積極政府視角下山東省農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新路徑研究

吳 春

（中共濟(jì)南市委黨校，山東 濟(jì)南 250100）

加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的重要內(nèi)容，同時(shí)也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，2022年1月習(xí)近平總書記指出，“要夯實(shí)鄉(xiāng)村治理這個(gè)根基”，并進(jìn)一步指出，要實(shí)施“切實(shí)有效措施，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用。”加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)治理是一項(xiàng)重要而緊迫的時(shí)代課題。

在農(nóng)村基層社會(huì)治理中，政府承擔(dān)著提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、滿足群眾公共需求等各種任務(wù)和職責(zé)，是農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵參與主體，基于積極政府的理論視角，從角色定位、行動(dòng)特征、行動(dòng)目標(biāo)等方面探討政府角色定位、創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)治理具有重要意義。

一、積極政府與農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新

（一）積極政府的特征分析

從政府行為的主動(dòng)性角度出發(fā)，可將政府分為“積極政府”和“消極政府”。亞當(dāng)·斯密是“消極政府”范式的主張者，在政府和市場的關(guān)系中，亞當(dāng)·斯密強(qiáng)調(diào)市場“看不見的手”的作用，而政府是“守夜人”，認(rèn)為“管得最少的政府就是最好的政府”，主張發(fā)揮最低限度的政府職能。與“消極政府”主張不同，“積極政府”范式主張政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中扮演積極行動(dòng)者的角色，比如第二次世界大戰(zhàn)之后，美國奉行凱恩斯主義，凱恩斯主義奉行的是政府實(shí)施擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，增加需求，以此來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長。不同于“消極政府”，“積極政府”理念賦予政府諸多主動(dòng)性與能動(dòng)性，地方政府活力得以激發(fā)。

積極政府具有以下特征：一是在職能職責(zé)方面，積極政府主張維護(hù)社會(huì)秩序是政府的重要職能，同時(shí)，也主張要主動(dòng)有效地服務(wù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，積極政府應(yīng)主動(dòng)地維護(hù)群眾根本利益，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性可持續(xù)性運(yùn)作。二是在行為方式方面，積極政府具有極強(qiáng)的主動(dòng)性、能動(dòng)性、高效性，政府應(yīng)積極發(fā)揮主動(dòng)性為人民服務(wù)，積極推行政府創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)。三是在回應(yīng)需求方面，積極政府主張?jiān)鰪?qiáng)與其他主體互動(dòng)，積極回應(yīng)社會(huì)需求，要激發(fā)和調(diào)動(dòng)公眾、社會(huì)的積極性。

（二）積極政府參與農(nóng)村基層社會(huì)治理的角色定位

十八大以來我國改革進(jìn)入深水區(qū)，農(nóng)村各項(xiàng)重大改革不斷全面深入推進(jìn)，在農(nóng)村基層社會(huì)治理中，不穩(wěn)定因素交織疊加，不確定性、偶然性、突發(fā)性情況增多，不同主體間利益關(guān)系更加復(fù)雜；為化解基層矛盾，滿足人民日益增長的美好生活需要?jiǎng)菰诒匦校ㄟ^基層政府積極引導(dǎo)，加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)治理，吸納多元主體共同參與社會(huì)治理，形成治理合力。以積極政府為視角，政府主導(dǎo)既要主動(dòng)高效地參與農(nóng)村基層社會(huì)治理，又要避免超越邊界，過度干預(yù)，造成負(fù)面后果。積極政府參與農(nóng)村基層社會(huì)治理要做好以下角色定位：一是明確目標(biāo)，政府主導(dǎo)農(nóng)村基層社會(huì)治理的出發(fā)點(diǎn)是更好地滿足人民群眾公共需求，切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)群眾根本利益，維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。二是注重職責(zé)邊界，政府在農(nóng)村基層社會(huì)治理中職責(zé)定位清晰，其行動(dòng)是合法合規(guī)的，是在遵守憲法、法律及相關(guān)規(guī)定的情況下對農(nóng)村基層社會(huì)進(jìn)行的治理，要注重職責(zé)邊界，其行為既注重自我約束，也要接受其他主體的監(jiān)督。三是注重“四性”行為特征，所謂“四性”是指積極政府在主導(dǎo)農(nóng)村基層社會(huì)治理中的行為具有主動(dòng)性、合理性、預(yù)防性和高效性，積極政府對農(nóng)村基層社會(huì)需求要積極響應(yīng)，發(fā)揮能動(dòng)性；政府行為要師出有名，合理合法；對可能出現(xiàn)的矛盾糾紛要及時(shí)干預(yù)，將負(fù)面影響降低最低；要與其他主體合作配合，既有效率又具效果。

