我國社會養老服務體系法制化建設研究

張羲和 王立國

（吉林師范大學，吉林 四平 136000）

當前，我國面臨著人口基數龐大、老齡化、少子化的復雜局面，作為世界人口第一大國和老齡人口數量最多的國家，預計“十四五”期間我國將從輕度老齡化步入中度老齡化。2019年國務院出臺相關養老服務意見，引導養老服務行業有序發展。社會養老服務是保障老年人安全、健康、積極參與社會活動，為公眾提供各類養老及相關產品（貨物和服務）的生產活動集合，是緩解當下國家和家庭養老壓力的最佳方案。黨的二十大報告指出：推進健康中國建設，實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。老齡事業的高質量發展，必須要有法制作為保障，我國社會養老服務體系建設雖然起步晚，但發展迅速，現行立法規范不能有效地滿足我國養老服務體系發展的需要。本文將以養老服務社會化需求為起點，對現存問題進行分析，提升社會養老服務體系建設的法制化水平。

一、社會養老服務的現狀及問題分析

龐大的老年人口規模和逐年上升的老齡化人口比重使得老年人對社會養老服務的需求不斷增加，因此需要對我國社會養老服務的發展現狀進行分析，為建立符合我國國情的社會養老法制化體系奠定基礎。

（一）社會養老服務供需現狀

世界衛生組織將60 周歲以上的人口定義為老年人，我國法律也將老年人的年齡劃分起點規定為60 周歲。數據顯示，我國大陸60 歲及以上人口超2.64 億，其中65 歲及以上人口約1.91 億、80 歲及以上人口有3580 萬①。嚴峻的老齡化趨勢，為老年公共服務供給帶來更大的挑戰。與此同時，我國患有慢性病的老年人口超過1.9 億，失能和部分失能老年人約4000 萬②，老年抑郁癥、阿爾茲海默癥等老年人心理健康疾病的患病率也呈現上升趨勢[1]。老年人對護理依賴程度的提高，使家庭負擔著巨大的贍養壓力，而大量的失獨老人、空巢老人不得不面臨無人贍養的困境。

（二）社會養老服務機構建設現狀

過去十年間我國養老機構增長56.7%，現存機構數量兩萬余個、提供養老床位二百八十余萬張③，但機構數量的增長率遠不及人口老齡化的速率，我國各類養老機構提供床位數與國際標準的每千名老人擁有50-80張床相比還有一定的差距，大量老年人的養老基本需求尚未得到滿足，具體表現在：第一，我國養老資源分配不均，北、上、廣等較發達的一線城市覆蓋率廣，而中西部小城市和農村地區養老服務供給規模小，養老資源持續向大中城市傾斜，欠發達地區更加依賴低價格、低質量的養老院。第二，養老服務缺少專業人才培訓和考核機制，養老護理人員水平良莠不齊。第三，我國社會養老服務沒有發揮資源規劃管理的作用，導致高端的養老機構盲目投入市場造成養老資源的空置，可見養老產品供給率的提高并未有效彌補逐年遞增的養老需求缺口。

（三）我國社會養老服務現存問題成因分析

綜上，我國社會養老服務及相關制度建設還處于初步探索階段，盡管在國務院優化養老服務營商環境改革的影響下，商業養老服務機構如雨后春筍般涌現，但商業養老設立目的是追求利潤最大化，而養老產業低收益、高投入的特性極易造成養老供給的市場錯位，并不能從根本上緩解我國社會養老壓力。享受養老服務保障是老年人法定的基本權益，決定了養老服務同時具有商品和公共產品的屬性。作為一項社會公共產品，需要國家完善的法制化建設保障社會養老服務規范化發展，發揮法律的激勵功能使社會養老服務能夠兼顧經濟效益和社會效益，解決養老服務供給中存在的難題。

二、社會養老服務的理論基礎及法律關系

（一）社會養老服務理論基礎

提供社會養老服務是我國社會保障體系的一項長期任務，其核心是保障老年人都能享受到社會養老服務。養老服務社會化的發展模式促使國家更加重視社會養老體系的公平性，以達到平衡各地區、城鄉間、不同老年群體所享受到的養老社會福利資源的目的。《老年人權益保障法》規定老年人有權享受社會服務和優待，國家承擔促進老齡事業發展規劃和參與各方主體監督的責任。

