新時代背景下基本公共服務均等化水平測度研究

□胡 苗

（甘肅省社會科學院，甘肅 蘭州 730070）

“固國之本，在于惠民生”，發展經濟的最終目的是造福民眾。2006 年至今，隨著一系列圍繞基本公共服務均等化的工作不斷推動，基本公共服務越來越受到重視，建設初具規模、布局逐步完善，標志著我國政府從經濟建設向經濟建設與基本公共服務均等化相互促進階段不斷推進。政府作為區域基本公共服務的供給主體，其在財政保障下的行為選擇會直接影響區域基本公共服務水平。那么在實踐中區域基本公共服務供給究竟是怎樣的局面？如何實現財政保障與基本公共服務的長效共贏發展？這些都是文章研究的主要內容和邏輯脈絡。

這一領域也是國內外學者的研究重點。19 世紀后期，德國社會政治政策學派代表瓦格納（Adolf H.G.Wagner）最早提出了基本公共服務的概念，認為政府由組織、保障、支配基本公共服務。20 世紀中期，基本公共服務的內涵與模式隨著新公共管理運動的興起和發展發生了變化，逐步由政府主導、在技術層面重視效率和質量向服務主體多元協作、價值層面的公平和善治轉變[1]。國內長期和廣泛研究基本公共服務均等化問題，主要集中在以下3 個方面。一是從理論層面強調基本公共服務的供給應關注接受服務的權利平等，并且沒有任何的歧視性配給[2-3]。二是從基本公共服務需求、權利和實現程度等方面為視角，分析區域基本公共服務均等化情況[4-6]。三是探析基本公共服務配置在不同類型人群中的分配過程以及存在的問題與矛盾等[7]。

1 基本公共服務評價指標構建與數據來源

1.1 基本公共服務評價指標構建

結合《國家基本公共服務體系“十四五”規劃》《地區發展與民生指數編制方案》和《甘肅省基本公共服務“十四五”規劃》，根據研究區域實際，運用綜合評價方法，以基本公共服務均等化為核心，建立涵蓋基礎設施、科學教育、文化醫療、社會保障、人居環境5 個指標作為一級指標。

1.2 數據來源

在綜合考慮數據的連續性、可獲得性、可參考性等因素的前提下，采用《甘肅省縣域藍皮書（2018—2022 年）》相關數據，分析甘肅省平涼市基本公共服務發展狀況和均等化程度。對于個別年份缺失的數據進行了必要的修正和處理。

2 基本公共服務綜合水平測度分析

黨的十八大提出到2020 年基本公共服務均等化總體實現。平涼市認真落實國家和省級的各項政策，不斷加大民生事業資金投入力度，縣區間的基本公共服務發展水平朝著日趨均等化的方向發展。2016—2020 年，平涼市7 個縣（市、區）基本公共服務發展水平平均增速保持在3%左右，其中，靜寧縣增速最快3.11%，崆峒區最慢2.50%，如表1 所示。

表1 2016—2020 年平涼市各縣（市、區）基本公共服務發展水平

2.1 基本公共服務分項發展指數

2016—2020 年，平涼市7 個縣（區）基礎設施發展水平平均增速保持在3%左右，其中，靜寧縣增速最快為4.36%，華亭市增速最慢為2.86%。

2016—2020 年，平涼市7 個縣（區）科學教育發展水平平均增速保持在4%左右，其中，涇川縣增速最快為4.99%，華亭市增速最慢為3.35%。

2016—2020 年，平涼市7 個縣（區）文化醫療發展水平平均增速保持在4%左右，其中，涇川縣增速最快為4.73%，崆峒區增速最慢為3.08%。

2016—2020 年，平涼市7 個縣（區）社會保障發展水平平均增速的差距較大，華亭市增速較快為4.21%，靜寧縣降低0.77 個百分點。

2016—2020 年，平涼市7 個縣（區）人居環境發展水平平均增速的差距較大，莊浪縣增速較快為2.08%，涇川縣降低4.23 個百分點。

從基本公共服務分項發展指數可以看出，2016—2020 年，平涼市各縣（區）基礎設施、科學教育、文化醫療平均增速變化穩定，但社會保障和人居環境變化幅度較大。

其中，社會保障中增速較快的是華亭市，華亭市以撤縣設市為標志，進入了由傳統農業經濟向現代工業經濟和城市經濟轉變的新階段，加大了民生領域投入力度，社會保障發展較快。人居環境指數中靜寧縣、莊浪縣平均增速較快，近3 年莊浪縣用于環境保護方面的投資達4 億多元。

