淺談政府視角下PPP市政道路項目建設過程中的管理思路

朱麗勇

東山經濟技術開發(fā)區(qū)生態(tài)工業(yè)園服務中心 福建 東山 363400

引言

PPP（Public-Private Partnership），也可稱為社會資本方與政府的合作模式，是指政府與社會資本之間通過特定的建設許可協(xié)議的形式形成長期合作關系，為社會建設提供公共基礎設施或公共服務。在正常情況下，社會資本方依照建設合同約定，主要負責項目內主要基礎設施的建設、運營和后期維護等工作，通過項目整體過程中的“政府付費”和項目建設完成后的“使用者付費”獲得合理的投資回報；政府部門則負責基礎設施和公共服務的價格和質量監(jiān)管，以確保公共利益的合法性和最大化。由此可見，有別于其他工程項目，政府在PPP項目建設過程中擔任更多角色，管理工作也需要更加注意。

1 PPP項目發(fā)展情況

在新時代的發(fā)展的背景下，中國的經濟一直飛行到質量發(fā)展階段，快速增長階段。PPP項目以其直觀的經濟效益，高效的工程建設模式收到了許多建設者的青睞，近年來在我國迅速發(fā)展，加快推進了我國的現(xiàn)代化建設。2014年，福建省人民政府發(fā)布《關于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點的指導意見》（閩政〔2014〕47號），鼓勵縣級以上人民政府實施PPP試點，范圍涵蓋交通、市政、水利、信息、環(huán)保、保障性安居工程的基礎設施項目。2015年5月，制定了“關于政府的意見，以促進合作和社會資本（PPP）試點支持政策”（民政〔2015年〕第69號）；在2016年，制定了“關于進一步加強合作的政府和社會資本（PPP）的若干意見試點工作。”截至2017年11月底，全省分三批遴選財政部示范項目29個，落地項目28個，落地率97%；納入財政部綜合信息平臺的PPP項目367個，總投資4223億元；落地項目140個，總投資1892億元，引進社會資本方234個，引進社會資本方1611億元[1]。截至2019年12月上旬，全國各地在PPP信息監(jiān)測服務平臺上錄入項目近7000個，總投資已超過9萬億元，主要集中在城市基礎設施建設，林業(yè)，水利，社會事業(yè)，交通，環(huán)保等多個領域[2]。可見，政府對這類PPP項目發(fā)展給予了相當?shù)闹匾暋Ｕ鳛镻PP項目的發(fā)起者，擔任著頂層設計的責任，但目前這種建設模式在我國時間相對較短，無論是理論基礎或時間經驗均不夠充足，政府在開展過程中仍舊有著風險分擔、信用擔保和宏觀監(jiān)管等責任。

東山經濟技術開發(fā)區(qū)“一區(qū)兩園”基礎設施PPP項目于2016年啟動實施，位于東山經濟技術開發(fā)區(qū)海洋生物科技園、玻璃及新材料產業(yè)園內，共16條市政道路，項目工程總投資6.885億元，采用政府和社會資本合作（PPP）模式運作，建設期為2年。此工程將對東山地區(qū)推進產業(yè)升級，提高基礎設施建設水平、建設“生態(tài)旅游島·漳南核心區(qū)”具有重要意義。

2 PPP市政道路項目建設過程

東山經濟技術開發(fā)區(qū)“一區(qū)兩園”基礎設施PPP項目自2016年實施建設，目前項目部分路段施工已基本結束。其建設運營過程可按標準PPP項目實施流程的五個階段劃分。分別為：施工準備階段、設計階段、施工階段、工程移交階段和運營階段。

2.1 施工準備階段

該階段由本地政府內相關部門依據(jù)當前經濟水平和發(fā)展需求，發(fā)起征集PPP項目相關的建設內容，同時由財政部門對內容進行評價。該階段需要由發(fā)起部門提供初步建設方案、項目可行性研究報告和物有所值報告等文件。同時、該階段需要對整個PPP項目的具體細節(jié)進行準確合理的評估，例如施工方案可行性、工程建設周期內造價合理性、建設單位的財政可承受能力的評估、不可控的外在因素考慮等。以上信息在施工準備初期如果沒有保證準確合理，在后續(xù)建設過程中可能導致各參建方產生糾紛。