養老具有長期性、復雜性的特質，任何單一的養老供給主體都無法滿足我國日益龐大的養老需求，因此我國正在日益形成由家庭、政府、養老機構等多元主體共同構建的養老服務關系網[2]。贍養老人是子女應履行的法定義務，這一義務并不因為對機構的委托而全部轉移。國家并不直接提供養老服務而是承擔補充責任，通過各項立法引導各主體積極參與社會養老服務建設并起到促進、監督的作用[3]。養老服務是面向所有老年人提供的公共產品，特別是滿足孤寡老人、困難老人等弱勢群體的養老保障需求，合理地調動社會資源才能推進養老服務體系持續發展。

（二）社會養老服務法律關系分析

1.老年人社會保障權的法律保護

《憲法》規定老年公民具有獲得物質幫助的權利，即年邁公民在面臨生活困難時可以尋求國家和社會的援助。這一條款也是國家負擔社會養老責任的首要依據，由國家與社會組成社會養老保障的安全網，對遭遇生存困難的老年人提供救濟[4]。在此基礎上，《老年人權益保障法》將養老責任進一步細化，突出社會對家庭養老壓力的分擔，規定國家對困難老人提供多種養老福利等保障制度，以法律形式明確了發展社會養老服務的類型，推動社會養老從滿足老年人基本的生存需求發展到滿足老年人更高層次生活水平的需求，預防侵害老年人權益的行為提供法律保護。

養老問題日益成為社會廣泛關注的發展議題，特別是在經濟高質量發展的社會背景下，缺乏長期發展規劃的養老服務體系建設已經不能滿足老年人日益增長的對美好生活的向往，因此養老事業亟需國家的立法支持和制度建設。但國家并不能包攬全部的養老職責，提高我國養老服務供給的最佳方案是國家和社會良性互動。在市場經濟的推動下，養老服務逐漸商業化，國家提供基本的社會養老服務，個人和組織通過政府購買服務等方式參與社會養老服務。由多種主體組成的養老服務一方面促進了行業繁榮，另一方面若缺少監督機制必然會陷入混亂無序，致使損害老年人合法權益。國家通過整合養老資源，以法律確定社會養老的權責關系，通過執法監督養老體系正向地、穩定地、持久地運轉。

2.家庭成員監護、贍養義務的法律規定

贍養老人是子女的法定義務，親緣關系是最直接、最穩固的養老關系基礎，由家庭承擔贍養老人的直接職責是我國社會廣泛共識。《民法典》規定成年子女應當承擔贍養義務，給予生活困難的年邁父母物質幫扶。基于老年人日益衰退的認知能力和身體機能，以保障老年人合法利益為目的的監護制度應運而生。依據設立主體不同，老年人監護可分為委托監護、法定監護和意定監護。法定監護是以親屬關系為基礎，由法律直接規定監護順序并且不以當事人意思自治創設或終止的義務；委托監護是監護人委托其他民事主體代理實施監護職責；而意定監護則是通過老年人和監護人合意設立監護合同。為了防止監護權利的濫用，我國《民法典》確定了由個人、組織和職能部門組成的多元主體監督責任。這一條款的確立意味著當被監護老年人的財產利益、健康利益遭受損害時，民政部門將發揮兜底保障功能。從《民法典》的規定來看，盡管老年人護理可以委托社會養老機構承擔，但家庭仍然是首要的養老主體，它承擔著最重要的保護和監督責任；家庭養老責任缺位時則由監督部門順位保護老年人權益，避免對老年人造成的損害后果持續擴大。

