公租房轉租合同效力及法律后果研究

文/毛斯雯

近年來，國家對于住房保障的民生問題越來越重視，為了解決城市流動人口的住房問題，各級政府都在積極推動公租房制度的建設。公租房由于得到公共政策的保障支持，其租金水平往往低于市場價，由此產生了將公租房進行轉租并借此賺取差價謀取利益的空間。

一、公租房的基本概念及特征

公共租賃住房（以下簡稱“公租房”）是一種由政府保障和市場機制運作相結合的租賃住房模式。根據《公共租賃住房管理辦法》的定義，公租房是指限定建設標準和租金水平，面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房。公租房主要來源于出租性經濟適用房、政府收購的戶型小價格低的普通商品房以及與企業單位合作建設的公共租賃住房，其產權歸屬于政府或相關機構及企業，運營模式分為政府專門機構運營和市場化運營。在其運營過程中，借助于政府保障的力量，以高于廉租房但又低于市場商品房的租金水平出租給特定人群，因此也屬于租賃性保障型住房。

基于公租房的基本概念，其主要具備以下幾個特征：一是具有公共政策性，政府通過制定公共政策來保障公租房制度的建設，再由政府直接提供或政府主導的公共機構、政府合作的企業提供保障性住房；二是具有社會福利性，無論是政府直接負責建設，抑或是與政府合作的企業開發建設的公租房，其經營均不以營利為目的，出租的價格低于一般市場價，使得承租人能夠以優惠的價格租賃過渡性住房；三是租賃的對象具有特定性，公租房對于承租人的資格制定了嚴格的準入標準和限制，不符合相應的條件則無法承租；四是退出機制靈活，當承租人的住房和收入水平發生變化時，政府可隨時停止發放補貼，啟動退出租賃的相關流程。

二、公租房租賃合同及轉租合同的法律性質

（一）公租房租賃合同的法律性質

相較于一般的房屋租賃合同，公租房的租賃合同內容具有特殊性，在承租人的資格、租金、租賃期限等方面均需體現出公共屬性及政策福利目的性。由于公租房的租賃模式具有特定的公共政策目的，其建設和管理環節眾多，法律關系錯綜復雜，涉及的法律主體多元，包括主導建設的政府單位、與政府合作建設的國有投資企業、享有審批和管理權的公租房管理部門以及需符合特定申請條件的承租人，因此，對于公租房租賃合同是認定為民事合同還是行政合同這一基礎性問題仍然存在分歧，未形成基本共識。

（二）公租房轉租合同的法律性質

公租房轉租合同是指符合公租房承租條件的原承租人在原租賃合同的期限內，違反公租房禁止轉租的規定，與不具有公租房承租資格的第三人所簽訂的房屋轉租合同。公租房轉租合同獨立于原租賃合同，系雙方當事人意思表示一致所達成的協議，雙方當事人為原承租人和次承租人，其法律地位是平等的民事主體，因此公租房轉租合同的法律性質為民事合同。

三、公租房轉租合同效力研究

由于公租房具有社會保障性質，公租房租賃模式體現了國家的公共政策性，其承租人需要具有特定的資格才能承租，因此將公租房作為租賃物的轉租合同具有特殊性，對于公租房轉租合同的效力問題，實務中存在不同的判決及裁判依據。

（一）實務案例

【案例一】在凌某某與張某合同糾紛案中，法院認為：“雙方口頭簽訂的《公租房轉租合同》違反行政法規的相關規定，屬無效合同。”此判決書援引的裁判依據為違反法律、行政法規的強制性規定的合同無效，但判決書中對于《公租房轉租合同》違反的是哪條法律、行政法規并沒有具體說明。（如北京某房地產經紀有限公司訴李某某房屋租賃合同糾紛案，判決書中提到案涉《北京市房屋出租委托代理合同》違反了住房和城鄉建設部《公共租賃住房管理辦法》的規定，應屬無效。）

【案例二】在許某某與曹某某租賃合同糾紛案中，法院認為：“原、被告在庭審時均同意解除雙方簽訂的《房屋租賃合同》，本院予以支持。”合同是否有效是審理合同糾紛的前提，屬于法院應當主動審查的事項。此判決中法院并沒有對案涉公租房轉租合同的效力進行審查，而是直接支持解除合同，解除合同的前提是合同成立并生效，由此可以推斷法院認為該轉公租房轉租合同有效。

