關于對金融科技創(chuàng)新監(jiān)管的思考

□馬鴻翔 楊彥紅 王瑞祥

中國在許多金融科技領域已經(jīng)成為全球的領導者。根據(jù)畢馬威（KPMG）和金融科技投資公司發(fā)布的2019 年全球金融科技100 強榜單，螞蟻金服蟬聯(lián)榜首，京東數(shù)字科技位居第三。移動支付、在線借貸等領域的發(fā)展比較成功，央行數(shù)字貨幣的實踐應用也走在較前沿。但金融科技并沒有改變金融風險的本質，反而風險更具隱蔽性、突發(fā)性、傳染性和系統(tǒng)性。因此需要制定一個全面的監(jiān)管框架，在鼓勵創(chuàng)新和防范金融風險之間取得平衡，促進金融科技健康可持續(xù)發(fā)展。

中國金融科技發(fā)展現(xiàn)狀

——移動支付。中國的移動支付發(fā)端于2013 年，近幾年來迅速發(fā)展，移動支付市場規(guī)模快速擴張。目前，中國兩大移動支付服務提供商——支付寶和微信支付各自擁有約10 億用戶。長尾特性使移動支付平臺可以同時為海量客戶提供服務，智能手機等移動終端不僅實現(xiàn)了海量接入，還顯著提升了用戶體驗。在當今中國，移動支付服務占支付交易總數(shù)的80%。

——在線借貸。個人和小企業(yè)獲得銀行信貸的主要障礙之一是缺乏信用記錄或抵押品。阿里巴巴申請小額貸款公司牌照，以全面控制小額貸款業(yè)務。螞蟻金服建立內部信用評分系統(tǒng)——芝麻信用以加快貸款審批。它創(chuàng)造了“310 模式”：貸款申請只需3 分鐘，審批時間不到1 秒，零人工干預。螞蟻金服小額貸款業(yè)務增長迅速，總資產(chǎn)在2014 年至2017 年間翻了一番多。2019 年，數(shù)字金融平臺首次超越數(shù)字支付，成為集團最大的營收中心。

——央行數(shù)字貨幣。中國的央行數(shù)字貨幣實踐在全球范圍內領先，也是為數(shù)不多已經(jīng)開始央行數(shù)字貨幣試點實踐的國家。中國的央行數(shù)字貨幣是數(shù)字貨幣和電子支付（DC/EP）的混合系統(tǒng)，由中央銀行發(fā)行，通過授權的運營商運營和兌換。2019年末，央行已經(jīng)完成了數(shù)字貨幣的頂層設計、標準制定、功能開發(fā)和操作測試，并開始在某些領域進行試點。2020 年10 月，深圳市首先開展了數(shù)字人民幣試點，目前已經(jīng)形成了“10+1”的試點格局，即在深圳、蘇州等10 個城市和北京冬奧會場景逐步開展試點工作。

中國金融科技的監(jiān)管現(xiàn)狀

——監(jiān)管框架。中國的金融科技監(jiān)管框架較為完善，主要包括監(jiān)管機構、委員會和自律協(xié)會等。中國人民銀行總體上領導金融科技監(jiān)管，主要負責監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)支付，包括第三方支付。證監(jiān)會負責監(jiān)管眾籌和互聯(lián)網(wǎng)基金銷售，銀監(jiān)會及其地方機構主要負責監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)借貸（包括P2P 和微貸）、互聯(lián)網(wǎng)信托和互聯(lián)網(wǎng)消費金融。中國保監(jiān)會監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)保險。此外，2016 年3 月成立的國家互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會負責推動行業(yè)自律。在2018年3 月實施的機構改革中，中國銀監(jiān)會與中國保監(jiān)會合并為中國銀保監(jiān)會，監(jiān)管職責合并。2017 年第三次全國金融工作會議進一步明確了地方財政局的監(jiān)管邊界。地方財政局負責“7+4”類金融機構（小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司和投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所）的審批和風險管理。

——主要監(jiān)管領域與監(jiān)管手段。一是網(wǎng)絡借貸的監(jiān)管措施。在網(wǎng)絡借貸的發(fā)展過程中，P2P 貸款市場過熱產(chǎn)生了平臺集合投資和欺詐行為等金融風險，網(wǎng)絡小額貸款出現(xiàn)了過度借貸、催收不當、利率偏高、侵犯個人隱私等問題。為了規(guī)范網(wǎng)絡借貸市場，2015 年起，中國出臺了一系列政策與法規(guī)。如2016 年銀監(jiān)會等部門出臺了《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法》，2017 年4 月，銀監(jiān)會下發(fā)了《關于開展“現(xiàn)金貸”業(yè)務清理整頓工作的通知》，2019 年1 月，互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作領導小組辦公室等下發(fā)了《關于進一步做實 P2P 網(wǎng)絡借貸合規(guī)檢查及后續(xù)工作的通知（1 號文）》。二是第三方支付的監(jiān)管措施。第三方支付的市場監(jiān)管較為規(guī)范，通過發(fā)放牌照、客戶條款、信息披露等進行限制。中國人民銀行從2013 年開始，先后出臺了多項政策規(guī)范第三方支付市場，如2013 年的《支付機構客戶備付金存管辦法》、2015 年的《非銀行支付機構網(wǎng)絡支付業(yè)務管理辦法》和2019 年的《關于非銀行支付機構開展大額交易報告工作有關要求的通知》等。三是互聯(lián)網(wǎng)基金的監(jiān)管措施。由支付寶和天弘基金聯(lián)合推出的貨幣市場基金投資產(chǎn)品余額寶，在2017 年成為全球總資產(chǎn)最大的貨幣市場基金。但是互聯(lián)網(wǎng)貨幣基金市場在沒有銀行執(zhí)照的情況下進行期限轉換、信貸和流動性轉換，增加了社會融資成本。中國證監(jiān)會于2013 年3 月發(fā)布了《證券投資基金銷售管理辦法》，此外，還出臺了促進互聯(lián)網(wǎng)基金銷售規(guī)范有序運行的規(guī)定。2018 年3 月，中國證監(jiān)會發(fā)布了《關于進一步規(guī)范貨幣市場基金互聯(lián)網(wǎng)銷售、贖回相關服務的指導意見》。

