探析中國（遼寧）自由貿易試驗區法治建設之路

王 寧

（大連財經學院，大連 116000）

中國（遼寧）自由貿易試驗區（以下簡稱“遼寧自貿區”）是我國第三批自由貿易試驗區之一，包括沈陽、大連、營口3個片區。《中國（遼寧）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《方案》）要求：“遼寧省要通過地方立法，建立與試點要求相適應的自貿試驗區管理制度。”繼此，2018年10月1日施行的《中國（遼寧）自由貿易試驗區條例》（以下簡稱《條例》）中，對自貿區的法治建設以保障自貿區的建設和發展提出了新的要求。遼寧自貿區的法治建設不應局限于為自貿區企業提供法律服務，而應著眼于建立自貿區立法、執法、專業法律服務及法律監督管理等多方面協調運行的法治建設的路徑。

一、健全有效的立法是自貿區法治建設的堅實基礎

（一）遼寧自貿區的立法現狀

1.遼寧自貿區現行法律規范現狀

目前，遼寧自貿區主要采用地方性法規和各片區政府規章等立法模式。《條例》在遼寧自貿區的法律規范中的地位相當于“基本法”，具有指導和綱要的性質。圍繞《方案》及遼寧自貿區的“先試先行，引領振興”的要求和精神。遼寧自貿區三大片區沈陽、大連、營口相繼出臺與自貿區發展相適應的“辦法”及“意見”等，賦予各片區改革創新、先行先試的更大的自主權。在此基礎上，各片區陸續出臺相應的配套政策，來解決和處理實際交易過程中的具體問題。

2.遼寧自貿區地方立法權現狀

遼寧所轄的14個市均具有地方立法權，遼寧自貿區三大片區沈陽、大連、營口的立方立法權限毋庸置疑。按照遼寧《方案》的規定，遼寧自貿區的建設可以結合發展情況，建立與發展狀況相適應的地方性法規。涉及有關創新、改制等內容的，“自貿試驗區需要暫時調整實施有關行政法規、國務院文件和經國務院批準的部門規章的部分規定的，按規定程序辦理”。這說明，遼寧自貿區的立法有調整行政法規、部門規章等的權限，但不包括法律。而在法律的調整方面，地方政府沒有權限，但是我國結合自貿區發展需要，對此也做了一定程度的靈活處理，如第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議決定：“授權國務院在自由貿易試驗區內，暫時調整適用《中華人民共和國民辦教育促進法》《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國注冊會計師法》《中華人民共和國拍賣法》《中華人民共和國銀行業監督管理法》《中華人民共和國商業銀行法》《中華人民共和國保險法》的有關規定。”可見，對與法律的調整和適用，立法權限在一定法律范圍內進行了下放，在針對自貿區法律立法權限層面上有所擴大，遼寧自貿區也享受到此項政策所帶來的在法律調整和適用方面的便利。

（二）遼寧自貿區立法中的主要問題與不足

1.法律規范內容寬泛，可操作性不強

地方性法規不同于一般法律，其應當在充分結合地方具體情況的基礎上，把法律和行政法規的原則性、抽象性給予具體化、細節化，這樣才能達到地方立法靈活執行上位法的主要目的。《條例》作為遼寧自貿區的“基本法”，屬于指引性質的框架式立法，而非具體細化式立法。自貿區初創階段，可以采用框架式的立法模式，其好處是這樣的立法模式能夠預留足夠的立法空間，適應初創階段的諸多不確定性。但是，框架式立法模式也存在一些不足，如指導性和可操作性不強。從《條例》及相關辦法的規范性文件中可以看出，這些文件更多的是授權性的、原則性的條款，并不能直接指導實際操作。這與自貿區的發展有著一定的關系。隨著自貿區的建設和發展，在框架式的立法模式基礎上，應當逐步將立法方法轉移至細化法，更好地指導應用和實踐。

2.法律規范缺乏穩定性，適用及執行不易

法律規范應當是一種明確、肯定、普遍的行為規范，破壞法律的穩定性，就會使法律失去規范所具有的行為指導作用，法律規范的執行和依法適用將面臨無所適從的局面。但法律的穩定性是相對的，不是絕對的。法律應隨自己反映的社會生活內容的變化而變化。自貿區基于“先試先行”的原則，制度規范的變更、調整和廢止等情況是經常存在的，這也導致了其法律規范的不穩定性。但是這只是一時的狀況，不能成為一種常態。如何在法律規范的“試”中求“是”，在“變”中求“遍”（普遍），尚需在立法技術和法律實踐反饋中進行不斷的思考和完善。

（三）遼寧自貿區法治建設之立法建議

1.統籌細化法律規范，增強可操作性

遼寧《條例》及各片區的政府規章、單行法規等，其頒行至今已歷時數年，經過幾年來的試驗和摸索，在框架法律指導的基礎上，應當著眼于在立法層面進行細化式立法，即在原則性、義務性或是授權性法律規范的基礎上，出臺具有指導實踐、可操作性行強的法律規范。

