國內城市軌道交通建設規劃審批政策研究及對策

楊 青，楊德明，劉永平

（1.深圳市軌道交通建設指揮部辦公室，廣東深圳 518035；2.深圳市城市交通規劃設計研究中心股份有限公司，廣東深圳 518035）

隨著經濟社會的發展，城市軌道交通憑借其大運量、快速度、高安全性、低碳環保等優點成為我國城市居民日常出行的重要交通方式。為引導其良性、有序發展，國家及時出臺相關政策，對其建設規劃進行嚴格審批，從頂層制度設計層面進行把關，確保選出并實施優質項目。但隨著城市軌道交通建設速度的加快，其建設規劃審批政策的局限性逐漸凸顯，難以較好地順應城市發展趨勢和訴求。因此，總結城市軌道交通建設規劃存在的問題及相關實踐經驗，不斷探索完善審批機制，以適應新時期城市軌道交通高質量發展要求，成為當務之急。

1 城市軌道交通建設規劃審批政策概述

為引導城市軌道交通良性、有序發展，國家先后出臺了若干城市軌道交通建設管理、審批相關政策，主要包括以下3 個文件。

（1） 國辦發[2003]81 號《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（以下簡稱“81 號文”）。從20世紀末至21世紀初期，城市軌道交通在我國得到較快發展，對發揮城市功能、改善環境、促進經濟和社會發展起到了重要作用。但與此同時，一些地方也出現了項目論證不充分，盲目追求大規模建設的現象。為合理控制城市軌道交通建設規模和發展速度，國務院辦公廳于2003年印發81 號文，對申報建設軌道交通城市的地方財政收入、人口規模和客流指標等進行了明確規定，要求申報城市的地方財政一般預算收入在100 億元以上，國內生產總值（GDP）達到1 000 億元以上，城區人口在300 萬人以上，規劃線路客流規模達到單向高峰小時3 萬人次以上[1]。該文件的出臺在很大程度上對不理性建設城市軌道交通的現象起到了約束作用，保障了城市軌道交通的有序、合理發展。

（2）發改基礎[2015]49 號《國家發展改革委關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》（以下簡稱“49號文”）。隨著社會經濟的快速發展，越來越多的城市達到了81 號文所規定的申報建設城市軌道交通的標準要求。為進一步加強監管，國家發展和改革委員會（以下簡稱“國家發改委”）于2015年出臺49 號文，在81 號文基礎上增加了對城市軌道交通項目政府資本金比例的規定，要求政府資本金不低于40%，政府的相關資金投入在當年財政預算中的占比不應超過5%[2]，不僅提高了申報城市的相關經濟指標，并且對資金落實情況做出嚴格要求，建立了清晰的風險防范機制。

（3）國辦發[2018]52 號《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（以下簡稱“52號文”）。2017年以來，個別城市發生了地鐵停工事件。國家發改委對地方的城市軌道交通建設按下了暫停鍵，對當時在國內城市掀起的“大躍進”風潮進行了反思，認為存在貪大求多、規模過大、資金落實不到位、重建設輕運營等問題[3]。為貫徹中央金融會議、經濟會議提出的防范地方系統性債務風險指導意見，國務院辦公廳于2018年印發52 號文，將城市軌道交通建設申報門檻進一步大幅提高。

3 個文件所規定的城市軌道交通申報條件差異如表1所示。

表1 城市軌道交通申報條件差異性比較

對城市軌道交通建設申報條件做出逐步調整是適應我國經濟、社會和城市軌道交通發展新形勢的必然要求。國家陸續出臺的上述各項城市軌道交通建設管理、審批政策均較好地適應了各個階段城市發展的要求，總體呈現出不斷提高審批門檻的趨勢，尤其是2018年出臺的52 號文較2003年大幅提高申報條件，并增加政府債務率指標，對科學規劃建設城市軌道交通、防范政府財務風險具有重要指導作用，充分體現了建設規劃的剛性控制手段。