同時，在不斷完善生活垃圾處理設施的基礎上，形成了戶分類、村（社）收集、鄉（村）轉運、縣（鄉）處理的城鄉一體化生活垃圾收集處理鏈條。

2.2 基本公共服務資源與人口配置

通過泰爾指數分析基本公共服務發展水平的區域差異，與2016 年平涼市基本公共服務資源配置與人口權重相比，2020 年逐步趨于公平化，但變化幅度較小。

從基礎設施服務來看，泰爾指數小于0 的縣（區）有3 個，分別為崆峒區、靈臺縣、涇川縣，說明這3 個縣（區）基礎設施服務資源供給權重小于其人口權重，基礎設施服務配置水平較低。

從科學教育來看，泰爾指數小于0 的縣（區）有兩個，分別為莊浪縣、崇信縣，說明這兩個縣（區）教育服務資源供給權重小于其人口權重，教育服務資源分配水平較低。

從文化醫療服務來看，泰爾指數小于0 的縣（區）有3 個，分別為崆峒區、靜寧縣、涇川縣，說明這3 個縣醫療衛生服務資源供給權重小于其人口權重，醫療衛生服務配置水平較低。

從社會保障服務來看，泰爾指數小于0 的縣（區）有6 個，分別為崆峒區、靈臺縣、涇川縣、華亭縣、莊浪縣、靜寧縣，說明這6 個縣（區）社會保障服務資源供給權重小于其人口權重，社會保障服務配置水平較低。

從人居環境服務來看，泰爾指數小于0 的縣（區）有5 個，分別為崆峒區、靈臺縣、涇川縣、華亭縣、靜寧縣，說明這5 個縣（區）人居環境服務資源供給權重小于其人口權重，人居環境服務的配置水平較低。

2.3 基本公共服務均等化的內部因子分析

通過運用熵值法，先對2020 年平涼市的數據進行綜合處理，通過計算自變量基礎設施、科學教育、文化醫療、社會保障、人居環境與基本公共服務綜合得分的皮爾森相關系數（Pearson correlation），來反映這5項基本公共服務分項對平涼市基本公共服務發展總得分的相關關系，進而分析各單項類型的基本公共服務對整體基本公共服務的驅動力強弱，如表2 所示。

表2 平涼市基本公共服務綜合得分與各分項得分的相關性表

當相關系數等于0 時，說明兩變量之間不存在相關性；當相關系數在0～0.3 時，說明兩變量之間是微弱相關；當相關系數在0.3～0.5 時，說明兩變量之間是低度相關；當相關系數在0.5～0.8 時，說明兩變量之間是顯著相關；當相關系數在0.8～1 時，說明兩變量之間是高度相關；當相關系數等于1 時，說明兩變量之間是完全線性相關。

通過SPSS 軟件輔助計算分析，可以得出平涼市基本公共服務各單項指標與綜合得分的相關性基本為低度相關和顯著相關，其影響力和驅動力由強到弱依次為文化醫療0.653、基礎設施0.602、社會保障0.478、科學教育0.389，人居環境0.347，而人居環境對基本公共服務發展呈弱相關性。

根據相關程度的高低，可以看出5 項評價內容中文化醫療、基礎設施服務與基本公共服務綜合得分的相關系數比較高，社會保障、科學教育、人居環境相關系數比較低，說明文化醫療、基礎設施因子是平涼市基本公共服務發展最重要的推動因素，而社會保障、科學教育、人居環境對基本公共服務發展的推動力較小。這個結論可在一定程度上說明平涼市在基本公共服務發展方面比較關注醫療、文化等基礎設施建設，而對生活性基本公共服務的建設上有所欠缺，尤其是在教育、人居環境方面存在諸多不足。在加強基礎設施區域配置的同時，民生類、生活類基本公共服務同樣也是平涼市提高基本公共服務發展需要努力和加強的方面。

