黨內法規制度建設：歷史沿革、價值意義與實施路徑

王 夢 任 恒

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央總攬全局，對黨內法規制度建設這一時代課題高度重視，并立足全面從嚴治黨、依規治黨的需要，不斷完善黨內法規的制度建設，為中國特色社會主義事業的建設奠定堅實的制度基礎。毋庸置疑，我國現行《憲法》明確了中國共產黨的執政地位及其在各項事業中對國家各方面的領導權。作為國家治理的領導核心，黨的領導對于國家治理現代化的整體效能起著統領指揮、中流砥柱的作用。因此，以《中國共產黨章程》為本的黨內法規是保障黨的領導核心地位的基石，亦是實現黨的領導合法化、科學化、民主化的有力支撐。從黨的一大通過的《中國共產黨綱領》到黨的二大通過的《中國共產黨章程》，至今已然形成涉及黨章、準則、條例、規則與規定以及辦法、細則在內的黨內法規完整體系，無一不凝結著中國共產黨人為人民無私奉獻的精神。在新時代，通過對黨內法規的歷史沿革找尋到“兩個百年”目標實現的契合點，努力踐行黨內法規制度建設的實踐價值，確保制度治國、依規治黨對國家建設中黨領導一切這一核心的保障。

一、黨內法規制度建設的歷史沿革

概述而言，黨內法規制度建設歷經三個時期：改革開放之前的萌芽期、改革開放后至2012年黨的十八大前夕的成熟期以及黨的十八大以來的完善期。

（一）改革開放前的萌芽期

追根溯源，毛澤東在1938年黨的六屆六中全會上明確提出“黨內法規”的概念。直至新中國成立，依據《黨章》，我黨制定出一系列黨的組織與領導、黨員行為、干部選拔等黨內法規，為新中國初期的黨內法規制度化建設奠定了良好的紀律性基礎。不過，在這一過程中存在黨內法規體系不完備、細則不明確、時效性有限等諸多問題。從新中國成立至1978年黨的十一屆三中全會召開前夕，黨內法規制度建設一直延續此前的工作方式，雖然在規模上有較大發展，但也存在黨內法規與國家法律較多交叉重疊的內容，致使二者邊界模糊化，因而造成具體工作無中心化、低效化，并在一定程度上造成黨組織凝聚力的減弱。

（二）改革開放后的成熟期

1978年12月，鄧小平在中央工作會議上明確指出“沒有黨規黨法，國法就很難保障”，從而指出黨內法規與國家法律并不相同但又密切聯系的關系。此后，中共中央于1990年7月頒布的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》中，首次明確規定“黨內法規的制定主體、程序、適用范圍以及概念、名稱等涉及黨規建設的重要范疇和基本內容，黨內法規建設從此步入制度化規范化軌道”。[1]直至2012 年 5 月，《中國共產黨黨內法規制定條例》頒布，我國黨內法規制度建設的步伐不斷前進，內容不斷豐富，但依然存在黨內法規與國家法律實施邊界模糊、體系化不夠完備等問題。