（三）積極政府參與農(nóng)村基層社會(huì)治理的作用機(jī)理

1.在積極政府領(lǐng)導(dǎo)下，有利于農(nóng)村基層社會(huì)治理主體凝聚合力

中國是伴隨農(nóng)業(yè)文明發(fā)展起來的，作為幅員遼闊的國家，各個(gè)地區(qū)資源條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并不平衡，社會(huì)治理雖然涉及眾多主體，但在廣大基層群眾心中，政府具有獨(dú)一無二的位置，各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、資源的配套、大型公共項(xiàng)目的推行，需要政府的號召和組織。相較于其他主體，在農(nóng)村，政府具有絕對和權(quán)威性優(yōu)勢，能夠更好地引導(dǎo)各主體形成合力。當(dāng)然，農(nóng)村基層社會(huì)治理需要多元化主體的共同努力，政府在領(lǐng)導(dǎo)過程中，需要其他主體對其監(jiān)督，確保政府合理邊界。

2.在積極政府領(lǐng)導(dǎo)下，有利于農(nóng)村基層社會(huì)治理整體效能提升

在農(nóng)村基層社會(huì)治理中，針對復(fù)雜的地方關(guān)系，要能夠提前研究預(yù)判形勢及可能出現(xiàn)的問題，做好預(yù)防、動(dòng)員，能有效地提升基層社會(huì)治理效果。積極政府能夠最大限度地動(dòng)員各種媒介，加大宣傳力度，激發(fā)村民參與基層社會(huì)治理的熱情；積極政府可以運(yùn)用線上線下相結(jié)合的方式，收集村民關(guān)注的熱點(diǎn)問題，拓展群眾反映問題和參與基層治理的渠道；積極政府能夠利用已有的大數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行科學(xué)預(yù)判、作出更加科學(xué)的部署，為農(nóng)村基層社會(huì)治理引導(dǎo)好方向。

3.在積極政府領(lǐng)導(dǎo)下，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會(huì)治理高效運(yùn)轉(zhuǎn)

積極政府具有公正、公平、公開的作風(fēng)風(fēng)格，面對復(fù)雜的農(nóng)村基層社會(huì)，能夠在“亂象”中直面問題，尊重客觀事實(shí)，開展有針對性的治理行動(dòng)；涉及群眾切身利益的問題，積極政府能夠遵守法律法規(guī)和政策規(guī)范，以群眾利益為先，保障群眾利益、社會(huì)穩(wěn)定；面對復(fù)雜的農(nóng)村基層社會(huì)治理問題，積極政府能利用自身優(yōu)勢，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，做出合理判斷，科學(xué)決策，決策和執(zhí)行透明公開，在增強(qiáng)政府公信力的同時(shí)，提高基層治理水平。