另外，在進行法律規范的細化的同時，要做到法律規范的統籌管理。隨著自貿區的建設和發展，法律規范的數目和種類也在增多和細化，在沒有規制措施的情況下，勢必導致立法沖突和法規適用沖突的問題。目前，遼寧自貿區同樣面臨此種問題，存在大體量的內部文件，內容紛繁復雜，包括政策、管理辦法、制度和臨時規范等，其中有的內容相互沖突，效力互有抵觸，而且很多內容僅存在于行政機構內部，自貿區的投資者根本無從知曉，政策和制度規范的不穩定或是不清晰，在一定程度上制約了自貿區經濟的建設和發展。

為了解決這一問題：首先，需要確保立法權限，確保立法機關在立法權限的范圍內進行法律規范的制定，在減少與上位法的沖突的基礎上，最大限度地使用遼寧自貿區地方性法規立法權限；其次，明確自貿區內地方性法律規范的位階與效力，自貿區的法律規范數目和種類眾多，對于同一領域的相同事項，不同執法機關可能存在有差別或沖突的規范，使得投資者法律適用困難。

2.引入立法評估和監督機制，確保法律規范穩定適用

在法律規范確立和實施之后，并不代表立法工作的結束。法律規范確立之后，在執行和適用過程中，需要對法律規范的適用情況進行評估和監督，此種立法后的評估和監督機制是立法工作的延伸，能夠在立法的可行性和實操性方面提升立法質量。遼寧在“先試先行”的自貿區法治建設中，更需要對所“試用”的法律規范或是在調整階段的法律規范進行評估和監督。為了提高自貿區的立法質量，不僅在立法技術和內容上需要在立法前進行科學合理的調研和論證，而且在立法后對立法的可操作性或是“試用”情況也需要進行合理的分析和評估。同樣，對于法律規范的“修訂”或是“廢止”，都要進行科學合理的評估論證。對于存在立法不足、立法沖突等問題或是有必要對法律規范進行完善和修訂的，可以建立監督機制，向有關立法部門進行申報調整，以找出法律法規中存在的問題，及時進行調整、修改、補充，以更好地適應自貿區的法治建設和管理。

二、高效嚴謹的執法是自貿區法治建設的重要手段

在執法方面，遼寧自貿區積極倡導和實行集中程度更高的綜合執法及部門間協同執法，目的是高效、嚴謹而又安全地進行自貿區的綜合治理。鑒于此，在執法方面，應當進行適當的調整和轉換，構建和轉換新的執法思路和執法模式。

（一）建立綜合執法和協同執法新模式

行政執法的前提條件是有法可依。為此，需要強化立法，完善法律體系。在此基礎上，結合自貿區高效的執法要求，遼寧自貿區現已積極推進綜合執法與協同執法模式。例如，在遼寧自貿區營口片區，通過統一執法主體、執法服裝、執法程序、自由裁量標準、事中事后監督管理辦法等以實現“集成化監管執法”的行政執法新模式。集成化監管執法模式提高了執法的效率，精進了執法水平。以上舉措值得肯定和借鑒，但是自貿區綜合執法和協同執法不應僅僅局限于此。自貿區的綜合執法不能如同常規綜合執法局限于城市環境衛生、市政管理等，而應當結合自貿區的具體情況，不拘泥于辦事流程，對于所辦具體事項和領域有針對性地靈活執法。例如，鑒于自貿區的多國參與涉外屬性，可設置涉及出入境管理、海關、檢驗檢疫、定向法律服務等多方面針對精準領域的綜合執法模式。另外，自貿區的貿易往來涉及國際貿易，其涉及范圍廣、樣式新，一個部門的力量有限，需要跨部門、跨領域的情形很多，并且存在不斷變化和調整的情況。對此，跨部門和跨領域的多部門協同執法，專業性更強，效率更高，也符合自貿區靈活高效的執法要求。

（二）與時俱進提高執法人員的執法能力

執法人員是法律政策的最直接的管理和執行者，是執法過程中的重要因素。遼寧自貿區的先試先行、與國際接軌、高效創新的新形勢對自貿區的執法人員的個人素質和執法能力提出了更高的要求。一要加強對執法人員的法制培訓，提高其執法水平和執法能力。除在立法上提升立法技術，綜合立法考量，減少法律適用帶來的沖突現象外，執法人員應當了解和熟悉相關法律，做到在執法過程中專業嚴謹、公平公正。自貿區的國際貿易往來頻繁，涉及領域廣泛，在業務和制度方面創新不斷，了解和熟悉所在領域的法律法規和國際慣例、規則等，在自貿區的執法工作中顯得尤為重要。二要開展形象教育，要把形象建設作為優質行政執法的重要環節，樹立良好的執法人員形象。執法人員的形象彰顯著自貿區對招商引資的積極態度和健康安全的營商環境。三要加強對執法人員執法工作的監督和考核的力度，建立相應考課和淘汰機制等，從監督管理和職業制度方面對其進行管理和督促，以提高執法人員的執法能力。