2 存在問題分析

城市軌道交通建設規劃審批政策雖然對盲目建設起到了一定的抑制作用，但從運營效果來看并不盡如人意。表2、表3分別展示了我國部分城市軌道交通運營效益及線網客流強度情況。由表2可知，2020年，政府給予城市軌道交通補貼每年超過10 億元的城市達10 座，北京、成都每年補貼費用高達100 億元左右[4-6]。由表3可知，2021年，線網客流強度在1 萬人次/（天·km）以上的城市才6 個（占比不到14%），部分城市的客流強度不足0.3 萬人次/（天·km）。這從另一個層面反映了即使審批條件日益嚴格，但后續運營效益較好的項目并不多。

表2 我國部分城市軌道交通運營效益情況（2020年）億元

表3 我國部分城市軌道交通線網客流強度情況（2021年）萬人次/（天·km）

造成以上問題的原因有諸多層面，從建設規劃審批角度分析，主要原因如下。

（1）重“門檻”輕“考核”。國家出臺的城市軌道交通建設規劃審批政策都無一例外地強調“建設門檻”，對人口規模、財政能力、客流效益等提出了申報基本要求，但普遍忽略了對線路建成運營以后的評估和考核，即對線路開通后的客流量、運營效益、投入產出及社會效益等評估較少，無法評判建設前審批的城市軌道交通的建設規模、線路選擇及建設時序等是否符合城市發展要求。因此，需要在城市軌道交通建設規劃審批階段明確后續考核評估的具體指引，以便于不斷總結存在問題和經驗，反過來指導審批政策的及時調整，從而引導城市軌道交通有序、健康地發展。

（2）重“控制”輕“扶持”。城市軌道交通是重要的民生工程，投入大且關聯城市發展的方方面面，但經濟效益產出較小，需要國家層面的支持。為確保城市與軌道交通協調發展、良性互動，國家應在嚴格制定并執行建設規劃審批政策的同時，兼顧各地有序發展城市軌道交通的訴求，在投融資、土地開發、運營補貼、票價調整機制等方面適時給予政策扶持，通過具體舉措引導城市軌道交通良性、可持續發展。

（3）重“建設”輕“運營”。城市軌道交通屬于百年工程，前期工程投資巨大，而從發展全生命周期的角度看，其后續運營投入（包括設備更新、運營維護以及改造追加投資等）更大，將是前期工程建設投資的3～5 倍，如圖1所示。當前各地城市軌道交通普遍面臨運營虧損情況，給政府財政造成了巨大負擔。因此，在建設規劃審批時，不但要從建設投資層面加強審查，更應該考慮其后期的持續良性運營和發展，出臺相應機制和辦法，包括從土地開發、票制票價及公共交通一體化等方面出臺具體措施加以支持和引導。

圖1 城市軌道交通全生命周期成本構成

（4）存在“一刀切”問題。城市軌道交通建設規劃審批之所以設立門檻，是因為各城市發展條件（如人口、財政、交通需求等）有差異，需根據具體情況選擇不同的城市軌道交通制式。因此，對于滿足基本建設條件的城市，應根據其自身發展水平進行差異化審批，即根據城市規模、財政狀況、人口發展、產業集聚以及交通需求等實際情況進行分級審批，不搞“一刀切”，以較好地契合城市發展特點，體現審批政策的“人性化”。

3 深圳市軌道交通審批建設經驗及問題

深圳市從20世紀90年代起開始推進城市軌道交通研究和建設，目前已完成四期城市軌道交通建設規劃編制及報批工作，正在開展第五期建設規劃編制工作。截至2022年6月，深圳市軌道交通已開通線路12 條，運營里程達420 km，客流量突破600 萬人次/天，客流強度達1.39 萬人次/（天·km），居于全國首位；城市軌道交通出行分擔率占公共交通的60%，在綜合交通運輸體系中發揮著骨干作用。其發展歷程如圖2所示。

圖2 深圳市軌道交通規劃建設歷程

3.1 經驗總結

3.1.1 完善城市軌道交通規劃設計體系

2003年9月，國務院出臺81 號文，要求擬建城市軌道交通城市必須制定城市軌道交通建設規劃。深圳市按照要求，率先組織編制了全國第一個城市軌道交通建設規劃，并分別通過國家發改委、國家住房和城鄉建設部組織的2 次評審，成為全國第一個編制城市軌道交通建設規劃并完成報批的城市。