二、山東省農(nóng)村基層社會(huì)治理實(shí)證分析

（一）山東省農(nóng)村基層社會(huì)治理主要做法

1.政府戰(zhàn)略規(guī)劃

2014山東省政府出臺(tái)《山東省農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃(2014—2030年)》，規(guī)劃提出，預(yù)計(jì)到2030年山東省農(nóng)村戶籍人口約為3750萬人，山東省農(nóng)村建設(shè)用地將按照2公里為基本公共服務(wù)半徑“畫圈”，引導(dǎo)農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)八類模式，包括城市聚合型社區(qū)、小城鎮(zhèn)聚合型社區(qū)、強(qiáng)村帶動(dòng)型社區(qū)、多村合并型社區(qū)、村莊直改型社區(qū)、村企聯(lián)建型社區(qū)、搬遷安置型社區(qū)、村莊聚集型社區(qū)。2018年，山東省委、省政府印發(fā)《山東省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，在此規(guī)劃中提出鄉(xiāng)村振興三個(gè)重要的戰(zhàn)略性目標(biāo)，一是到2022年，鄉(xiāng)村振興要取得重大突破，山東省全省30%的農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化。二是到2035年，鄉(xiāng)村振興要取得決定性進(jìn)展，基本農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要實(shí)現(xiàn)。三是到2050年，鄉(xiāng)村要全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)，并針對階段性戰(zhàn)略目標(biāo)提出推動(dòng)城鎮(zhèn)公共文化服務(wù)向農(nóng)村延伸，實(shí)施“文化惠民、服務(wù)群眾”工程，推動(dòng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，強(qiáng)化法律化解農(nóng)村社會(huì)矛盾權(quán)威地位等具體性實(shí)施意見。

2.加強(qiáng)“三農(nóng)”干部隊(duì)伍建設(shè)

一是加大針對農(nóng)村基層干部的培訓(xùn)力度。山東省在農(nóng)村社會(huì)治理過程中重視干部隊(duì)伍建設(shè)，對縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)班子選優(yōu)配強(qiáng)，為提升農(nóng)村基層干部素質(zhì)能力，大力開展有針對性的農(nóng)村基層干部鄉(xiāng)村振興主題培訓(xùn)，如在2022年1月至9月期間對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村黨組織書記進(jìn)行了關(guān)于鄉(xiāng)村振興的主題培訓(xùn)。通過培訓(xùn)倡導(dǎo)農(nóng)村基層干部要樹立落實(shí)“嚴(yán)真細(xì)實(shí)快”工作作風(fēng)，要樹立樹牢以人民為中心的發(fā)展思想。二是完善基層機(jī)構(gòu)建設(shè)。為完善基層組織運(yùn)行機(jī)制，山東省注重各級黨委農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)辦公室建設(shè)，通過加強(qiáng)各級黨委農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)辦公室建設(shè)，充實(shí)農(nóng)村工作力量，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有效實(shí)施政策指導(dǎo)，推動(dòng)工作有效落實(shí)。

3.創(chuàng)新基層治理機(jī)制

山東省有的地方針對農(nóng)村基層社會(huì)治理，以信用體系建設(shè)為抓手，實(shí)施“機(jī)構(gòu)、政策、氛圍”三位一體的農(nóng)村基層社會(huì)治理模式。成立市長任組長，分管常委任副組長的社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，在鎮(zhèn)街層面，成立黨工委書記任組長，征信辦、經(jīng)貿(mào)辦、環(huán)衛(wèi)辦等分管負(fù)責(zé)人任成員的街道信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，針對村民、村干部、村居居民、黨員等不同群體制訂社會(huì)信用管理辦法，通過入戶宣傳、張貼標(biāo)語、媒體報(bào)道等方式營造信用氛圍，以建設(shè)良好社會(huì)信用氛圍為抓手，創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)治理模式。

（二）山東省農(nóng)村基層社會(huì)治理面臨的問題

1.經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不一，基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的農(nóng)村地區(qū)，往往能夠拿出更多的資金增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及開展基層社會(huì)治理項(xiàng)目；而在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是集體經(jīng)濟(jì)沒有發(fā)展起來的地方，不僅影響辦公經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且對群眾動(dòng)員、基層社會(huì)治理項(xiàng)目開展等都會(huì)表現(xiàn)出力不從心。當(dāng)前，山東省有些農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展深度依舊不高，農(nóng)業(yè)發(fā)展中運(yùn)用科技創(chuàng)新的含量不夠大，存在農(nóng)產(chǎn)品階段性供給不足以及供大于求并存的問題，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分，尤其在一些地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠充分，對農(nóng)村基層社會(huì)治理無法起到支持性作用。