3 促進基本公共服務均等化的路徑探索

3.1 形成多元化、多層次的農村社會保障體系

轉變政府職能，培育發展內生動力。賦予縣級政府統籌省、市下達資金的權利，適當提高新增稅收縣級留存比例，適當降低縣級項目資金配套比例。在有效監控風險的情況下，積極扶持縣（區）成立產業投資基金、擔保公司，有效激發縣級財政“造血”能力。

建立和規范轉移支付政策。優化政府財政支出結構，除必不可少的特殊支出外，大力壓減一般性開支和非公共性開支，正如基本公共服務分項發展指數得出，平涼市各項基本公共服務差異程度不同，尤其在科學教育、社會保障、人居環境方面的差異性較為明顯。因此，未來平涼市基本公共服務項目投入需更多地向文化、社會保障等公共領域傾斜，同時建設和提升區域間基礎教育、醫療衛生等設施。根據基本公共服務資源與人口配置得出的結論，應在推動全面發展的基礎上，根據各類資源的分布情況，提高基本公共服務發展投入比例，將其投在最亟待改善的領域，解決投入失衡問題[8]。

3.2 發揮比較優勢，打造縣域塊狀經濟

在縣域層面形成全國甚至全球有特色的產業集群，培育“塊狀經濟”。重視培育并深挖各縣（區）的比較優勢。根據各縣（區）資源稟賦和產業基礎，精選一批地理區位和資源方面有優勢的縣（區）為示范點，明確其主導產業和發展方面，重點扶持當地優勢品牌產品，并深化開發產業，制定“一縣一策”，優化產業發展環境。根據縣域確定的主導產業，建成產業價值創新園區，逐步引導同類型、上下游和配套企業向園區聚集，形成一批地域化聚集、專業化分工、社會化協作的企業群和特色產業集聚區[9]。

3.3 提高農村公共服務資源利用效率

建立有效的農民需求表達機制，增強公共服務的有效供給的長期性。要逐步擴大與村民的溝通與交流，在尊重農民意愿的前提下，根據農民對農村基本公共服務的重要性和滿意度，賦予基層更多裁量權，將急需的基本公共服務第一時間提供給公眾，特別是要充分調動農民建設村級基本公共服務中心的積極性，從而實現公共服務和公共產品最優供給。

完善村級設施的長效管理機制。在農村公共設施建成后需重視管理，通過完善評價激勵機制，從而發揮設施應有的實效。取得良好效果的地區可以繼續加大投資力度，并給予獎勵。房屋閑置率較高的地區可以在實際調查后合并或搬遷，避免浪費公共資源。

構建農村公共服務共享機制。政府在供給農村公共服務資源時，不僅要關注本區域的實際狀況，而且要綜合考慮相鄰的資源配置情形，構建聯動機制，統籌規劃，整合資源，合理配置，提高資源利用效率，避免重復建設浪費資源，從而降低公共服務供給成本。

3.4 健全政府管理機制

在完善公共財政體制時，推進基本公共服務均等化，健全政府基本公共服務供給與管理的機制。針對當前我國基本公共服務政府管理中存在的問題，健全政府供給與管理機制主要包括以下幾個方面。

3.4.1 建立完善各級政府基本公共服務均等化績效考核體系和問責機制

基本公共服務均等化績效考核體系和問責機制對政府推進基本公共服務均等化工作起著激勵和約束的作用。以基本公共服務均等化作為重要考核指標的政府績效考核體系，可以使財政分權體制下政府熱衷于經濟建設的財政支出結構發生變化，緩解基本公共服務政府供給動力不足的問題。

3.4.2 建立完善基本公共服務均等化的多元供給機制

根據基本公共服務性質的不同，引入市場機制和第三方的力量，對不同類型的基本公共服務采取不同的供給機制，形成政府、企業和非政府組織等多元的基本公共服務供給格局，提高資源配置效率。

3.4.3 完善基本公共服務決策過程的公眾參與機制

通過發展公眾偏好顯示技術和公眾參與機制，增強基本公共服務決策過程和供給的透明度和公開性，使基本公共服務供給滿足公眾需求，均衡供求結構。