（三）黨的十八大以來的完善期

自黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央強化黨內法規制度建設的頂層設計，深入推進制度治黨、依規治黨。截至 2020年12月，中國共產黨現行有效的并已公開發布的中央黨內法規共包括黨章、準則、條例共計45部，同時也含有大量規則與規定以及辦法、細則等。黨的十八屆四中全會更是將黨內法規這一基礎性體系納入中國特色社會主義法治體系之中，標志著“依法治國與依規治黨、制度治黨一體建設、統籌推進”，[2]落實黨作為國家全面建設的核心領導力量，發揮黨內法規的制度優勢，并將優勢高效全面地轉化為各級黨組織進行各層級治理的實際需要。2017年6月，中共中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》，強調“黨內法規制度體系是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規制度組成的有機統一整體”。[3]秉承黨的十九大以來依規治黨的指示精神，2019年黨修訂了《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》以及《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，是從“有規可依”邁向“良法善治”的標志性文件。2020年，多部黨內法規發布或修訂，黨內法規制度建設繼續完善。其中，四部條例，主要涉及基層黨組織的相關工作，在一定程度上加強了央地黨組織間的聯系與執行效率，還包括五部規定，五部辦法和一部規則。2016年10月，黨的十八屆六中全會審議通過《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》兩部黨內法規，為全面從嚴治黨提供有力的制度保障。2021年11月11日，黨的十九屆六中全會通過《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，其中將“明確全面從嚴治黨的戰略方針，提出新時代黨的建設總要求，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭，落實管黨治黨政治責任，以偉大自我革命引領偉大社會革命”[4]作為習近平新時代中國特色社會主義思想“十個明確”的重要內容，進而凸顯全面從嚴治黨的戰略地位。2022年7月26日，習近平總書記在省部級主要領導干部“學習習近平總書記重要講話精神，迎接黨的二十大”專題研討班上發表重要講話，強調“深入推進全面從嚴治黨，持之以恒正風肅紀，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，黨同人民群眾的血肉聯系更加緊密，黨內良好政治生態不斷形成和發展，為黨和國家各項事業發展提供了堅強政治保證”。[5]2022年10月16日，習近平總書記在黨的二十大報告中進一步強調“堅持制度治黨、依規治黨，健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，發揮政治巡視利劍作用，落實全面從嚴治黨政治責任，用好問責利器”。[6]可以說，上述一系列黨內法規的頒布與實施，提升了黨的自身建設能力，擴充了依規治黨的體系建設，增強了制度效能的有效轉化，彌補了之前黨內法規建設存在的無體系化、低效率化等問題，為建設中國特色社會主義法治體系提供了重要補充。

二、黨內法規制度建設的價值意義

黨內法規的歷史沿革呈現出的依規治黨概念，“其自身表述的變化與內涵演進不只是文本話語的變動，而是全面從嚴治黨、制度治黨、依規治黨偉大實踐的科學總結，是我們黨以改革創新精神推動理論建構的成果體現”。[7]基于新時代人民對美好生活的追求而形成的現實需要，中國共產黨要立足于黨作為執政黨和領導核心力量的自身建設，著眼于我國國家治理體系與治理能力現代化建設，開拓構建人類命運共同體、增強負責任大國參與國際事務的能力建設。

（一）意義層面

黨歷經百年風雨，一直勇往直前帶領全國人民共建美好家園、共享美好生活。在這條探索發展的道路上，我們經歷波折與困難，尤其是作為核心領導力量，如何加強自身建設，成為前進道路上的重要基石，是我們黨一項任重而道遠的課題。凡事預則立，不預則廢。黨內法規作為全面從嚴治黨的制度體現，對于黨自身建設的重要意義不言而喻。中共中央印發《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022 年）》進一步明確，“到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，并隨著實踐發展不斷豐富完善”。[8]不難發現，黨內法規的制度建設有利于鞏固黨作為領導核心的地位，促進黨的建設中各項事業的發展，同時印證了我國社會主義制度優勢對國家建設的巨大效能。

據此，在國家建設層面，2013年黨的十八屆三中全會提出，將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，這一舉措對于提升國家治理效能、推動黨和國家事業蓬勃發展具有根本性、全局性、長遠性的意義。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，黨內法規作為黨的建設中的重要一環，亦包含在國家制度體系之中。國家治理現代化的價值蘊含國家治理合法性的建構，能夠為其提供正當性的依據。有學者認為構建以維護社會公正為核心的國家治理倫理價值目標，是我國國家治理現代化的重要內容之一，而構建國家治理倫理基礎的一個重要且基礎的方面，則是厘清公與私的界限與關系問題。[9]因此，黨內法規制度建設作為中國全面深化改革的部分內容，在國家治理體系與治理能力現代化整體布局中發揮關鍵作用，能夠更加明晰公私界限，確保依法治國舉措的實施。

從人類命運共同體的構建出發，在中國共產黨領導下的中華人民共和國時刻擔負起大國的責任，為世界人民貢獻自己的力量。抗擊新冠肺炎疫情斗爭取得重大戰略成果，充分展示出中國特色社會主義制度的優勢，也充分證明中國共產黨的領導力量可以帶領中國人民走向美好未來。因此，黨內法規制度建設在促進黨自身不斷改革創新的同時，也使得中華民族在世界民族之林熠熠生輝。