2.引領(lǐng)主體未形成合力，基層治理引導(dǎo)力量不足

一是存在基層政府支持力度不足的問題。在有些地方，基層政府對農(nóng)村實(shí)施基層社會(huì)治理不夠重視，對中央精神、上級政策貫徹不到位，出臺(tái)政策并沒有從農(nóng)村實(shí)際角度出發(fā)，存在重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕社會(huì)治理的現(xiàn)象。二是存在村干部年齡結(jié)構(gòu)不合理的問題。隨著農(nóng)村青壯年外出打工數(shù)量增多，有些地方村委班子年齡結(jié)構(gòu)偏大，習(xí)慣用傳統(tǒng)方式管村治村，對村民參與基層治理等理念不認(rèn)同、不接受，一定程度上導(dǎo)致村民沒有充分參與基層治理，影響村集體戰(zhàn)斗力。三是存在村集體合力不足的問題。有些村干部對工作方法不愿創(chuàng)新、不敢創(chuàng)新、不會(huì)創(chuàng)新，對工作任務(wù)不敢作為、不敢擔(dān)當(dāng)、不愿擔(dān)責(zé)，心存不求有功、但求無過的心理。

3.治理意識(shí)落后，村民參與治理意愿不強(qiáng)

通過多地區(qū)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)較好的農(nóng)村地區(qū)，如果具有村辦合作社企業(yè)、種植大棚、特色農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟(jì)形態(tài)，能有更強(qiáng)的吸納勞動(dòng)力的能力，就可以留住村民；而在經(jīng)濟(jì)狀況并不理想的村莊，村集體與村民之間沒有形成穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)，導(dǎo)致村集體號召力非常弱，青壯年村民外出務(wù)工現(xiàn)象較為普遍，1/4、1/3甚至更高比例的青壯勞動(dòng)力出外打工，村莊“老齡化”、“空心化”嚴(yán)重，農(nóng)村社會(huì)治理的活力基礎(chǔ)薄弱，制約了村民社會(huì)治理能力的提升。另外，有些地區(qū)村民參與農(nóng)村基層社會(huì)治理的渠道非常有限，社會(huì)治理仍然以政府和村委為主，村民參與意識(shí)淡薄，存在“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)，村民對基層社會(huì)治理不熱心、不配合、不參與。

4.農(nóng)村矛盾復(fù)雜化，基層治理難度增大

農(nóng)村社會(huì)矛盾復(fù)雜，對社會(huì)治理提出了更大挑戰(zhàn)，復(fù)雜性表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是矛盾類型增多。過去農(nóng)村矛盾糾紛以家庭矛盾、鄰里矛盾為主，隨著農(nóng)村宅基地制度改革、征地拆遷、企業(yè)建廠、土地承包等改革發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境污染、合作社收益分配、林地收益、土地承包所有權(quán)確權(quán)、村民選舉權(quán)糾紛等各種矛盾出現(xiàn)，甚至有的地方矛盾由于沒有及時(shí)處理，發(fā)展為群體性事件；而且隨著部分地區(qū)留守婦女、留守兒童、留守老人增多，有關(guān)弱勢群體的各種問題隨之出現(xiàn)。矛盾類型增多，一方面，增加了農(nóng)村基層社會(huì)治理的難度，另一方面，對農(nóng)村基層社會(huì)治理的需求也更加迫切。二是矛盾涉及的主體更加復(fù)雜。當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的各類矛盾既有普通村民之間的矛盾，也有村民和村干部之間的矛盾，還涉及村中大姓家族之間的矛盾，在有的地方，為了爭奪村黨組織書記等職位，出現(xiàn)大姓家族通過血脈親情等各種關(guān)系拉票、賄票的問題。

三、積極政府視角下創(chuàng)新和加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)治理的路徑選擇

