新時代法治鄉村建設的路徑探究*

陳連軍，張海娜

(黑龍江科技大學 人文社會科學學院，黑龍江 哈爾濱 150026)

2018年，中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中，法治鄉村這一新詞首次出現，提出建設法治鄉村的活動，強化法律在維護農民合法權益，化解農村社會矛盾方面的功效。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中，對法治鄉村建設提出明確的要求。2021年6月1日《中華人民共和國鄉村振興促進法》的出臺，從“法治中國”的高度，以國家法律的形式為鄉村振興戰略的全面實施提供強有力的法治保障，使其有法可依。2022年1月4日，黨中央在《關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中提出，為從容應對百年變局和疫情，推動經濟社會平穩健康發展，穩住農業盤，做好三農工作，持續全面推進鄉村振興，推進更高水平的平安法治鄉村建設。2022年是實施“十四五”規劃的關鍵之年，也是全面推進鄉村振興邁向高質量發展的關鍵之年。從上述的法律和意見中可以深刻認識到，以習近平法治思想為引領，推進法治鄉村建設，已成為全面推進鄉村振興戰略和加強基層治理體系和治理能力現代化建設的重要抓手[1]。

一、新時代法治鄉村建設的現實意義

(一)全面推進依法治國的重要基礎

“法者，治之端也”。習近平總書記強調:“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。”[2]中國有14.13億人口，約有5億的人口在鄉村。鄉村處于國家治理體系的最基層，是社會的終端和末梢。全面推進依法治國的工作重點在基層，工作難點在鄉村。基層治理是國家治理的基石，法治鄉村建設是全面建設社會主義法治中國的基石，是依法治國方略在基層最具體的、最直接的實踐。“全面依法治國”重點在“全面”，如果沒有鄉村的法治化，全面依法治國的“全”字的真意得不到真正的體現。

(二)全面推進鄉村振興的重要保障

鄉村振興戰略是新時代抓好“三農”工作的總抓手。黨中央高瞻遠矚、審時度勢，在黨的十九屆五中全會上明確提出，優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。長期以來，在我國鄉村治理的“三治”中，德治占的比例比較大，依靠德治會帶來諸多問題，而在鄉村振興戰略中，法治起著根本性和保障性的作用。《鄉村振興促進法》的出臺,為全面推進鄉村振興確立了重要的法律依據，并提供了長期穩定的制度保障。尤其是在該法第四十一條對法治鄉村建設未來的藍圖做了詳細的規定。因此，法治鄉村建設在整個鄉村振興戰略中的地位是不容忽視的，是鄉村振興戰略中重要的一個環節，高質量的鄉村振興的實現離不開高水平法治鄉村建設這股強大的助推力。

(三)治理能力現代化的根基

習近平總書記指出，農村的現代化包括“物”的現代化和“人”的現代化，還包括鄉村治理體系和治理能力現代化[3]。中國共產黨十九屆四中全會提出，到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化[4]。法治鄉村建設是該目標實現的內在要求，其中村民自治是鄉村法治的邊界，法治是根本，德治是補充，只有三者有機結合起來，形成合力來助推鄉村治理能力現代化的實現。

二、新時代法治鄉村建設中存在的問題

(一)農民主體法治意識不強

農民是法治鄉村建設的主要力量，農民的法律意識和法律素養直接影響著法治鄉村建設的水平和進程。根據第七次全國人口普查公報(第七號)顯示，居住在鄉村的人口為50 979萬人，占總人口的36.11%，農民群體的數目依然比較龐大[5]。一方面，從文化程度來說，當前居住在鄉村的人口中，有51%的文化水平在初中以下。由于受教育程度不高，對于學習法律知識的意識和主動性亦然是缺失的，尤其是對與“三農”相關的法律法規的了解更是有限。另一方面，近些年來，隨著鄉村振興戰略的深入實施，從黨中央到各基層，針對農村地區的普法之花遍開，對農民法律意識的啟蒙起到了一定的作用。但是從客觀上講，農民還是受到傳統思想的影響，認為法律是懲罰罪犯的，只要自己不觸犯法律，法律就與自己沒有關系，完全忽視了法律會保護自己的合法權利。在遇到自身合法權益受到侵犯或者其他矛盾糾紛時，很多農民依賴于傳統的鄉約規范確立起來的行為準則或鄉規民約來息事寧人，更有個別采取極端的武力來進行解決，農民尋求法律來救濟自身權益的主動性和積極性缺失。相對于法治鄉村建設的要求，農民的法律意識還是比較薄弱，對于自身主體地位不夠了解。

