共同富裕進程中我國老年相對貧困治理研究

侯建明，周文劍

(吉林大學 東北亞研究中心，長春 130012)

黨的十九屆四中全會提出“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。我國在全面建成小康社會后，相對貧困治理成為“后減貧時代”貧困治理的主要任務。黨的二十大報告明確指出，要扎實推進共同富裕，實現全體人民共同富裕是中國式現代化的本質要求。要實現共同富裕，必須緩解相對貧困。顯而易見，相對貧困治理是推進共同富裕的內在要求，實現共同富裕是相對貧困治理的目標追求[1]。相對貧困治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要環節，是鞏固脫貧成果、化解新時代社會主要矛盾的必然要求，也是促進社會公平正義、實現全體人民共同富裕的有效途徑[2]。在探討相對貧困治理問題時，筆者注意到我國不僅是世界上老年人口最多的國家，而且人口老齡化速度逐漸加快，人口老齡化與未富先老現象并存，老年相對貧困治理迫在眉睫，已經成為相對貧困治理的重中之重。

一、絕對貧困的消除與相對貧困的凸顯

貧困是全世界面臨的共同挑戰，消除貧困是人類的共同追求。我國作為世界上人口最多的發展中國家，近代曾長期遭受貧困問題困擾，貧困規模之大、貧困分布之廣、貧困程度之深、貧困治理難度之大均超乎想象。在中國共產黨的堅強領導下，我國組織實施了人類歷史上力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅戰。2020年11月，現行標準下我國農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，提前10年實現了《聯合國2030年可持續發展議程》中設定的減貧目標。經過多年的艱苦奮斗，我國取得了脫貧攻堅戰的全面勝利，轉而向實現全體人民共同富裕的遠大目標繼續前行。

絕對貧困的徹底消除并不意味著貧困的全部消滅，相對貧困將會凸顯并長期存在。這意味著貧困治理工作今后將會從攻堅戰轉為持久戰，著力解決相對貧困問題。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義步入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這一重要論斷揭示了未來相對貧困治理工作的必要性與艱巨性[3]。隨著人口老齡化的加速和貧困治理工作方向的轉變，老年相對貧困問題尤為凸顯。和其他貧困群體相比，老年貧困者由于身體機能衰退、收入來源單一、社會養老保障能力不足、家庭養老功能弱化等特殊性，貧困治理難度更大，有研究提出老齡相對貧困人口普遍遭受著收入貧困、生活貧困、健康貧困和精神貧困等多重貧困[4]，因此需要給予更多關注。此外，老年人對扶貧政策的依賴性較強，貧困脆弱性較高，已脫貧的老年群體存在較高的返貧風險。國家實施積極應對人口老齡化國家戰略，其目的之一便是助力老年貧困人口擺脫貧困并提高抵抗貧困的韌性，以實現廣大老年貧困人口及其家庭日益增長的對美好生活的向往。

二、老年相對貧困的內涵及特征

根據對貧困問題的不同理解可以將其分為絕對貧困和相對貧困兩種形式。絕對貧困是指個體缺乏足夠的資源來滿足其衣食住行等基本生存需要，它以人的基本生存為核心，常以特定的收入水平作為貧困標準。彼得·湯森最早提出了相對貧困的概念，他認為相對貧困是與既定參照群體相比較時，由于資源、機會、權利等被剝奪，導致其參與社會活動的機會缺失、選擇空間受限、增收渠道減少、生活水平低下而體現出的“相對被剝奪”的社會現象[5]。從此意義上講，相對貧困強調社會層面的“相對剝奪”，收入不足僅僅是其眾多表現之一。社會財富的增加可以消除絕對貧困，但不能消除相對貧困，相對貧困只能被緩解。

老年相對貧困是相對貧困的重要類型之一，其貧困主體是老年人口。老年相對貧困是指老年人口與其他參照群體相比較，由于資源、機會、權利等被相對剝奪，導致其收入、生活、健康、精神等多個方面出現“相對被剝奪”的現象。老年相對貧困治理以老年貧困人口的發展為核心，更加關注他們對美好生活的向往。老年相對貧困人口的收入水平、生活質量、健康狀況、精神狀況等明顯低于其所處社會的平均水平。老年相對貧困的治理不只解決老年人的基本生存問題，而且更加重視個體發展以及老年人口共享發展成果問題；不僅要持續解決收入上的相對貧困，還要著力解決多維的相對貧困；不僅要盡力減少老年相對貧困人口，還要努力縮小老年人口與其他群體的貧富差距，實現共同富裕[6]。