（二）價值層面

黨內法規與我黨的歷史地位及其時代使命密切相關，且政治屬性十分明顯。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中強調，堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平，同時強調“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，因為只有黨保持先進性，才能帶領人民構建共建共治共享的社會治理格局，才能帶領人民實現中華民族偉大復興夢想，增強國際競爭力。在“政黨—國家—國際”的邏輯遞進關系中，黨內法規不僅包含著中國共產黨執政的微觀、中觀、宏觀的價值視角，也內含著黨居于國家的領導核心地位，發揮著不可替代的作用。“在政黨治理和國家治理的互動結構中，黨內法規的質量結構具有多維性，既包括微觀層面的文本質量科學性和完備性，又包括中觀層面的黨內治理和宏觀層面的國家治理的實效性。”[10]就國際視角而言，黨內法規制度建設所呈現的優勢與轉化效能是國家治理的內在機理，可以借助于黨的建設實現國家社會主義事業的建設，從而能更好面對復雜多變的國際環境。因此，黨內法規制度建設之于黨內建設的完備性，具有加速器的價值功能；對于執政黨科學、高效、民主執政，具有助燃劑的價值功能；對于急劇變化的國際競爭環境，具有內生力的價值功能。

概而述之，黨內法規制度建設的發展與完善是我國當前社會主義建設的現實需要，是平衡黨的自身建設、國家治理、國際競爭三者間的關系使然，也是協調全面從嚴治黨與法治建設的重要舉措。

黨內法規制度建設體現了中國共產黨作為世界第一大黨的政治領導力，彰顯了新時代黨作為我國國家領導核心力量的價值。國家治理體系現代化的重點，就在于國家制度的成熟完善以及對國家制度的執行、監督要堅決有力。推進國家治理現代化最終目的是為了滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，要把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應，作為推進國家治理現代化的標準和要求，作為衡量一切工作得失的標準和要求。黨的宗旨也即全心全意為人民服務，突顯了黨內法規作為實現人民對美好生活向往之助推器的保障作用，同時彰顯了國家治理體系中黨內法規體系完善的必要性與價值深度。

三、黨內法規制度執行的主要問題與應對舉措

健全黨內法規執行機制不僅是黨自身建設的內在要求，更是堅持有規必依、執規必嚴、違規必究的內在機理。“黨的體制機制能正常運轉，中央的命令和決策能得到貫徹執行，就需要依靠黨內法規能夠得到認真地貫徹執行。”[11]應該說，黨內法規的生命力在于實施執行。黨內法規制度建設，其實施與執行是呈現與體現的關系，即黨內法規制度建設的實施表現為黨內法規的遵守，執行則由各級黨組織和黨員的遵守和執行。本文著重探究各級黨組織和黨員在黨內法規實施過程中所存在的問題。

（一）黨內法規制度執行中的主要問題

黨內法規制度建設的實踐最終落腳于執行力的有效性，除此之外，黨內法規的執行也表現在基礎理論層面的黨內法規執行的基本要求與執行保障制度，以及實際操作層面的執行過程。在具體執行中出現的問題部分表現為以下幾點：

差序執行問題。所謂差序執行，指的是中央和地方黨組織及黨員在黨內法規執行的實踐過程中，存在差異，即中央層面的執行力高于地方層面。究其原因：一是中央和地方黨內法規有政策研究室等作為智庫角色的指導和參與，而基層黨組織在這方面的缺失導致其執行容易出現誤區；二是黨內相關法規的信息度公開共享的程度偏低，造成信息誤差與信息不對等，例如具體的文件規定下發至縣市一級，使得基層黨組織僅接受命令而不了解事情緣由，容易造成執行偏差；三是黨內法規配套立規問題存在重復立法等不足，導致地方黨組織在有限的權限范圍內照搬上位黨內法規內容，使得越向基層延伸，附加的內容越多，造成基層黨組織和黨員執行力低效化。

環節缺失問題。黨內法規的執行應是具有體系化的操作流程，包括執行主體、客體、目標、方法、責任、監督、評估。應然層面，黨內法規的具體執行過程中應當堅持客觀性、導向性、規范性和前瞻性的原則，對于執行主客體的范圍明確，執行目標的實操性，執行方法與執行責任劃分清晰，執行監督與執行評估的到位等皆需協調銜接。然而在實然層面，尤其是各級黨組織踐行黨內法規時，執行的部分環節缺失，導致黨內法規制度建設更多依仗文本闡釋，實施效果的強化并不明顯，黨內監督尚存在未能全面覆蓋的薄弱領域。[12]其中，在執行評估指標體系中，黨內法規評估的頂層設計尚未完善，文本質量評估占主導地位，而實施效果評估則相對弱化，以至于難以從根本上破解當前黨內法規執行力不足的問題，所以很大程度上造成執行評估環節的缺失。而執行責任的細化和明晰也在具體實踐中被弱化，造成該環節實質上的缺失。這不僅影響黨內法規體系建設，更是對黨的權威和執政地位產生負面影響。