（一）消除農(nóng)村基層社會(huì)治理機(jī)制性障礙

消除機(jī)制性障礙是加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)治理的關(guān)鍵性問題，基層政府應(yīng)以建設(shè)積極服務(wù)型政府為導(dǎo)向，建立健全農(nóng)村基層社會(huì)治理機(jī)制。一是完善經(jīng)濟(jì)制度體系。積極做好宣傳工作，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”機(jī)制，進(jìn)一步完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村基層社會(huì)治理提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。二是完善協(xié)調(diào)機(jī)制。要建立健全農(nóng)村基層社會(huì)治理的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級組織的政策協(xié)調(diào)機(jī)制，政府要加大引導(dǎo)，建立新型農(nóng)村基層社會(huì)多元化治理主體責(zé)任機(jī)制，明確村支部、村委、村民、企業(yè)等各主體的任務(wù)及職責(zé)，為加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)治理提供更加強(qiáng)有力的政策支持體系。三是完善議事和監(jiān)督機(jī)制。農(nóng)村基層事務(wù)雖然繁雜，但農(nóng)村社區(qū)是典型的熟人社會(huì)，村民之間非常熟識(shí)，很多矛盾的解決或項(xiàng)目的推進(jìn)，只需要充分溝通就可能取得滿意效果，因此政府應(yīng)積極引導(dǎo)，促進(jìn)鄉(xiāng)村建立重大事務(wù)集體議事決策機(jī)制，以及完善的監(jiān)督機(jī)制，形成“有事早商量，難事齊商議，遇事大家辦”的局面。

（二）建設(shè)完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)

一是加強(qiáng)協(xié)作，提供高質(zhì)量公共服務(wù)。作為積極政府應(yīng)做好引導(dǎo)，統(tǒng)籌好政府投入、村集體經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)資金，加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)，面向農(nóng)村不同群體的公共服務(wù)需求，加強(qiáng)網(wǎng)格化精細(xì)治理，為村民提供精細(xì)化、高質(zhì)量公共服務(wù)。二是完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府做好引導(dǎo)和動(dòng)員工作，一方面，做好農(nóng)村原有基礎(chǔ)設(shè)施和場地的整合，另一方面，通過新建、改建、擴(kuò)建、購置、租賃等各種方式，進(jìn)一步擴(kuò)展農(nóng)村基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)設(shè)施。

（三）優(yōu)化農(nóng)村基層社會(huì)治理組織結(jié)構(gòu)

一是厘清縣、鄉(xiāng)、村三級在農(nóng)村基層社會(huì)治理中的職能定位。對于縣級政府，要強(qiáng)化統(tǒng)籌謀劃能力，明確縣、鄉(xiāng)、村職責(zé)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行合理賦權(quán)賦能；對鄉(xiāng)、村兩級的工作事項(xiàng)進(jìn)一步明確分工，確定職責(zé)，合理分擔(dān)。二是優(yōu)化農(nóng)村基層社會(huì)治理干部構(gòu)成結(jié)構(gòu)。通過制定科學(xué)合理的農(nóng)村干部任用辦法，選拔農(nóng)村基層社會(huì)治理真正需要的各種人才，在年齡結(jié)構(gòu)上，注重老中青年合理搭配，建設(shè)出一支兼具“實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)+專業(yè)”的強(qiáng)有力的農(nóng)村基層干部隊(duì)伍。

（四）促進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理主體多元化、活力化、民主化

農(nóng)村基層社會(huì)治理需要多元化主體的共同努力，政府應(yīng)積極促進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理共同體的建設(shè)發(fā)展。一是倡導(dǎo)建立強(qiáng)有力的自治主體。完善“村支兩委”共治，加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社、經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)等組織建設(shè)，壯大農(nóng)村基層社會(huì)治理自治組織，增強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)治理的能力。二是完善基層民主建設(shè)。完善村級民主自治機(jī)制，通過實(shí)施民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等措施，保障村民合法民主地參與農(nóng)村基層的社會(huì)治理，保護(hù)村民合法權(quán)益。