(二)基層依法行政能力不規范

依據司法部、智研咨詢發布的調查數據顯示，從2018年到2021年，中國基層法律服務機構數量逐年下降，2021年中國基層法律服務機構數量為1.4萬家，基層法律服務工作者5.8萬人，在13.4萬個村擔任法律顧問[6]。這些數據表明，由專業人士為農村提供專業法律服務的機構和基層法律服務工作者的數量是遠遠不夠的。當前在農村地區，與農民打交道最多的就是基層干部，所以基層干部的法律知識和法律素養在法治鄉村建設中的作用至關重要。雖然在很多農村會設立村民理事會等村級組織負責調解糾紛，但是這些村級組織的工作人員大多是由村“兩委”干部或一些志愿者來擔當，缺乏擁有專業法律知識的工作人員，面對復雜的糾紛，大多是根據自己以往的工作生活經驗和約定俗成的村規民約來處理，基層法律服務質量根本無法保障。此外，鄉村干部的法治思維和法治方式欠缺，而以言代法、以權代法、以權壓法的“重人治，輕法治”的問題依然存在；在利益面前偏親向友，重大決策不民主，處理問題時一面高喊依法治理，一面采取簡單粗暴的方式進行打壓，導致部分農民信權不信法，極大破壞和抹殺了法律的權威，喪失了對法律的信仰，使法律淪為“一紙空文”。

(三)涉農領域立法不夠完善

完善的涉農領域的法律法規是推動法治鄉村建設的前提，是鄉村法治化的依據。近年來，隨著農村經濟的持續穩定發展，村民生活水平越來越高，鄉村社會矛盾糾紛呈現的形式也發生了很大變化。根據2021年《中國統計年鑒》的統計結果，調解民間糾紛數據顯示，2020年調解鄰里糾紛占24.9%，調解婚姻家庭糾紛占15.9%，損害賠償糾紛占8.0%，道路交通事故糾紛占7.7%，宅基地糾紛占4.4%[7]。在當前農村地區關于一些調整村民之間糾紛、婚姻家庭糾紛、虐待兒童、贍養老人、土地征用補償、鄉村醫療糾紛等事務應有的法律在數量和質量上還不夠健全，不能適應現實發展的要求，存在有法難用或者無法可依的現象，達不到實施鄉村振興戰略的需求[8]。比如現行法律法規對農村集體土地的產權歸屬的規定不夠清晰，有些涉農立法內容上存在空白，對于鄉村的實際發展情況不能客觀真實的涵蓋，導致村民的一些正當權利得不到有效的保障；有些法律操作性不強，在實踐中難以執行和適用，例如環境立法中涉農觀念的不足。

三、新時代法治鄉村建設的基本路徑

(一)加強法治宣傳教育，提高農民的法律意識

黨的二十大報告提出“中國式現代化”這個關鍵詞，以中國式現代化來指引鄉村振興，需要全面實現人的現代化，這就要求農民具備現代化素質，提升農民的法律意識顯得尤為重要。然而，農民法律意識的提升不是一朝一夕之事，農民法律信仰的樹立更不是一蹴而就的，需要通過長期法律實踐，多種形式和途徑助力農民提高法律意識，形成用法律來解決問題的法治思維。首先，打造一支專兼相結合的農村普法隊伍，解決農村普法人員短缺的問題。提高農村地區現有法律服務機構人員的法治素養，擴充吸納具有法律專業背景的專業人才。同時可以通過法律援助、聘請律師等方式，將優質的公共法律服務引入到農村，定期為農民提供與自身權益相結合的法律咨詢，比如土地流轉、征地拆遷、資源開發、生態保護、贍養老人等問題。開設鄉村振興法律大講堂，完善農村的公共法律服務體系，使這種公共法律服務能夠成為一種常態。其次，針對農村居民的文化水平現狀，通過將《憲法》《民法典》《土地法》中與農民利益緊密相關的法律條文，以通俗易懂的方式制作成法律手冊、掛歷、年畫等發放給村民。還可以組織一些文藝匯演，以小品、戲劇等群眾易于理解、樂于接受的方式進行教育，通過故事情節讓村民能夠認識到法律的權威性和公正性，認識到法律才是維護公民合法權益最有力的武器。最后，針對農民工群體，當地的鄉鎮司法所可以專設法律咨詢熱線，或者在每年春節后、農忙后集中為打算外出務工的農民群體提供法律指導，有效提高農民工的法律意識，學會運用法律來維護自身利益。