為更好地支撐城市軌道交通的規劃建設，深圳市進一步完善了軌道交通規劃設計體系（含城市軌道交通），向上探索線網規劃與建設規劃之間的關系，向下延伸建設規劃與線路詳細規劃、工程可行性研究及初步設計之間的層層遞進關系，建立了將城市軌道交通與重大基礎設施、土地開發等有機結合的機制[6-9]，明確了各層次規劃的組織實施部門、編制目的及編制內容等，并形成流程及指引，為行業提供了一個可供參考借鑒的模板，如圖3所示。

圖3 軌道交通規劃設計體系

該體系的建立從源頭上保證了優質項目的落地，實現了土地集約化開發利用以及與城市發展相協調的目的。

3.1.2 大力推進車站及車輛段上蓋開發

深圳市軌道交通自二期規劃建設工程開始，借鑒香港鐵路有限公司（以下簡稱“港鐵”）的“軌道+物業”發展模式，通過推進以公共交通為導向的開發（TOD），在保障城市軌道交通客流、緩解投融資壓力的同時，促進了城市區域的發展[9-10]。目前，深圳市軌道交通通過實施前海、蛇口西、橫崗、塘朗、龍華5 個車輛段和深大站等車站的上蓋物業開發，共新增開發面積約359 萬m2，實現了土地再造和集約化利用[11-12]，并“用修4 條地鐵的資金建設了5 條地鐵”，較好地緩解了城市軌道交通建設資金壓力，如圖4所示。

圖4 深圳市軌道交通車站及車輛段上蓋物業開發情況

3.1.3 探索實施BOT、PPP等多元化投融資模式

從二期規劃建設工程開始，深圳市軌道交通就開始探索建設-經營-轉讓（BOT）投融資模式，并成功引入港鐵，順利完成4 號線建設，極大緩解了政府財政壓力。為進一步優化城市軌道交通投融資結構，其還引入政府和社會資本合作（PPP）投融資模式，應用于12 號、13 號線，為全國PPP 建設模式的探索提供了借鑒范例。通過引入港鐵等具備豐富運營經驗的運營商[13]，也可發揮“鯰魚效應”，進一步增強運營企業活力，提升城市軌道交通的運營管理水平。

3.1.4 開展城市軌道交通運營發展政策研究

自實現網絡化運營以來，深圳市軌道交通發展進入“建運并重”階段。為實現其良性發展，城市軌道交通主管部門按照“單線封閉核算”的運營管理思路，組織開展了網絡化運營、票價政策和補貼機制、PPP 線路績效考核評估等相關課題研究，探索票價彈性調整機制（圖5），并從城市軌道交通全生命周期考慮，研究制定相關政策和措施，以支持城市軌道交通建設和運營一體化良性發展。

圖5 彈性票價調整機制探索示意圖

3.2 問題分析

（1）當前建設規劃審批規模、報批時序等政策規定難以滿足深圳城市發展的需要。深圳市軌道交通建設規劃的總體特點是期數較多、單次報批規模小且修編次數較多。根據國家的城市軌道交通建設規劃審批政策，需重點對申報城市的人口、財政收入和客流3 個主要因素進行審批，深圳市的人口和財政收入遠遠超過建設審批標準，因此下面重點對客流指標情況進行分析評估，分析結果如表4所示。由表可知，深圳市目前開通運營的城市軌道交通線路在客流量、客流強度和單向高峰小時斷面客流量方面均滿足建設規劃審批要求。從單向高峰小時斷面客流量看，二期建設的1 號～5 號線（剛到近期，即開通后10年），三期建設的10 號、11 號線（剛到開通初期，即開通后3年）均已超過3 萬人次/h 的審批標準，三期剩余的6 號、7 號、9 號線（開通僅6年，尚未到近期）隨著客流的增長也將超過該標準。從客流強度看，深圳市軌道交通已開通的所有線路均超過了初期0.7 萬人次/（天·km）的審批要求。綜上所述，深圳市規劃建設城市軌道交通的基礎條件遠超建設規劃審批要求，發展需求也強于一般城市。按照當前的建設規劃審批規模、報批時序等規定，城市軌道交通的建設難以滿足深圳市快速發展要求。