老年相對貧困問題在相對貧困治理中表現更為凸出，具體而言，老年相對貧困的特征主要表現在以下三個方面：第一，差異性。老年相對貧困存在較強的個體差異性。有多項研究表明，女性、高齡老年人處于相對貧困境地的可能性更高[7]。 老年相對貧困還表現出較強的家庭差異性[8]。在家庭結構逐漸小型化、核心化的趨勢下，空巢老年家庭、獨居老年家庭增多，這些老年家庭得到子女支持相對較少，而子女支持對于緩解老年相對貧困具有重要作用。老年相對貧困也表現出社會差異性。隨著城鄉融合的發展，我國城鄉二元結構逐漸減弱，但老年相對貧困仍然表現出明顯的城鄉差異性；改革開放后我國區域發展逐漸拉開差距，老年相對貧困也表現出顯著的區域差異性；即使在城市之間或者發達地區內部，老年相對貧困也表現出較為突出的區域差異性。

第二，多維性。與絕對貧困治理聚焦于解決“兩不愁三保障”的基本生存性需求不同，相對貧困治理旨在實現全體人民共同富裕的發展性需求。老年相對貧困拓展了老年貧困概念的傳統含義，涵蓋了收入、生活、健康、精神等多個層面的“相對剝奪感”。老年相對貧困是一個多維視角下的概念，因此老年相對貧困的測量也應該是多維視角的測量。

第三，長期性。當前，我國依然處于并將長期處于社會主義初級階段，存在著發展不平衡不充分的問題，始終有一部分老年人口有著相對較低的收入水平和生活質量、相對較差的健康狀況和精神狀況，始終有一些地區屬于相對欠發達地區。換言之，只要發展不平衡不充分的問題依然存在，老年相對貧困問題也將長期存在[9]。此外，老年相對貧困形成因素的復雜性與發展的動態性，也決定了老年相對貧困治理的長期性與艱巨性。

老年相對貧困治理關乎老年人口自身的福祉與發展，有利于緩解快速人口老齡化帶來的沉重的養老壓力。抓住老年相對貧困治理這個“牛鼻子”，也能在一定程度上緩解我國的相對貧困狀況，進而逐步實現全體人民共同富裕。

三、老年相對貧困治理的多重挑戰

老年人口作為社會中的弱勢群體，其相對貧困問題應引起關注。我國老年相對貧困人口規模較大、分布較廣、程度較深，老年相對貧困治理刻不容緩，但在其治理過程中卻面臨著諸多挑戰。

1.人口老齡化與未富先老并存

2021年，我國60歲及以上老年人口為26736萬人，占全國人口比重為18.9%；65歲及以上老年人口數為20056萬人，占比為14.2%，我國已經進入中度老齡化社會。同時，我國65歲及以上老年人口比重從7%上升到14%僅用了21年，大大短于世界上大部分發達國家。多數發達國家是先完成工業化，社會經濟經歷了長足的發展，才進入老齡化社會，即“先富再老”。而我國則是在經濟發展水平還不高、老年人各項保障制度也尚未健全的條件下，開始急劇的人口老齡化，即“未富先老”。雖然我國的社會經濟自改革開放以來取得了跨越式的發展，特別是經濟總量早已躍居世界第二位多年，但是我國人均國內生產總值仍然遠遠落后于發達國家，社會經濟發展也面臨著不平衡不充分的問題，這種不平衡不充分的發展難以滿足老年人口日益增長的美好生活需要。

長期來看，一方面，受育齡婦女總和生育率始終低于人口更替水平和人口平均預期壽命不斷延長的影響，我國人口老齡化仍將加速發展，老年相對貧困人口規模也會不斷增加。另一方面，近年來國際環境更趨復雜嚴峻疫情沖擊明顯，我國經濟下行壓力進一步加大。由此可見，隨著人口老齡化與社會經濟協調發展難度的不斷加大，我國將面臨更加沉重的養老壓力，老年相對貧困治理也將經受考驗。

2.老年相對貧困識別存在困難

根據生命周期理論，個體在老年期的貧困風險增加。在整個生命歷程中，由于晚年生理機能衰退，疾病等各種突發性、負面生活事件增多，老年階段劣勢積累的結果不斷顯現[10]。經濟貧困、健康貧困、精神貧困等多維貧困疊加，加劇了老年相對貧困識別的難度。我國有大量的空巢老人、獨居老人、失能半失能老人，在對這部分老年人進行貧困識別時，更需要考慮其特殊性，這就為精準識別增加了難度。

