政府引導基金帶動創業企業成長的機制研究
——以上海為具體案例的分析

程聰慧

（湖南大學，長沙 410082）

內容提要：政府引導基金帶動創業企業成長的影響機制是正熵與負熵共同作用的復雜系統，本文基于系統動力學方法對該影響機制進行系統建模與動態仿真。根據創業企業成長能力要素構成，將影響機制系統劃分為財務融資能力、技術創新能力、組織管理能力和市場占有能力四個子系統。在構建系統動力學模型并建立變量間函數關系后，選取上海市作為具體案例，模擬不同場景下創業企業成長的動態過程。結果表明，政府支持力度變量在引導基金帶動創業企業成長過程中產生的影響最顯著，引導基金收益讓渡變量對該系統過程產生的影響較顯著，合作機構投機行為與引導基金運作方式變量變動產生的影響依次降低，而其余變量變動產生的影響很小。研究結果揭示政府引導基金帶動創業企業成長的內在機理，并提出了相關政策的優化建議。

一、引言

通過向創業企業提供資本支持和管理服務，創業投資對技術創新和經濟社會發展的引擎作用日益顯著。在培育和發展創業投資市場的過程中，適當的政府干預對解決創業投資資本供給不足、初創期創業企業融資難等市場失靈問題尤為必要。與政府以主體身份直接為創業企業提供融資相比，作為間接手段的政府引導基金具有運作市場化、資金杠桿化等優勢，已在創業投資發源地的歐美國家得到重點采納。中國的相關實踐始于2002年“中關村創業投資引導資金”的設立，并隨著行業的迅速成長和政策的日臻完善在近年經歷井噴式發展。據不完全統計，截至2021年，我國共累計設立1988支政府引導基金，目標規模約12．45萬億元。

政府引導基金實踐被寄望于吸引創業投資社會資本、扶持創業投資機構和改善初創期創業企業成長環境，并引發學術界對相關問題的廣泛研究。已有研究在內容上分層次分析了引導基金在不同時期、不同行業和不同國家或地區間發揮的作用及其對社會資本、私人創業投資機構和創業企業的影響，所得到的結論存在差異性。基于宏觀視角，國外既有觀點認為政府干預可以發出創業投資長期許諾的信號，非但不會擠出私人資本[1]，而且可以通過吸引外部風險投資提高創業資本總量[2－3]；也有觀點認為政府引導基金仍難以解決信息不對稱等問題，且可能導致投資策略扭曲，并產生對私人資本的擠出效應。[4－5]國內學者基于對中國的研究亦發現政府引導基金對社會資本既可能存在擠出效應，也可能存在擠入效應[6－8]。基于微觀視角，許多研究關注政府引導基金如何篩選并影響創業企業發展，雖然跨國研究證據顯示引導基金普遍可以提升受支持企業的績效表現[9]，但有些學者對特定國家的具體研究則呈現差異化結論。以美國小企業創新研究計劃（SBIR）為研究對象，有學者認為獲得資助是對企業質量的背書，能使其更易吸引外部風險投資[2]；且進一步研究發現參與該計劃的企業在商業化進程上明顯優于未參與的企業。[10]而一項基于歐洲數據的研究則顯示引導基金對企業銷售與雇傭等業績成長的作用無足輕重[11]，對比利時的實證研究甚至發現，受政府引導基金支持企業的績效表現比受私人風險資本支持或未受任何風險投資支持企業的更差。[12]來自中國的實證檢驗表明引導基金參股能引導非國有背景的創投機構投向早期企業[13]，且受引導基金支持的創業企業比未受引導基金支持的創業企業有更多創新產出，但創新產出與引導基金累計保障年限間存在正U型關系。[14]

本文無意介入關于政府引導基金在宏微觀層面產生何種實際效果的爭鳴，而是回歸設立引導基金的一個重要初衷——營造良好融資環境、支持創業企業成長。由于不同影響因素對企業成長可能產生的作用不盡相同，那么，引導基金何以帶動創業企業成長？回答這一問題，對于探索引導基金如何從根本上進行優化是至關重要的，這也恰與Colombo et al．（2016）所提出的研究展望不謀而合。[15]為此，將從學理角度分析引導基金帶動創業企業成長的內在機制，發掘更好地實現其支持目的的改進路徑。由于引導基金在中國的興起較晚、發展時間較短，各地眾多引導基金實踐尚未經歷一個完整周期，股權退出案例較少，且實現IPO上市的創業企業也不多見，導致實證數據可獲得性不佳。而系統動力學方法可解決參數難估計與數據難獲取問題，其研究基礎是反饋循環，多重反饋使得模型的運行由模型結構而非具體參數大小決定，能為認識系統問題并做出科學決策提供可靠依據。因而，將使用該方法進行系統建模及動態仿真，分析政府引導基金帶動創業企業成長系統結構與動態過程。