表4 深圳市軌道交通各線路客流情況（2021年12月）

（2）受限于國家審批政策約束，深圳市頻繁對城市軌道交通建設規劃進行修編調整，未能較好適應城市發展需要。從深圳市軌道交通建設規劃編制及報批過程看，基本上每一期都進行了修編，究其原因在于：其一，深圳市處于高速發展時期，城市規劃、土地開發以及交通等需求增長較快；其二，城市軌道交通審批程序未能與城市特點、發展訴求相契合。頻繁修編不僅會導致建設規劃報批延期，而且還將對城市的發展、城市軌道交通的規劃布局乃至后續運營造成影響。

（3）對于城市軌道交通審批、建設的扶持政策力度不足，不利于其健康發展。為從多渠道緩解融資難問題，深圳市不斷創新投融資模式，雖然取得了一定成效，但仍存在以下問題：其一，深圳市探索土地作價出資政策、支持“軌道+物業”發展模式的嘗試未得到國家的持續支持，導致上蓋開發的扶持政策未能有效延續；其二，投融資改革力度仍然有限，深圳市軌道交通目前投入運營的線路共計12 條，僅4 號、12 號、13 號線采用了新投融資模式，規模偏小；其三，未建立和采用靈活的票價調整機制。

（4）城市軌道交通建設規劃審批缺乏有效的后評估機制。當前，深圳市軌道交通建設規劃審批更多地關注建設規劃規模、建設速度等指標，缺乏對前一期建設規劃執行情況（如線路運營情況、客流效益、投資效果以及對城市發展的支撐效果）的分析評估，缺乏審批政策評估機制。

4 對策

為更好地推進城市軌道交通規劃建設，確保所選項目的良好社會、經濟效益，建議從規劃、設計、建設以及運營全生命周期考慮，制定切實可行的政策以支持城市軌道交通可持續發展。

（1）建立高標準的城市軌道交通規劃設計指導體系，確保審批項目的優質性。許多城市由于缺乏科學合理的城市軌道交通規劃設計體系，在前期未能較好地統籌城市軌道交通與城市發展、土地開發、市政設施、交通一體化等之間的關系，導致后續城市軌道交通建設出現各種各樣的問題。建立科學的規劃設計指導體系相當于搭建好城市軌道交通的“四梁八柱”，從線網規劃、建設規劃到線路詳細規劃、工程可行性研究、初步設計、施工圖設計，明確每個階段具體工作的目的和內容，成體系地推進城市軌道交通規劃建設，有利于在審批時挑選出更加優質的項目，形成從頂層制度設計到規劃編制、再到審批實施的良性閉環體系。

（2）考慮城市軌道交通全生命周期發展要求，建立科學的考核及后評估機制。目前，城市軌道交通建設規劃審批僅考慮建設階段投融資需求，不利于其可持續發展。建議考慮城市軌道交通從規劃、設計到建設、運營全生命周期的資金發展需求，進行土地等資源配置，選擇合理的投融資模式。此外，當前城市軌道交通建設規劃審批僅對線路初期客流強度進行了規定，未涉及線路建成運營后客流效益的調查評估。為避免盲目建設，建議在建設規劃審批時開展對前一期線路實施效果的后評估工作，審查其客流情況、投資效果等，然后據此出臺具體審批要求，包括對后續建設規劃編制的具體要求及說明。

（3）出臺扶持政策及差異化審批細則。城市軌道交通投資大、建設周期長，后期運營虧損嚴重。政府除在審批方面加強監管之外，還要從促進其良性發展層面加強政策扶持，范圍應涵蓋從規劃、設計至建設、運營的全生命周期，并制定投融資、土地資源配置、上蓋開發、票價調整、運營期補貼、財稅返還等方面的具體政策規定及措施，支持城市軌道交通可持續發展。由于不同城市的城市規模、政府財力、交通出行需求等各不相同，因此應根據具體情況制定差異化的建設規劃審批標準，在建設規模、客流指標、投融資方案等方面提出差異化的審批要求，以適應不同城市的發展需求。

5 結語

城市軌道交通的可持續發展支撐著城市體系的高效運轉，其建設規劃審批政策不僅要發揮“強監管”作用，更要起到良好的“軟支撐”作用，以便選出并落實優質的城市軌道交通項目。城市軌道交通建設規劃審批制度應進一步細化并根據城市發展情況體現差異化。此外，應建立城市軌道交通建設規劃的“編制-審批-評估”機制，完善其“規劃-設計-建設-運營”全面閉環評估體系，以保證其高質量發展。