【案例三】在王某某與陳某某房屋租賃合同糾紛案中，法院認為：“王某某與陳某某就涉案公房簽訂的房屋租賃合同未征得公房管理部門的同意，故上述《房屋租借協議》應屬無效。”此判決書認定轉租合同無效的理由為雙方當事人簽訂《房屋租借協議》未征得公房管理部門同意，公房管理部門是該案中直屬公租房的出租人及行政管理人，由此可以推斷法院認為公租房轉租合同因未取得出租人及管理人的同意而導致無效。

【案例四】在賈某某與付某房屋租賃合同糾紛案中，二審法院認為：“上訴人賈某某和被上訴人付某明知不得轉租公租房，雙方仍然訂立租賃合同，就案涉公租房轉租事宜進行約定，侵犯了不特定第三人利益，損害了社會公共利益，租賃協議無效。”此判決書援引的裁判依據為損害社會公共利益的合同無效。

從上述案例中可以看出，法院對于公租房轉租合同的效力問題，認定效力的理由均存在不同的判決意見，同案不同判的現象可能損害當事人的利益，對公租房制度的維護也會產生不利的影響，從而使得公租房無法發揮社會保障的政策目的。

（二）《民法典》第一百五十三條第一款規定的適用

《民法典》第一百五十三條第一款規定，違反法律、行政法規的強制性規定的民事法律行為無效。對于公租房的管理問題，住房和城鄉建設部制定了《公共租賃住房管理辦法》，各地方政府也出臺了相關的公租房管理辦法或實施意見，均明確規定公租房的承租人禁止轉借、轉租或者擅自調換其承租的公租房。承租人擅自簽訂公租房轉租合同的行為違反了這一規定，但《公共租賃住房管理辦法》在法的效力位階上屬于部門規章，各地方政府出臺的公租房管理辦法或實施意見屬于地方政府規章或政策性文件，并未達到“全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規”的位階要求。但有學者認為，法律、行政法規、地方性法規、行政規章等構成了我國綜合法律體系，除了法律和行政法規之外，其他規范性文件也應予以遵守，使得其他規范性文件體現出其存在價值，因此不應當完全否定其他法律規范的效力，應進行具體分析。對于體現了公序良俗的規范性文件，不能輕易否定該等規范性文件對民事法律行為效力的影響，而應進行合理適用。

（三）《民法典》第一百五十三條第二款規定的適用

《民法典》第一百五十三條第二款規定，違背公序良俗的民事法律行為無效。公序良俗條款為授權性規定，當出現損害國家利益、社會公益和社會道德秩序的行為而相應的禁止性規定又缺失時，公序良俗條款可以作為判決該行為無效的裁判依據。公租房租賃制度具有保障性和公共政策性，公租房作為面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房，涉及社會公共福利和國家住房保障政策，公租房的申請、審批、使用和退出都有嚴格的規定，相關政策和租賃合同也明確禁止擅自轉租、轉借公租房等行為。公租房轉租合同中公租房的承租人擅自將其承租的公租房轉租給不具有承租資格的第三人，侵害了其他公租房輪候對象的權益，妨害了公租房具有的社會保障職能，擾亂了國家對于公租房的管理秩序，損害了社會公共利益，由此可以認定公租房轉租合同因違背公序良俗而無效。

（四）《民法典》第一百五十三條第一款與第二款規定的適用關系

《民法典》第一百五十三條確立了強制性規范與公序良俗條款的協調適用，在強調適用強制性規范的基礎上，將公序良俗條款規定為兜底條款。在立法模式上，我國《民法典》采用二元化的立法模式，分別規定了違反強制性規定條款與違反公序良俗條款，這兩個條款是并列關系，均可以作為判定民事行為無效的裁判規范。在兩者的適用關系上，這兩款規定為特別法與一般法的關系，第一款是第二款的具體化，強制性規范條款是公共利益保護在制定法中的具體表述。當合同違反《民法典》第一百五十三條規定時，應優先判斷合同是否違反法律、行政法規的強制性規定來確定合同是否有效，沒有明確強制性規范可以適用時，再適用公序良俗作為兜底性條款來判斷效力。