我國剛剛進入以相對貧困為主要特點的貧困階段，目前尚未確立比較完善的老年相對貧困指標體系。因此，無法精確地識別那部分處于相對貧困狀態的老年人，相應的針對性幫扶政策也就無法精準實施。而且，隨著社會經濟的發展和相對貧困治理進程的不斷推進，需要根據實際情況對多維老年相對貧困的識別標準進行動態調整，未來情況的多變性與復雜性也加大了動態調整的難度。此外，數字化應用的不足、數據庫建設的滯后和數據資源的稀缺，使得對老年人口的真實貧困情況缺乏全面細致的了解，大大限制了多維相對貧困識別標準的可操作性。

3.老年相對貧困脆弱性較高

相對貧困脆弱性是指個人在社會風險沖擊下，未來福利下降到相對貧困標準之下而處于相對貧困狀態的可能性。與傳統的貧困治理政策采取事后干預不同，對脆弱群體采取事前政策干預, 能更有效地定位即將陷入貧困的群體并減少長期貧困人口數量，進而降低返貧風險并鞏固脫貧成果[11]。

由于致貧因素的復雜性、社會風險的多樣性和應對能力的差異性，我國老年相對貧困脆弱性較高，脆弱群體規模大于貧困群體規模。當前，我國養老保障體系尚未健全，老年人退休金、養老金待遇增幅較低；養老服務體系不夠完善，家庭養老功能逐漸下降，社區養老和機構養老仍在發展過程中，醫養康養結合不足；老年健康服務體系各項內容建設滯后，健康服務機構總量不足；精神衛生服務體系尚未建立，對老年人心理問題關注較少?；谝陨隙喾N原因，部分老年人口的經濟收入、生活質量、醫療需求、精神慰藉等方面長期處于低水平或缺位狀態，更有可能陷入相對貧困和脆弱之中。老年相對貧困人口由于收入來源單一、身體機能下降、各種疾病潛伏等面臨較高的貧困風險，加之自身能力素質有限，在遭遇風險時缺乏有效的應對手段，故而抵擋貧困的韌性不足。我國目前缺乏相對貧困的長效治理手段，老年人對貧困治理相關社會政策依賴性較強，存在較大的返貧隱患。

4.老年相對貧困與區域發展不平衡

我國在改革開放初期，為了激發市場活力、提高生產效率，鼓勵一部分地區先富起來，帶動和幫助其他地區，以逐步實現共同富裕。因此，改革開放初期國家將大量的資源和政策向東部沿海地區傾斜，支持東部沿海地區實現了優先跨越式發展，中西部地區發展相對緩慢。但東部地區的快速發展對中西部地區的帶動作用不明顯，人力資源、自然資源和資本繼續向東部地區集聚，導致區域發展不平衡加劇。雖然我國加大了對中西部地區的政策支持力度，但是這種差距仍然長期存在，區域間的不平衡發展還未得到根本性改善。受區域發展影響，老年相對貧困表現出明顯的區域差異性，中西部地區老年相對貧困狀況更為嚴重，老年相對貧困治理面臨著區域發展不平衡的挑戰。

5.老年相對貧困與城鄉發展不平衡

此前，我國扶貧工作主要在農村地區開展，扶貧對象主要是農村絕對貧困人口。隨著相對貧困成為“后減貧時代”貧困的主要形式，我國進入農村扶貧和城市扶貧并重的新貧困治理階段，老年相對貧困治理面臨著城鄉發展不平衡的挑戰。一方面，由于我國城鄉融合發展剛剛起步，城鄉間在很多方面還存在較大差距，農村的社會經濟發展水平與城市相比還較為落后，宏觀層面上的城鄉發展差距和社會福利分層使得農村地區的養老保障服務、養老服務、老年健康服務等基本公共服務相對不足。另一方面，隨著城市化進程的快速發展，農村人口不斷流向城市，農村空心化現象嚴重，出現大量空巢老人人口老齡化程度顯著高于城市。此外，農村老年人穩定脫貧能力較弱，因此農村老年相對貧困人口規模更大、貧困程度更深、治理難度更大。

四、老年相對貧困治理機制的建構路徑

2021年發布的《人類減貧的中國實踐》提出，到2035年，相對貧困進一步緩解，共同富裕邁出堅實步伐；到2050年，全體人民共同富?；緦崿F，中國向著實現全體人民共同富裕更高目標繼續邁進。老年人口是相對貧困群體中的特殊人群，是實現共同富裕必不可少的組成部分。為此，我國需要建立健全財富儲備機制、貧困識別機制、長效治理機制、政策銜接機制以緩解老年相對貧困，進而逐步實現全體人民共同富裕。

