助力打造船舶污染防治“上海樣板”

文/程西園

習近平總書記高度重視長江生態保護工作，提出明確要求，要堅持生態優先、綠色發展，共抓大保護、不搞大開發，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置。近年來，全國人大及其常委會加快生態環保領域立法步伐，制定出臺的長江保護法、水污染防治法，以及目前正在修訂中的海洋環境保護法，都對船舶污染防治提出了新的更高要求。本市航運發達、船舶密集，在積極發揮航運優勢的同時，船舶污染防治工作也仍面臨較大的壓力和挑戰，亟需在長江保護法等法律的基礎上，結合本市船舶污染防治的難點、特點，出臺更有針對性、更具上海特色的長江船舶污染防治地方性法規。

《上海市船舶污染防治條例》（以下簡稱《條例》）已于2022年12月21日經市十五屆人大常委會第四十七次會議表決通過，將于2023年3月1日起施行。本次立法是貫徹“海洋強國”“長江大保護”國家戰略、落實長江保護法等重要國家法律的必然要求，是服務本市國際航運中心建設、提高本市船舶污染防治水平的重要舉措，也是推進長三角區域船舶污染聯防聯治、推動長三角地區更高質量一體化發展的有力抓手。

強化主體責任 明確基本要求

《條例》專門對船舶、船舶有關作業單位以及個人的主體責任予以強化，要求建立健全船舶污染防治責任制度，采取有效措施，防止造成環境污染。同時，進一步強調船舶所有人、經營人或者管理人以及有關作業單位的主要負責人是第一責任人；船長在防治船舶污染水域方面依法具有獨立決定權，并負有最終責任。

《條例》以專章形式，一方面對船舶及有關作業活動應當普遍遵守的共性規范進行提煉、固化，明確應當遵守污染防治、飲用水水源保護等有關法律、法規，符合國家和本市有關污染防治的標準、規范和要求。另一方面，結合本市實際提出特定要求：明確新建、改建、擴建港口、碼頭，應當按照要求建設船舶污染物接收設施，并與主體工程同步設計、同步施工、同步投入使用；規定從事船舶污染物接收、轉運、處置的單位，應當使用符合要求的監督管理信息系統，同時安裝覆蓋船舶污染物接收、轉運、處置作業場所的視頻監控系統，對船舶污染物實施動態監控，并至少保存三個月的視頻監控數據；除安全等因素外，禁止船舶在黃浦江楊浦大橋至徐浦大橋之間水域，以及外環線以內的內河通航水域鳴笛；同時，規定本市可以劃定綠色航運示范區，實施更加嚴格的船舶污染防治措施，為打造船舶污染防治的“上海樣板”留下銜接空間。

健全閉環監管 加強防治力度

船舶水污染物從船上收集到岸上處置，過程復雜，涉及監管部門較多。實行船舶水污染物聯合防治，打造閉環監管鏈條，對于消除實踐中容易產生的二次污染等風險隱患，具有積極作用。

此次《條例》重點圍繞閉環監管機制進行頂層設計。一方面強化單證管理，明確相關接收單位接收船舶水污染物時，應當向船方出具接收單證；內河船舶靠港，應當出示接收單證；港口經營人應當查看接收單證，并記錄相關情況；內河船舶拒不出示單證或作出說明的，港口經營人應當將有關情況報告船舶污染防治主管部門，并可以暫停裝卸作業。另一方面是實行聯單管理，要求船舶以及船舶水污染物接收、轉運、處置單位應當使用規定的監督管理信息系統，并如實填報聯單，實現污染物來源可溯、去向可尋、過程可控。還要實施聯合監管，由船舶污染防治主管部門和生態環境、綠化市容、水務等部門加強聯動，按照職責對各類水污染物及其送交、接收、轉運、處置等各環節實行全覆蓋、全過程監管。

《條例》著重加大對本市“母親河”的保護力度，明確以船體外板為液貨艙周界的載運散裝液體危險貨物船舶，禁止在本市長江干流、黃浦江和其他內河通航水域停泊、作業。明確禁止船舶向黃浦江、蘇州河排放生活污水、含油污水，以及禁止向其他內河通航水域排放含油污水。同時，對實踐中已經實行的經營性內河船舶污染物免費接收服務政策作了固化和完善。