四、公租房轉租合同法律后果研究

根據上述公租房轉租合同效力的研究，可以認定轉租合同因違反《民法典》第一百五十三條的規定而無效，由此也會產生一系列的法律后果：承租人擅自轉租其承租的公租房的行為違反了公租房合同的規定，會產生違約責任；違規轉租同時還違反了部門規章的規定，還會引發罰款、退回公租房、計入管理檔案的行政責任；對于合同無效而造成的損失，如承租人存在締約過失責任，應當根據實際情況對次承租人進行賠償。

（一）認定公租房轉租合同無效的法律目的

公租房作為一種租賃性保障型住房，其目的是為城鎮中低收入群體提供住房保障。政府通過價格補貼等保障力量，使公租房的租金水平普遍低于商品房的租賃市場價，由此來實現社會公共福利。公租房的承租人將自己所承租的公租房轉租給不符合承租條件的第三人并從中賺取差價謀取私利的行為，損害了社會公共利益，如果認可轉租合同的效力，會使得違法轉租的現象更加頻發，損害公租房的管理秩序。在合同無效的情況下，次承租人無法主張承租人的違約責任，只能主張其締約過失責任。在賠償范圍上，違約責任大于締約過失責任，前者包含履行利益，后者限于信賴利益。從不知其承租房屋的性質為公租房的善意第三人的角度來看，似乎有失公平，但從公租房租賃政策是為了實現社會住房保障的目的來看，認定合同無效可以讓租房人在租房選擇時增強審慎調查、明確租賃房屋性質的意識，避免占用國家社會保障資源，不致損害社會公共福利。

（二）承租人對出租人的責任

1.違約責任。根據《公共租賃住房管理辦法》的規定，各地的公租房租賃合同均明確設置了不得轉租的合同條款。原租賃合同不存在合同無效的事由，公租房承租人擅自轉租公租房的行為違反了不得轉租的約定，因此承租人應當承擔租賃合同的違約責任。公租房出租人享有法定解除權，可以解除與公租房承租人的租賃合同，要求承租人退回其承租的公租房并賠償所造成的相應損失。

2.行政責任。由于公租房租賃具有公共政策性，違反了公租房租賃規定的承租人不僅要承擔所簽訂的租賃合同中的違約責任，還應承擔《公共租賃住房管理辦法》中規定的行政責任，由市、縣級人民政府住房保障主管部門責令承租人按市場價格補繳其從轉租所承租公租房之日起的租金，記入公共租賃住房管理檔案，處以1000元以下罰款；對于其違法轉租所得的租金，處以違法所得3倍以下但不超過3萬元的罰款；承租人自退回公共租賃住房之日起五年內不得再次申請公共租賃住房。

（三）承租人對次承租人的責任

由于轉租合同為無效合同，次承租人無法向承租人主張違約責任。根據《民法典》第一百五十七條的規定，次承租人應當退回其租賃的公租房，如未實際占有使用公租房，可以要求退還租金，如已實際占有使用公租房，因使用利益無法返還，其交納的租金可以用于折抵其所應當負擔的占有使用費。對于不知道所承租的房屋性質為公租房的善意次承租人，由于承租人明知公租房不能轉租的規定并且向次承租人隱瞞租賃的房屋為公租房的重要事實，違背了誠實信用原則，屬于過錯方，存在締約過失責任，應當賠償次承租人的損失（如房屋租金及押金的利息損失、房屋裝修損失等）。對于明知房屋性質為公租房仍然進行租賃的次承租人，由于雙方都有過錯，應當對所產生的損失按責任比例進行分攤。

五、結語

公租房作為一項落實社會住房保障的公共政策，在享受著土地、財稅、金融等支持政策的同時，也應當落實嚴格的監督管理，使其能夠發揮社會公共福利的價值。公租房轉租行為不僅違反了公租房的管理規定，還損害了社會公共利益，由此簽訂的合同效力不應當得到認可。因此，根據《民法典》第一百五十三條來認定公租房轉租合同無效，讓相關違規責任人承擔合同無效的法律風險和后果，可以起到警示作用，從根本上減少公租房轉租行為發生的概率。