三、完善專業的法律服務是自貿區法治建設的有力支撐

完善專業的法律服務是自貿區法制建設的重要環節。自貿區與國際接軌，優質專業的法律服務是自貿區國際化的重要標志。

（一）優化商事糾紛解決機制，彰顯司法服務效率

糾紛解決實踐中，大連片區現已開展“多位一體”的法律服務。大連片區自貿大廈內匯集了大連市中級人民法院自貿審判庭、大連經濟技術開發區人民法院自貿區法庭、大連國際仲裁院、中國海事仲裁委員會東北亞國際仲裁中心、大連自貿片區商事糾紛調解中心，以及大連市法原公證處等司法機關和權威法律服務機構，能夠為自貿區提供高效便捷的法律服務。

在“多位一體”專項糾紛解決辦法的框架下，高效快捷的司法服務不應當是個例，應當成為自貿區法律服務的常態化服務。在審判過程中，要積極探索商事糾紛解決的路徑。例如：發揮兩級法院審判功能，暢通訴仲對接、訴調對接、調仲結合、公證參與的多元通道；通過共建共享調解隊伍，建立調解引導機制、工作銜接流程及結果閉環機制，實現案件在不同組織間無縫銜接、快速流轉；建立起與國際接軌的商事爭議解決機制；等等。結合遼寧自貿區的情況，不斷探索和創設新型的糾紛解決機制，以實現建立自貿區便捷、高效營商環境的目標。

（二）重視涉外法律服務，加強人才培養和引進

涉外法律服務業是自貿區域發展的重要內容，在整個自貿試驗區國際化營商環境建設中具有十分重要的地位。

首先，在自貿區內應當積極創建和引入專業的涉外法律服務專業機構，如可以選擇引入國內權威涉外律師事務所在自貿區內建立分所，為自貿區涉外法律服務增加力量，提高涉外法律服務質量。其次，涉外商事仲裁是在國際商事交往中常使用的解決糾紛的機制，其特點是靈活高效。因此，自貿區應當加快涉外商事仲裁的建設，強化其地位，引進更多的商事仲裁專業人員。再次，制訂中長期涉外法律人才發展規劃，將培養和引進專業的涉外法律人員納入發展綱要。強化校企合作，自貿區的相關涉外法律事務部門，其執法人員可以定期參加學校開展的涉外法律培訓，提高執法人員的涉外法律素養。在合作學校進行學生培養的過程中，應有針對性地在涉外事務方面做定向的培養，或提高涉外專業人才的入職待遇等，實現多元化的涉外法律人才的培養和引入。

四、《區域全面經濟伙伴關系協定》下的遼寧自貿區法治建設將迎來更大的機遇與挑戰

2022年1月1日，《區域全面經濟伙伴關系協定》（regional comprehensive economic partnership，RCEP）正式生效，這預示著我國將加大對外開放力度，積極參與多國、多區域融合發展“大市場”的經營和建設。在此情形下，自貿區地方和企業有著更多的發展機遇。自貿區地方和企業要深入研究協定內容，用好RCEP原產地區域規則，深度參與產業轉型和調整，爭取更大商機；要積極學習國際先進產業技術，提高生產水平，提升產品質量，增強市場競爭力。各地區和企業想要實現上述目標，皆需要安全有序的法治環境作為前提和保障。這也意味著自貿區的法治建設也將面對更多新的機遇和挑戰。

2022年5月31日，RCEP（大連）國際商務區在遼寧自貿區大連片區揭牌成立。RCEP（大連）國際商務區將融合RCEP企業總部基地、經貿促進中心、企業服務中心等功能，為外貿企業提供從通關、物流到金融和法律等“一站式服務”模式。隨著RCEP（大連）國際商務區的落成，遼寧自貿區已經開始全力應對RCEP給遼寧自貿區所帶來的機遇和挑戰。面對諸多的國際市場的需求，不同國家和不同領域的貿易習慣、貿易規則及對雙邊或多邊協議等，需要逐步確立更多的方法、方案、政策、制度及法律予以應對。

RCEP給遼寧自貿區帶來了發展新機遇，但機遇與風險并存。積極有效的自貿區法治建設是應對自貿區經營和發展風險的重要舉措。良好的法律環境才能確保自貿區經濟安全、有序、高效地發展。“一站式、高能級、高效率法律服務”“為地區經濟高質量發展和擴大面向RCEP區域開放合作提供堅實法律服務保障”應該建立在充分而有效的立法、嚴謹而高效的執法和專業現代化的法律服務力量的相互融合、協調發展的基礎之上。