部分黨員素養有待提升問題。當前，黨內一定范圍內存在以下現象：黨員的先鋒模范作用與少數黨員干部理想信念缺失的反差、反腐的高壓態勢與貪腐的僥幸心理的張力、嚴密的紀律制度約束與貪腐行為團伙化的應對、依法行政的基本要求與權力使用任性的落差等。[13]以上存在的現象一定程度上導致黨內法規執行力弱化。挖掘上述現象的內因，主要緣于：一方面，黨內法規具體細則等內容質量有待提高。在現實情境下，部分黨內法規沒有做到與時俱進，還有的黨內法規未能做到規范統籌，部門間發展不平衡，統一性欠缺。另一方面，少數黨員制度意識薄弱，表現為個別領導者對制度的重視力度不足甚至存在濫用權力的情況，不能自覺遵守制度的相應規范。對此，應加強黨內領導干部的依規治黨的意識，提高法規的權威，同時也要提升廣大黨員的制度意識，自覺遵守黨內法規。

（二）推進黨內法規制度執行的應對舉措

黨的十八大以來，從當代中國政治制度建設基本經驗的內在機理來看，可以發現完善政治制度并不是簡單照搬照抄其他國家政治發展的既有模式，也不是囿于任何理論的淺層內容，只有將實踐作為完善和發展政治制度的源泉和依據，一切從當代國情出發總結中國政治體制發展與變遷的突出成就，探索中國政治體制發展的內在邏輯，反思中國政治體制發展的深刻教訓，才能推動中國政治體制的不斷完善、發展與創新。

黨的十九大報告提出“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”。[14]這不僅是對全面從嚴治黨的縱深發展考量，也是對全面提升黨的執政能力的推動，從而進一步提升治理現代化的建設步伐。《中國共產黨黨內法規制定條例》提出“黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度”。[15]黨內法規對于黨中央全面從嚴治黨的決心具有內置驅動力的作用，對于依法治國的基本方略具有激勵擴展性的作用，通過黨內法規制度建設，對執行主體進行行為約束，一是可以促進全黨的四種法規制度建設，即黨組織、黨的領導、黨的自身建設度、黨的監督保障；二是可以提升黨自身作為領導核心的合法合理性與深入民心的影響力。

總體來說，黨內法規的執行力可以從宏觀層面的政治意識引導、中觀層面的各級相關機構完善執行力體系化和微觀層面的黨員自身素養提升這三個方向逐步實現完善。

一是加強政治意識引導。“四個意識”旨在加強中國共產黨作為馬克思主義政黨，堅定政治信仰，加強政治領導，實現自身建設和執政為民的理念踐行，為實現黨的全面領導和國家興旺發達提供重要保障。加強政治意識的引導勢在必行，不僅能夠為全面從嚴治黨的持續性保駕護航，也可以為黨的建設明確政治方向。基于政治意識的引導，可以有效實現黨規國法的有效銜接。黨內法規與國家法律的關系像是辯證法所述的內外因，黨內法規是內因，國家法律是外因。在黨具體執政過程中，對于自身組織及組員的執政方式規范應該更多依據內因發揮作用，國家法律這一外因通過內因可以更全面地起到監督作用。同時內外因在一定條件下可以相互轉化，在面對具體情境具體問題時，要因時制宜、因地制宜，發揮黨內法規和國家法律對于黨組織和黨員的約束規范作用。

另外，通過政治意識引導，可以完善黨內法規不同層級間關系、左右類別關系、前與后以及新與舊關系，除此之外，在黨規國法內外關系的原則基礎上，統籌做好黨內法規頂層設計與立改廢釋各項工作。事實上，雖然黨內法規作為一種軟法，是不以國家強制力保障實施的規范。但是加之政治意識的引導，不僅能很好地發揮黨內法規的法律及政策雙重性，也可以全面發揮其指導、預測、規范、評價、教育、激勵等多方面的功能，以期逐步健全黨內法規的執行和保障機制。黨內法規和國家法律統一于人民利益福祉這一最高目標之下，在價值取向上具有一致性。