3.社會養老機構民事法律關系

我國立法尚未明確養老服務協議的性質，也沒有規定養老機構服務協議的統一示范文本，當發生糾紛時法院通常以當事雙方簽訂的服務協議為參考依據。關于養老機構服務協議性質的界定，學界一直存在爭論，主要有三種觀點：委托合同說、服務合同說和混合合同說。委托合同說認為養老機構服務協議符合《民法典》合同編委托合同的規定，是一種有名合同[5]。它是老年人的代理人或監護人作為委托人，養老機構作為受托人簽訂的委托合同，由機構根據約定的委托事項處理一項或多項老年人事務。服務合同說認為養老機構服務協議是以提供養老服務為標的并支付合理價款的有償服務合同，是非典型合同[6]。混合合同說認為養老機構服務協議是糅合了委托合同、服務合同等多重屬性的合同。在界定養老服務協議的性質時，應當充分考慮其特點：一方面養老服務協議的訂立主體特定，它是由養老服務機構與老年人直接簽訂或者與老年人的代理人、監護人簽訂的合同。因此根據訂立主體不同，養老服務協議既可能是束己合同也可能是涉他合同。另一方面養老服務協議屬于雙務、有償、實踐、要式合同，即根據合同約定由養老機構提供相應的養老護理服務和配套設施，由老年人或其代理人支付約定的價款，此外雖然合同內容由雙方基于意思自治原則自由訂立，但根據《老年人權益保障法》的強制規定，養老服務機構必須與老年人或代理人簽訂書面合同。

綜上，就養老服務協議的特點而言，三種學說都具有局限性。首先，養老服務協議是有償的，而委托合同可有償可無償；養老服務協議是實踐、要式合同，而委托合同是諾成、非要式合同。其次，盡管服務合同說符合養老護理服務這一核心任務，但服務合同依舊是一種無名合同，并未提供解決養老服務協議糾紛的有效方案。最后，混合合同說的觀點過于籠統，同樣沒有明確養老服務協議的法律關系，不能起到統一規范養老服務協議的作用。

三、社會養老服務機構的法律規制分析

養老機構是社會養老服務的主要提供者，通過立法監督和管理養老機構規范化運營是建設法制化養老服務體系的基礎任務。為更好地適應社會養老服務的發展變化，2020年11月1日新的《養老機構管理辦法》取代“舊法”開始正式施行。與2013年《養老機構管理辦法》和2019年《養老機構設立許可辦法》相比，“新法”順應《老年人權益保障法》的修訂和養老機構“放管服”改革將兩部舊管理辦法融為一體，以備案設立、內部運營、監督檢查、責任承擔為體例進行細化規范。

（一）“新法”對社會養老服務機構的規制

“新法”通過設立“養老機構登記備案管理”制度取代了舊的“養老機構設立許可”，將監管前置轉變為側重事中事后監管[7]。當前我國養老產業市場需求失衡，而舊規制對養老機構的設立和退出機制都過分強調政府行政干預，抑制了養老市場活力，無法發揮市場在資源配置中的決定性作用。“新法”并不因為減弱準入限制而放松監管，而是采用了多元化主體的監管模式體系，強調建立以民政為主導，多部門合作的綜合監管模式，借助信息系統實現部門間信息共享，形成監管合力，并引入行業協會進行自律管理，推動機構內部規范化運營。在監督方式上采用定期監督與動態監督相結合。根據《養老機構管理辦法》規定，民政部門應全方面評估養老機構的實際運營情況，確定抽查比例和頻次，防止監管部門“一刀切”的僵硬執法，促進養老機構自我約束。不僅如此，“新法”加強了誠信規制，利用信息收集與公示功能將養老機構的違法失信行為置于公眾的監督下，為老年人或代理人提供更多的參考信息，依靠社會監督力量讓市場淘汰不合格的養老機構。

（二）“新法”對社會養老服務機構規制的不足

“新法”雖然在推動我國社會養老服務法制化建設過程中取得了顯著的進步，但其規定仍存在欠缺，需要立法進一步完善。第一，監管職責劃分不清。“新法”規定由民政部門牽頭，醫療、消防、衛生等多部門對養老機構開展協同監管，但未規定合作監管的方式、程序、標準、范圍，極易造成監管真空和重疊等監管失靈的亂象。第二，“新法”缺少對行業組織的監管規則。養老行業自律組織應發揮自我監管、促進行業發展的作用，與行政監督機關相比具有更強的靈活性。但立法未就養老行業組織的主要功能作出詳細規定，為行業組織濫用其特殊地位埋下隱患。第三，“新法”僅對養老機構違規行為設置了較低額度的罰款，這會造成養老機構失信成本過低難以起到警示和督促作用。第四，“新法”雖然設立了信息公開制度，但過度披露可能加重公眾信息甄別負擔，使這一機制難以發揮其理想效果。