(二)夯實法律人才隊伍，提高基層依法執政能力

加強法律人才隊伍建設，培養能夠服務鄉村的法律專業人才。一方面高校法律專業的輔導員或負責就業的老師在對學生進行職業生涯規劃輔導或者就業指導時，可以鼓勵引導法律專業的學生積極主動下基層運用所學知識為農民提供公共法律服務。同時地方可以考慮鄉村基層人員的定向培養，以夯實在法治鄉村建設中的法律人才隊伍。另一方面，習總書記強調，全面推進依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。鄉村基層執法人員是在法治鄉村建設中必須要抓住的“關鍵少數”，是法治鄉村建設的內在動力。學法、懂法、用法是鄉村基層執法人員的關鍵所在。做好鄉村基層執法人員的法治教育培訓，在法治學習上與時俱進，定期通過講座、研討、培訓、線上會議等形式，加強對與農業相關的法律法規和政策進行知識上的補充與學習；增強鄉村基層執法人員的法治意識，引導鄉村基層執法人員形成依法辦事，遇事找法，化解矛盾靠法的法治思維。法學家伯爾曼說：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。”[9]提升鄉村基層執法人員的執法水平，要樹立法律至上的理念，將法律知識內化于心，心存對法律的敬畏與信仰，只有這樣，鄉村基層執法人員才能夠秉公執法，堅守住使命，維護法律的權威與尊嚴。

(三)完善涉農法律體系，優化法治供給

健全的涉農法律法規體系是法治鄉村建設的基礎。首先，需要對現有的涉農法律法規體系中與時代不相符的部分進行清理或修改。對新時代法治鄉村建設過程中出現的新問題、新情況應重視起來。尤其是農民呼聲比較大、比較普遍的訴求，及時創制新法，用新的法律規范來調整實踐中存在的新型法律關系，填補法律方面的空白，使法治鄉村建設有法可依。其次，以往鄉規民約在化解鄉村矛盾、維護農村的穩定中起著重要作用，對村民的影響較深。但是有的鄉規民約在制定和實施中存在與法律法規沖突的現象，極大阻礙了法治鄉村的建設。因此，要利用審查備案機制對鄉規民約的修改過程、內容以及實施進行監督，及時糾正鄉規民約中不符合法律法規的相關內容，使其與國家的法律法規保持一致[10]。最后，《鄉村振興促進法》的頒布，對維護農民主體地位和農民合法權益起到了重要的法律保障作用[11]。在法治鄉村建設過程中，對“三農”問題的解決要將法律貫穿始終，使《鄉村振興促進法》的立法初衷在具體的實踐中發揮最大的效果，促進農民、農業、農村的全面發展。同時，各地政府在具體實踐中也要積極總結和借鑒法治鄉村建設的地方經驗，制定出適合本地農村實際情況的法治鄉村建設方案，及時完善地方性法規和規章，使其能夠與時俱進，為全面依法治國奠定堅實的法律基礎。

(四)加強法治文化建設，助推鄉村治理現代化

法治文化建設要體現社會主義核心價值觀，以樹立法律信仰和實現法治價值為目標。建設社會主義法治文化是中國特色社會主義文化的重要組成部分。隨著鄉村振興戰略的不斷推進，法治鄉村建設的不斷深入，應加強法治文化陣地的建設，擴大法治教育的覆蓋面，提高群眾的參與度；充分挖掘并利用中華優秀傳統文化中的法治元素，結合鄉村的人際交往現狀，風俗習慣等方面綜合考慮，建立法治文化公園、法治文化廣場，在室內設置法治文化活動中心等區域，用法治宣傳標語、“以案釋法”的案例、口號等形式，大力宣傳民事、刑事、行政等與村民切身利益相關的法律法規，在這種法治文化滿盈的氛圍中幫助農民建立起對法治的認同，根植社會主義法治信仰，持續不斷的提升鄉村治理體系和治理能力。

鄉村的發展建設是全面建設社會主義現代化國家的重中之重。從脫貧攻堅戰的全面勝利到鄉村振興戰略的深入實施，在這個過程中，法治鄉村建設一直在穩步前行，鄉村法治環境有很大程度上的改善，更加凸顯出農業農村農民的發展對保持經濟健康持續發展和社會大局穩定的特殊重要性[12]。因此，法治鄉村建設作為實現全面依法治國的基礎，要根據不同發展階段的需要適時調整和補充，為鄉村振興戰略的實現提供良好的法治環境。