1.建立健全財富儲備機制是老年相對貧困治理的堅實基礎

第一，穩步增加社會財富總量，做大蛋糕。堅持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，著力推進高質量發展，保持經濟快速穩定增長，優化經濟發展結構，加快產業結構調整升級，提高經濟發展質量效益，持續改善就業環境，不斷增加居民收入，促進經濟發展與人口老齡化進程相適應[12]，夯實應對人口老齡化的社會財富基礎。

第二，社會財富向老年人傾斜，分好蛋糕。完善分配制度，構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系。優化政府、企業、居民之間的分配格局，鼓勵家庭、個人建立養老財富儲備。健全以稅收、社會保障、轉移支付等為主要手段的再分配調節機制，改善老年人的社會保障狀況，加大對老年貧困群體的轉移支付力度和精準性。重視發揮第三次分配作用，大力發展慈善、志愿服務等社會公益事業。完善中國特色社會救助體系，加大對老年貧困群體的救助力度。

2.建立健全貧困識別機制是老年相對貧困治理的必要前提

第一，合理構建老年多維相對貧困指標體系。樹立多維相對貧困的治理理念，結合老年人口自身特點和社會經濟發展狀況，構建全國老年多維相對貧困指標體系并適時進行動態調整，指標體系需反映出老年人對美好生活的需要,包括收入、生活、健康、心理等多個維度。加強數字技術和智能技術等高新技術的應用，加快建設全國統一數據登記平臺，實現各類數據互聯互通，加強數據安全和質量管理，做好數據動態更新工作，以便更好地掌握老年人的相對貧困狀況。

第二，科學制定多維老年相對貧困識別標準。識別標準的制定要符合我國老年相對貧困發展的客觀規律、老年相對貧困治理的發展方向、維護老年人根本利益的原則。當前，我國城鄉之間、不同省份之間發展不平衡的問題還將長期存在，老年相對貧困狀況不盡相同，需因地制宜探索制定“分省分城鄉”的老年多維相對貧困識別標準。這個標準不是一成不變的，隨著各地社會經濟的發展，也需因時制宜科學地進行動態調整。

3.建立健全綜合治理機制是老年相對貧困治理的重要手段

老年相對貧困治理需面向多維貧困，建立綜合性治理機制。第一，建立健全養老保障體系，擴大養老保險覆蓋面，提高退休金和養老金待遇。第二，建立健全養老服務體系，滿足老年人的各式養老需求，解決“養老難”問題。第三，建立健全老年健康服務體系，增加老年健康服務機構供給，提升老年人健康水平。第四，建立健全精神衛生服務體系，加大對老年人的精神慰藉，改善其精神狀況。第五，建立健全“老有所學”的終身學習體系，大力發展老年教育，提高老年人的能力素質。第六，加快延遲退休政策實施，鼓勵老年人再就業，增加其經濟收入。第七，積極搭建平臺，擴大社會活動空間，提高老年人的社會參與水平。第八，大力發展“銀發經濟”，推動老齡事業與產業發展，提高老年人生活質量。第九，加大政府兜底保障作用，加強扶貧政策的精準性與有效性。第十，完善與老年人相關的法律體系，切實保障老年人的合法權利。

總之，須從多方面出發，加強各方責任主體的聯動，建立各項內容相輔相成的綜合治理機制，以減少致貧因素、降低致貧風險、提高風險應對能力，進而減輕老年相對貧困程度、降低貧困脆弱性、提高抵擋貧困的韌性。

4.建立健全政策銜接機制是老年相對貧困治理的有效補充

第一，推動老年相對貧困治理與積極應對人口老齡化國家戰略有效銜接。一方面，老年人及其家庭要牢固樹立積極應對相對貧困的意識，提高主動脫貧能力。另一方面，國家與社會要持續出臺積極應對老年相對貧困的政策與措施，提高政策脫貧效果和社會幫扶能力。

第二，推動老年相對貧困治理與區域協調發展戰略有效銜接。一方面，促進區域協調發展，做大做強中西部地區的比較優勢，逐步縮小與東部地區的發展差距。另一方面，繼續堅持并完善東中西部對口協作機制，提高東部地區對中西部地區的幫扶帶動作用，加大對中西部地區老年相對貧困治理力度。

第三，推動老年相對貧困治理與鄉村振興戰略有效銜接。加快城鄉互促發展，統籌建立城鄉一體化的扶貧體制，打破城鄉分設和部門壁壘，縮小城鄉社會經濟發展差距，實現鄉村全面振興，現有財政相關轉移支付繼續傾斜支持農村脫貧地區，提高農村老年相對貧困治理能力。