強化岸電要求 提升防治水平

船舶的大氣污染防治是大氣污染防治工作的重要組成部分，《條例》專門將“船舶大氣污染防治”作為單獨章節，對大氣污染物排放和船舶燃油使用提出了相關要求，如禁止船舶在管理水域使用焚燒爐；船舶使用廢氣清洗系統的，產生的洗滌水及殘渣應當按照規定處理，并做好記錄，不得違規排放入水。

岸電設施建設和使用，對于船舶大氣污染防治具有重要作用。《條例》對加強岸電建設和使用作了具體規定：圍繞岸電建設，明確以推進港口、碼頭全面配備岸電設施為目標，要求市交通部門組織制定和實施港口岸電設施、船舶受電設施的標準化建設和改造計劃。圍繞岸電使用，要求具備受電設施的船舶靠泊岸電泊位，應當使用岸電；除豁免情形外，港口、碼頭應當為船舶提供岸電并優先安排岸電泊位；并對拒絕提供岸電的違法行為設置罰則，確保實現碼頭“應供盡供”、船舶“應用盡用”。圍繞岸電信息運用，要求港口經營人將岸電設施主要技術參數、分布位置等信息向交通部門備案并向社會公開，便于船舶及時掌握岸電信息，提升船港岸電對接效率。

堅持精準施策 管好作業活動

隨著船舶有關作業活動的日益頻繁，對水域環境的污染風險也相應增加。對此，《條例》明確從事船舶有關作業活動的，應當遵守相關操作規程，采取必要的污染防治措施，按照規定處理作業過程中產生的污染物。作業活動開始前，作業單位應當按照規定，向船舶污染防治主管部門報告作業時間、作業內容等信息。同時，針對船舶燃油供應作業、船舶修造作業、船舶運輸散發有毒有害氣體或者粉塵物質等不同類型的船舶有關作業活動，提出相應的具體管理要求。

強調整體思維 提升應急處置能力

提高有關單位的防污應急能力，確保在發生船舶污染事故時能夠迅速有效地開展清污等應急處置工作，是船舶污染防治工作的重要環節。

為此，《條例》主要從三個方面作出規定：明確政府部門、有關單位加強船舶污染防治應急能力建設的要求，包括應急預案的編制和定期組織演練，應急設施、設備和器材的統一調配使用等；明確突發事件應對中的船舶污染防治要求；明確發生船舶污染事故的應對處置要求，禁止在本市內河通航水域以及海洋自然保護區等特別保護區域使用消油劑，并規定了污染事故應急處置的必要措施、費用承擔等內容。

加強長三角聯動 推進區域協作

長江流域污染防治涉及多個省市，具有長期性、艱巨性、復雜性，必須形成跨區域統籌、全流域防治的工作格局，強化共同的法律責任，推動地方治理協同合作。近年來，本市與長三角其他省加強工作業務交流、互通船舶污染防治信息、開展應急處置演練，持續推進跨區域合作。在此基礎上，本次船舶污染防治立法作為長三角蘇皖滬兩省一市協同項目，由江蘇牽頭起草，滬皖協同參與。《江蘇省長江船舶污染防治條例》已于2022年11月表決通過，安徽的相關立法工作正在推進中。

本次協同立法在三方面保持一致：《條例》框架結構保持一致，都包括總則、一般規定等九章內容。關鍵條款保持一致，三省市就船舶生活污水生活垃圾免費接收、載運散裝液體危險貨物的單殼船的停泊作業、船舶生活垃圾生活污水的送交期限、單證閉環管理等關鍵內容達成了共識，《條例》也根據上海實際情況作出了具體規定。共同設置長三角區域合作專章，專章內容也保持一致，重點解決船舶污染防治跨區域聯合監管難題，主要包括建立相應的溝通協調機制；共享船舶污染監測預警、污染物跨區域接收轉運處置和船舶污染事故處置等信息；建立執法聯勤聯動、應急協作和信用聯合懲戒等機制。