏資金和政策支持

內蒙古自治區面積大，地形狹長，城鎮密度低，導致基礎建設成本高，城鎮化集聚困難。此外，由于多地處于邊疆和高緯度地區，天氣寒冷等原因導致區內各旗縣之間、鄉鎮之間的公路網不通暢，有些已建公路的維護成本高，路況較差，通達性不足。同時，由于內蒙古自治區的金融業不發達，金融市場不健全，金融工具種類不完善，缺少有效的渠道歸攏社會資金，而且政府現已頒布的相關政策不足以轉變當下局面。

3.5 戶籍制度掣肘，教育醫療資源分配不均衡，人口素質不高

當前多種社會福利和生活保障都是依據居民戶籍來判斷識別，農業戶籍人員在城市工作能否享受到市民待遇仍然存在較大困難。比如進城務工人員的子女入學困難，轉移而來的農村牧區人口到城市就醫難、就醫貴，不發達地區醫療資源覆蓋不足從而導致該地區居民看病困難，急癥得不到及時診治。此外，常住人口城鎮化率和戶籍城鎮化率提升緩慢的原因是部分在城務工人員不愿脫離原籍，這部分人口的文化素質較低，在簽訂就業合同、交納養老保險等方面不重視，使其無法享受市民權利。內蒙古自治區的個別農牧區尚未被納入城鎮化的居民中，偏遠地區的牧民是城鎮化最難克服的重點，該人群數量較大，生活清貧，甚至還存在一定程度上的語言和文化障礙，城市生活技能差，很難融入到城鎮化的發展進程中。

4 內蒙古自治區新型城鎮化路徑優化

4.1 創新發展，推動產業結構升級，建設地區文旅產業

在原有的傳統產業基礎上尋求創新點，例如延長煤炭和稀土等產業鏈，提高煤電鋁一體化程度和稀土等重要資源的就地轉化率等。在其他薄弱方面，鼓勵高新技術創新，建設共性技術平臺，吸納更多的人才、更優質的資源和更好的技術，培育高新技術企業，融通創新產業鏈上中下游的大中小企業，優化產業結構和質量。在農牧區等一些旅游資源豐富的地區，要積極給予資金支持，加大人力資本投入力度，提高旅游服務的專業化水平。依托廣袤的草原和牧場，積極開發創新旅游業新模式，打造具有個性化和獨特魅力的文化旅游品牌[4]。

4.2 協調發展，找準發展著力點，推進區域協作互通

首先，城鄉發展差距巨大是客觀存在的事實，要以協調發展的理念來處理和解決問題，把握客觀事實，正視不平衡的現狀，找到改善現狀的方式。城鎮內有相對成熟的工業體系和市場環境，而廣大的農牧區經濟發展程度較低，以農業、林業以及畜牧業等為主，要減緩和縮小差距，需要著力發展現代化農牧業，開拓創新農牧產品，結合互聯網等新技術，切實提高農牧民收入。

其次，協調發展強調的是整體和部分的有機聯動，增強內蒙古自治區內各個城鎮之間的交流，加強產業協作和文化聯系。各城鎮在依據自身的實際情況、功能定位和比較優勢以及制定切實有效的發展路徑和規劃的基礎上，加強城鎮間的聯系，強調區域合作，形成以大城聯系小城、小城聯系小鎮、小鎮聯系鄉村的雙向靠攏、互惠發展的區域內協作局面[5]。

4.3 綠色發展，既要保證生態環境，又要高效利用資源

綠色發展的目的是實現資源節約型、環境友好型、以人為本的可持續性發展，強調經濟發展和自然環境保護的統一與協調。

首先，應構建相關資源政策，完善節能減排所得稅、資源使用稅、生態保護保證金等一系列政策。

其次，提高優質牧場的經濟附加值，引入高產奶率的優質奶牛、產肉性能高的優勢羊品種等，引入現代化牧場管理，發揮出優質牧場的經濟價值，同時避免由于礦業開采而引發的不可持續性生產方式。

再次，合理利用周邊地區風能、太陽能等清潔能源，改變以煤為主的生產和消費結構。在提高經濟效益、充分利用資源的同時，保護內蒙古自治區相對脆弱的草原生態環境，減少由于破壞自然環境而產生的風沙天氣。改善自然環境，提高當地居民的經濟收入和生活質量[6]。

4.4 開放發展，把握區域合作機遇，充分吸收資金，政府政策引導

由于內蒙古自治區基礎設施建設不完善，嚴重影響城鎮化建設的深度和質量，因此政府要建立和培育良好的投資環境，以財政和社會資金來支持新型城鎮化的基礎設施建設工程，完善投資和融資方式，形成新的發展動力。在政府的財政和社會資金的支持下，以政策引導發展城鎮化所需要的基建設施，帶動經濟發展，為各行業、各產業提供創新的基礎條件，經濟穩定增長后再反哺基礎建設，形成良性循環。依托國家戰略背景，抓住“一帶一路”建設以及中蒙、中俄區域經濟合作等發展機遇，將國內外市場和資源納入內蒙古自治區新型城鎮化建設的版圖中。

4.5 共享發展成果，提高教育和人口素質，增加公共福利

首先，盡快改革和完善戶籍制度，鼓勵在城鎮固定就業和生活的農牧業戶籍人口實現城市化，將進城務工的隨遷子女并入到城鎮居民義務教育系統中，逐步提高財政在義務教育、基本養老、基本醫療保險等基本公共服務費用中的比例。

其次，發揮城鎮的帶動作用，引進高素質人才向農村和牧區流動，使農牧民同城鎮公民一樣享受到更多的公共服務以及經濟和社會發展帶來的成果。針對進城務工人員，開展職業技能和法律方面的培訓，提高其在就業能力和市場競爭力。

再次，政府應加大保障性的住房建設力度，使轉移人口不僅能建設城市、定居城市，還能養老于城市。對于在偏遠地區的牧民，應充分尊重其生產生活方式，重點扶持和建設當地重要交通連接點上的鄉鎮，配套完善適合牧區人民需要的公共設施、醫療機構。增設圖書館、烏蘭牧騎等文化單位，豐富牧民業余文化生活，切實滿足牧民的文化需求。以交通便利為抓手，加強牧區與城鎮的交流聯系，使牧民有機會進入城鎮生活，也使得城鎮化在牧區生根發芽。