2.2 設計階段

該階段要求項目設計人員以市政工程設計理論為基礎，以過往的工程現(xiàn)場實際經驗為前提，以國家相關設計規(guī)范為指導，利用合理的設計方法做出工程方案。首先，建設單位需要將國家、地區(qū)的規(guī)劃要求與項目設計方案比對，避免出現(xiàn)設計方案與地區(qū)總體規(guī)劃不相符合的情況。

因為具體設計方案的出具，使得工程建設的總投資也能得以明晰，需要把控投資金額是否在財政預算范圍內。這其中涉及結合施工場地的具體工藝流程、設備選材、施工手段等等，對PPP項目的設計準確性要求較高。以東山經濟技術開發(fā)區(qū)“一區(qū)兩園”基礎設施PPP項目為例，建設過程中，由于建設地海洋生物科技園區(qū)地質勘查點密集度不夠，沒有很好地反映出現(xiàn)場地質情況，導致設計過程給部分現(xiàn)場施工淤泥處理方式不合適，開挖深度不足，出現(xiàn)道路翻漿情況，影響現(xiàn)場施工進度。后經參建各方查看現(xiàn)場情況后，依照程序予以變更淤泥處理方式。同時，設計人員在做出方案設計時也應參照當?shù)匾呀ǔ傻闹苓叺缆罚龀龊侠磉x擇。例如，在海洋生物科技園區(qū)周邊道路設計中，考慮到軟基處理采用拋石擠淤的方式，可以為PPP項目內道路作為參考。

2.3 施工階段

市政工程的施工階段，現(xiàn)場施工人員需要結合當?shù)亟洕剑瑢x材用材進行貨比三家并在施工中合理使用資源，避免浪費。但是在實際操作過程中，因為各項因素影響，往往施工單位對工程建設計劃不予以重視，導致施工過程盲目追求施工進度，工程質量不一定得到保障。因此，在施工過程中需要有建設單位與建設單位對工程質量進行整體的評價與監(jiān)督，不僅需要關注財政預算費用，還需要注意施工質量。

海洋生物科技園區(qū)內海順路建設過程中，部分路段建設前為魚塘，屬于近期回填的未固結土體，施工單位開挖后出現(xiàn)坡體滑坡，影響工程質量。園區(qū)建設指揮部考慮到工人施工安全，保障工人質量，采用堆石壓載加土工布的方法進行了護坡，并會同監(jiān)理方對施工完成后的護坡情況進行檢驗抽查，確保安全。同時，海洋生物科技園區(qū)內PPP項目道路建設時間緊，任務重，園區(qū)建設指揮部以每日巡查的形式，對施工現(xiàn)場管道、沉井等部位的安全遮蔽、圍擋措施進行檢查，避免不必要的安全隱患，做好工程整理的監(jiān)督工作。

2.4 項目移交階段

隨著整個項目建設過程的完成，社會資本方將建設項目的所有權移交給政府。在社會資本企業(yè)移交過程中，企業(yè)與項目公司應按照合同約定移交項目移交的范圍、標準和程序。但是，當前階段我國對PPP項目的管理規(guī)定普遍還不夠完善，一定程度上制約了PPP項目模式在市政工程項目建設中的成本管理。在成本結算的最后階段，會出現(xiàn)結算金額超過計劃成本的現(xiàn)象。

2.5 項目運營管理階段

運營階段是PPP項目的關鍵階段，也是PPP項目實施和效率的關鍵階段。要重視項目的融資管理、績效監(jiān)控、支付和維護。同時，還要建立定期評估機制，由政府與運營方定期進行一次中期評估。同時，政府監(jiān)管部門還需要對PPP項目信息平臺進行全面監(jiān)督，確保PPP項目的正常運行。

3 政府角度PPP全過程管理風險因素

總結來說，PPP項目過程中政府產生風險的因素主要有以下方面。

3.1 缺少動態(tài)風險管理

PPP項目初期開展的財政承受能力論證和物有所值報告是對項目風險的一次評估。但是在當前行業(yè)環(huán)境下，項目風險并沒有形成全過程的監(jiān)控，對項目建設階段、轉移階段、運營階段等風險也沒有合理的風險管理應急預案，導致在后期建設過程中出現(xiàn)某些風險后影響施工進度和施工質量。