四、社會養老服務的法制化建設策略

我國立法正在探索建立長效、穩定的社會養老服務法律體系，引導養老服務健康發展。隨著社會養老服務行業的不斷興盛，滯后的立法逐漸暴露出了一些缺陷和隱患，需要依托體系化、多維度的法制化建設推動社會養老服務持續發展、保障老年人的合法權益。

（一）統籌規劃現有養老法規的制定和修改

構建完備的社會養老法律制度應當協調現有的法律規范，不斷更新以適應社會養老服務的發展。居于社會養老服務法律規范引領地位的《老年人權益保障法》是各類機構提供養老服務的核心參考，應當與其他部門法的具體規定相協調，為健全社會養老服務法律體系奠定基礎。制定具有可實施性社會養老相關立法，不僅要考慮是否能作為機構服務的直接指引，也要考慮是否能為監管提供明確的執法依據。我國《養老機構管理辦法》中規定了多部門協同監管的責任，但并未對監管責任進行詳細闡述，因此為規范行使管理職責，立法應當對監督責任承擔方式、監督程序、責任分配等進行詳盡說明。與監管職責相對應，失信養老機構責任承擔必須依據監管部門綜合審查結果，以違法行為和違法后果的危害程度給予處罰或強令采取補救措施。同時依托在線政務平臺建立民政部門與其他管理部門監督信息共享機制，督促監管部門及時行使監督職責，避免監管漏洞，并及時將相關信息進行規范化公示，促使養老機構加強自我約束。養老服務的高質量發展更需要行政力量、養老機構與老年人及贍養人的民事關系緊密聯系在一起并形成良性互動，使養老社會公法規范與《民法典》私法規范相配合，明確養老服務民事法律關系，發行養老服務協議示范性文本，規范養老服務糾紛機制，制定過錯認定和賠償責任的判定標準，合理分配養老服務糾紛的風險承擔[8]。

（二）制定社會養老服務配套法律

建立以《老年人權益保障法》為核心的社會養老保障法律體系，以完備的單行法律規范社會養老服務、填補法律的空白將是未來立法的研究焦點。例如我國各地開展的長期護理保險、社區居家養老照料中心等服務內容，盡管許多新型養老服務僅在部分區域試點，尚未在全國范圍內開展，但需要立法發揮引領作用，通過制定《長期護理保險法》《居家養老服務機構管理辦法》等專門的單行法律法規，完善設立、監管、責任分配等約束機制。另外，由于養老產品具有公共產品的屬性，是國家提供社會保障的一部分，因此有必要制定專門的《政府購買養老服務辦法》，對購買主體、服務內容、監督機制等方面進行詳細規定，以法律規范政府購買的方式，平衡各地區養老資源，保障老年人平等地享受社會養老服務[9]。

（三）推進地方性養老法規的完善

社會養老服務的區域資源差異和不同區域經濟發展狀況是設立社會養老地方性法規的考量因素，因此建立以全國性規范為引領、地方性法規為細化落實的多層次法律體系是因地制宜提供社會養老服務的長效機制。各省市在建立地方性養老服務法規時，應避免生搬硬套、明確監督職責及監督程序，結合本轄區發展情況和實際需要制定規范，通過立法與政策相協調，合理分配地區資源，特別是解決城際與城鄉間養老發展不均衡的難題[10]。地方在設立養老法規時應當涵蓋居家養老服務、社區養老服務等多種類型，既可以采用綜合性立法，以章節劃分對不同養老模式的規范管理，也可以采用單行立法分別制定“居家養老服務條例”“社區養老服務條例”等規范。

注釋：

①以上數據來源于國家統計局、國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室《第七次全國人口普查公報（第五號）》。

②2022年8月30日國家衛生健康委員會主任馬曉偉表示當前我國養老照護服務等供需矛盾較為突出，社會基本養老服務體系有待健全。《國務院關于加強和推進老齡工作進展情況的報告——2022年8月30日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十六次會議上》。

③以上數據來源于民政部《2021年民政事業發展統計公報》。