二是提升普通黨員的綜合素養。黨內法規作用對象是廣大黨員，是國家法律體系針對黨政領導干部約束力的一種輔助與補充。尤其是在黨員的思想作風方面，以憲法為核心的國家法律體系無法較為全面規范的情況下，黨內法規可以有效地進行思想和行為規范。黨員是貫徹落實黨的理論路線和決策部署的重要執行者和踐行者，黨員自身素質的提升，更有利于解決黨內法規實踐層面的問題，擁有實踐經驗，逐步提升自身的理論素養，將黨內法規在實施執行過程中的不完善之處總結為理論要點，給以完善黨內法規制度建設巨大的儲備積淀。除此之外，大數據作為一種技術路徑，能夠推動國家治理現代化，同樣地，也可以輔助促進黨內法規的實踐探索。具體而言，黨員通過掌握先進的數據技術，促進其執行效能，進而保障黨領導工作過程的透明化、民主化、程序合法化。更加有利于實現“互聯網+社會治理”背景下依托黨內法規實現國家治理能力現代化建設的新路徑創新，拓寬黨內法規完善的網絡思維空間、推進網絡創新現代化的國家治理驅動。

以習近平同志為核心的黨中央推進黨風廉政建設，提出了一系列新理念、新思路和新舉措，持續長效地推動黨員政治覺悟與素養的提升，通過理念創新、制度創新和方法創新實現黨內法規的有效執行與體系完善。黨中央從保持黨的純潔性破題將反腐倡廉推向新境界，清晰表明了堅定不移懲治腐敗的新意志，展現了踏石留印、抓鐵有痕般抓作風建設的新韌勁，提出全面深化改革與反腐敗有機集合的新理念，為破解黨風廉政建設責任制難題提供了新方法，闡述了通過思想文化養成建立不想腐敗的新思路等內容。[16]

三是推進黨內法規的有效落實。習近平總書記在關于依規治黨和黨內法規制度建設重要論述中強調，“要把執行體系凸顯出來，各級黨組織和黨員領導干部要把執規責任扛起來，不能只重制定不重執行”。[17]因此，對于目前有關黨內法規執行力體系化建設的研究，不只包含體系的基本準則、基本構成、基本配套、基本保障，同時也要依托國內研究機構進行黨內法規的學科建設。

“黨內法規制度的研究要提高水平，出高質量的成果，必須有學科依托和支撐。”[18]黨內法規的學科建設是從黨的建設長遠性考慮，具有高瞻遠矚的深遠謀劃。總之，黨內法規的體系建設：要避免區域發展不平衡化，以防形成東部集中、中西部分散的局面。要將黨內法規的學科歸屬明確化；目前黨內法規大多數劃歸于法學學科下，黨內法規從馬克思主義理論相關學科出發，亦可獲得長足發展，而且中國共產黨本就是馬克思主義政黨，這樣更有利于馬克思主義理論中國化在中國特色社會主義建設過程的指導價值。當下要繼續完善黨的執政方式，充分發揮黨的“領導地位”，推動“各方”之間的合作互動；探索符合時代特點、整體制度框架要求、有助于問題解決的機制策略和方法；提高黨的執政方式的精細化水平；重視黨的執政方式日常化。[19]

綜上所述，黨內法規制度建設在提升黨的建設制度化水平、保持黨組織的健康穩定、加強與外部環境的互動等方面，具有強大的動能支持，在政黨政治現代化進程中扮演著重要角色。中國在制度倫理建構訴求上的突出表現是彰顯法治的根本性、民主的獨特性、民生的優先性，以及漸進性地推動全面改革。黨內法規直接體現出的是作為制度建設的一項剛性舉措，但其內在深層次展現出的是馬克思主義理論植根于中國實際，引發中國共產黨人高度認同的契合。制度現代化、法治精神成為學界探討的熱點。具體而言，國家治理體系和治理能力現代化的本質是國家治理的制度現代化；法治精神是國家治理體系和治理能力現代化的核心要求。所以，新時代黨內法規作為制度治國的一項重要內容，如何有效地將其制度優勢發揮出來，為中國特色社會主義現代化的建設添磚加瓦是一項長期且艱巨的任務。黨內法規的完善、執行與監督需要具有動態的價值思考與持續的實踐效力，如此，不僅對于推動國家治理體系與治理能力現代化具有帶領提升之功能，也為實現中華民族偉大復興提供有力保障。