3.2 信用擔保不足

由于PPP項目融資特性，社會資本方較多采取社會融資的方式進行資金募集，承擔的財務風險較大。此時如果政府在項目啟動初期對自身支付能力認知不足，很容易導致一系列的資金問題，因此，對項目運行中的財政支付信用也是政府需要著重考慮的方面[3]。

3.3 缺乏科學監(jiān)督管理辦法

在工程實際實施工程中，各參建單位需要形成科學、系統(tǒng)、有效的監(jiān)管體系以衡量市政設施建設的具體質量和績效評價。由于市政項目受時間、空間等環(huán)境因素影響較大，需要政府監(jiān)管部門擁有較強的技術支持，才能做好質量監(jiān)管。

4 相關對策措施

4.1 加強政府在PPP項目建設運營中的責任

政府既參與項目建設，又監(jiān)督整個項目過程，為此，系統(tǒng)地了解項目公司、銀行等金融機構、運營商等參與方之間的關系以及政府在項目中的責任，有利于PPP項目的健康發(fā)展。在PPP項目初期，政府方內部需要對工作流程和責任有清晰的認識，特別是項目相關建設審批工作，需要與各監(jiān)管部門做好需求對接，防止延誤。同時，對項目建設過程中出現(xiàn)的各項公共問題予以及時解決，積極與項目資金方、項目公司、施工方、供應商和金融保險機構協(xié)調合作，相互制衡，相互監(jiān)督，共同發(fā)展。

4.2 加強政府與社會資本合作PPP項目的風險管理

按風險類別分類，對PPP類項目影響較大的主要有內部風險和資本風險。內部風險的主要風險指標有管理風險、施工風險、運營風險、經濟風險、政治風險、環(huán)境風險等；次要風險指標有合同風險、設計風險、工程延期風險、工程安全風險、工程質量風險、運營技術風險等。資本風險方面，主要風險指標有經營狀況風險、利潤風險、市場需求風險、融資風險、市場風險、利率風險、建設采購第三方參與風險、市場行業(yè)內部競爭風險、法律政策風險、行業(yè)監(jiān)管變更風險、國有化風險、不可抗力風險、自然環(huán)境風險、社會環(huán)境風險等。通過對不同類別風險研究，多樣化了解風險結果，按權重對風險進行排序，通過定量計算得出風險因素的重要性，進而綜合確定項目的風險等級，為政府和資金提供依據(jù)，根據(jù)評價結果制定風險應對措施。

4.3 明確項目實施流程

PPP模式項目由政府與社會資本方共同完成，只有明確了PPP項目實施過程，才能夠提高項目準備和實施的質量和效率，加快項目的實施。為了更清楚地了解項目的實施過程，便于政府和資金方掌握項目的全過程，各參建單位可以結合相關文件法規(guī)的要求，以流程圖表或具體章程的形式建立在后期可修改、可復制的政府與社會資本運作流程參照，對每個環(huán)節(jié)的具體工作合理分工，必要的時候采用補充合同的形式予以明確，確保項目的順利實施。

4.4 在管理部門設置專業(yè)人員，做好PPP管理機構建設，做好地方項目運營、維護和管理工作

結合本地人才政策，吸收和引進工程、法律、金融等相關領域經驗豐富的專業(yè)復合型人才，多方面開展政府社會資本方合作項目專項學習，提升專業(yè)管理知識，合理劃分項目責任和利益，為PPP項目建設發(fā)展提供技術支持。

5 建議

為推動PPP模式在市政工程行業(yè)的進一步開展和應用，提高建設效率，向政府建設方提供更新的管理思路，建議：第一，應進一步提高政府方管理意識和管理能力，通過講座學習等活動組織方式，普及相關PPP項目知識，推動中國地方政府在建設過程中的信息透明化，提高政府的公信力，減少項目建設過程中因建設角色不同導致政府方與社會資本方信息不對稱的問題。第二，依照國家對PPP項目的政策指導，繼續(xù)深化市場化改革，做好“筑巢引鳳”工作，發(fā)揮市場的資源配置主導作用，為項目建設地提升社會資本的吸引力，為本地公共服務提供更好的資源和要素，奠定良好的發(fā)展基礎。第三，優(yōu)化地方政府建設審批流程，逐步簡化PPP項目建設過程中不必要的申請審批流程，避免建設時間延誤造成的運營風險，更好地發(fā)揮政府的服務特性和監(jiān)管特性。