金融科技監(jiān)管的難點

——監(jiān)管難度加大，監(jiān)管要求提升。一是監(jiān)管存在滯后性。金融科技涉及大量技術創(chuàng)新，近幾年來發(fā)展速度極快，發(fā)展模式眾多，而監(jiān)管規(guī)則和框架的設立往往滯后于這些金融創(chuàng)新。二是金融科技創(chuàng)新涉及前沿高新技術，以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術為支撐，傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式可能難以應對這些新技術與風險的新特點，對監(jiān)管機構的技術資源、監(jiān)管方式以及監(jiān)管能力都提出了更高的要求。

——大型金融科技公司的監(jiān)管難題。雖然大科技公司通過革新支付服務為中國經(jīng)濟帶來了巨大利益，但它們也帶來了新的監(jiān)管挑戰(zhàn)。一方面，大型科技公司會導致市場份額更加集中，從而能夠進一步集中市場力量，有可能引發(fā)新的金融系統(tǒng)性風險。另一方面，鑒于大型科技公司金融活動的獨特性，單純使用基于行為的監(jiān)管或基于主體的監(jiān)管模式不足以充分應對各項政策挑戰(zhàn)，如在競爭領域，一般反托拉斯法由于其執(zhí)法緩慢，可能不足以防止大型科技公司濫用市場支配地位對競爭產(chǎn)生潛在的破壞性影響。

——數(shù)字安全與隱私保護問題。互聯(lián)網(wǎng)時代下，金融科技與數(shù)據(jù)使用緊密相關，數(shù)據(jù)安全與隱私保護已經(jīng)成為金融創(chuàng)新中的一個重要問題。在沒有隱私問題的情況下，原則上更廣泛的數(shù)據(jù)共享可能會更有效。但是自由共享數(shù)據(jù)會傷害個人的隱私利益。當前數(shù)據(jù)法規(guī)不足以確保在訪問個人信息方面的個人權益，數(shù)據(jù)過度采集、非法共享以及隨意濫用現(xiàn)象時有出現(xiàn)，給隱私和消費者保護帶來重大挑戰(zhàn)。

對金融科技的監(jiān)管建議

——完善監(jiān)管框架，創(chuàng)新監(jiān)管手段。一是升級現(xiàn)有的宏觀審慎政策，納入金融科技的新特點。開發(fā)“沙盒”等新技術，以便在金融科技創(chuàng)新和金融穩(wěn)定之間取得平衡。所有金融交易都需要監(jiān)管，所有金融服務提供商都需要獲得適當?shù)呐普眨苊獠皇鼙O(jiān)管的金融創(chuàng)新事件再次發(fā)生。二是應用數(shù)字技術來監(jiān)管金融科技和其他金融業(yè)務。金融科技業(yè)務具有客戶多、風險傳導快的典型特點，傳統(tǒng)的監(jiān)管方法并不適合。因此，監(jiān)管機構應使用大數(shù)據(jù)分析工具，監(jiān)控實時數(shù)據(jù)并監(jiān)測各種不正常的情況。

——主體監(jiān)管與行為監(jiān)管相結合，全面監(jiān)管大型金融科技公司。一是提供支付、信貸和財富管理服務的大型技術提供商應遵守與銀行相似的消費者保護、反洗錢和反恐怖主義規(guī)則。二是如果金融科技公司進行資金風險轉換活動，需要施加與銀行類似的審慎要求。三是在運營彈性和競爭領域，鑒于大型科技公司有巨大的網(wǎng)絡外部性，需要考慮為大型技術平臺建立基于特定主體的法規(guī)，更好地規(guī)范運營與競爭。

——以技術和立法規(guī)范數(shù)據(jù)安全使用。一是開發(fā)新技術，在隱私數(shù)據(jù)識別、隱私數(shù)據(jù)評估、數(shù)據(jù)加密和安全存儲等方面做好技術支撐，幫助金融服務主體構建數(shù)據(jù)安全防護機制。二是通過立法來規(guī)范數(shù)據(jù)使用。如引入一些關于數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)隱私的法律法規(guī)，允許在合法合規(guī)的前提下有選擇地共享某些類型的數(shù)據(jù)。