與既有研究相比，本文深入機制層面，對引導基金帶動創業企業成長的內在機理開展系統性探索，其理論價值與實踐意義在于：（1）揭示了在引導基金作用下創業企業成長是眾多因素共同作用的結果，不同影響因素在不同時間、不同情境條件下對企業成長產生不同的影響作用，在一定程度上豐富了對引導基金影響機制的認知。（2）證實了引導基金運作過程中，政府支持力度、合作機構投機行為、引導基金運作方式等因素對企業成長的影響顯著性不盡相同，研究結論對于更好地挖掘實現引導基金支持目的的改進路徑，優化引導基金政策實踐具有借鑒意義。（3）創新性地采用系統動力學模型和計算機仿真技術進行數據模擬分析，這是復雜性理論和計算機仿真在科技創新領域的應用探索，通過直觀展示變量間的相互作用關系、模擬相關變量對系統行為的不同影響作用，拓展了模型的應用場景。

二、政府引導基金帶動創業企業成長的影響機制系統分析

（一）創業企業成長影響機制系統結構

本文將創業企業成長影響機制系統（如圖1所示）解構為由政府、創業企業、創業投資機構和商業銀行等系統要素及其賴以生存的政策環境、法律環境、金融環境和文化環境等系統環境所組成的有機整體。具體地，政府是系統的主體要素，承擔著引導基金規范運作的管理和決策工作，致力于構建有利于創業投資行業發展和投資機構運營的制度基礎及創業企業發展的政策環境；創業投資機構是政府與企業的紐帶，既負責根據母基金投資要求篩選出特定行業內處于特定發展階段的創業企業進行投資，又要參與創業企業的管理決策，為其提供包括資本運營、財務管理、人脈拓展等在內的增值服務；創業企業是系統的客體要素，接受引導基金和創業投資機構投資，獲得機構增值服務；商業銀行是資本市場體系的組成部分，通過引導基金的融資擔保形式參與系統過程，為創業企業提供投融資服務。

圖1 創業企業成長影響機制的系統結構圖

資源基礎理論認為，創業企業的成長取決于其擁有的資源及對資源的運用能力。[16]另據資源配置理論，不同企業的資源稟賦存在由資源配置所致的異質性，表現為資源在企業間的不均勻分布與不完全流動。綜合這兩種理論觀點，來自引導基金的支持既是企業成長所需的一種稀缺資源，也對其資源獲取具有影響。基于企業成長理論，創業企業成長既包括市場占有率擴大、經營資源增加、員工人數增加等量的成長[17]，又包括商業模式創新、生產技術更新、組織結構優化等質的成長[18]，故將衡量創業企業成長的維度概括為財務融資、技術創新、組織管理和市場占有等四個方面。具體地，在引導基金介入后，創業企業與創業投資機構和商業銀行之間的關系發生轉變，一是有引導基金投資背景的創業企業，向市場傳遞出積極信息，為企業貼上“優質”的標簽，有助于降低企業市場風險；二是引導基金為創業企業提供融資擔保，能幫助企業獲得商業銀行貸款，進而解決創業企業財務風險問題，提升企業融資能力；三是創業投資機構因引導基金參股而得以提供更優質的增值服務，幫助改善企業治理結構等提升企業運用資源的組織管理能力，促使企業創造價值并提升市場占有能力而實現成長。由于系統動力學模型并非要窮盡影響系統運行的全部因素，而是基于某一研究視角提煉出影響系統行為的關鍵要素和主要變量。[19]因此，本文認為引導基金對創業企業成長影響機制的動態過程經由系統要素間互動而成，其場域具體落在財務融資能力、技術創新能力、組織管理能力和市場占有能力等四個功能各異且相互聯系的子系統。

（二）創業企業成長影響機制系統因果關系

根據耗散結構的熵增原理[20]，引導基金通過采取特定的運作模式，從外界引入負熵，即幫助企業拓寬融資渠道，引導社會資本投入，抑制創業企業因融資約束導致發展瓶頸的正熵增加，促使系統達到有序狀態。運用系統動力學分析系統熵變的原理是從分析因果關系入手，將正負熵整合于同一回路中，分析該反饋回路及熵流規律，據此采集系統狀態信息，繼而根據相關信息明確系統內外部因素間的相互作用，為有效決策提供支持。由于創業企業成長影響機制系統是復雜非線性動態反饋系統，該系統結構可以增強回路與調節回路的連接來表示。圍繞引導創業企業成長總熵，基于引導基金帶動創業企業成長機理與系統熵流分析，創業企業成長總熵是由系統負熵與正熵共同作用的結果。由此，建立如圖2至圖5所示的子系統因果關系回路，相應的邏輯詳述如下：

圖2 財務融資能力子系統因果關系圖

圖3 技術創新能力子系統因果關系圖

圖4 組織管理能力子系統因果關系

圖5 市場占有能力子系統因果關系

1．財務融資能力子系統能滿足企業成長的資金條件。在引導基金有效引導下，創業企業可以獲得的融資渠道包括創業投資機構投資與商業銀行貸款，前者主要由引導基金以跟進投資和階段參股方式參與合作，并在引導基金管理時向機構讓渡收益；后者主要由引導基金以融資擔保方式為企業向商業銀行提供擔保，輔之以金融政策支持。引導基金通過扶持創業企業向市場釋放積極信號，機構為獲得政治關聯所帶來的隱形福利而申請合作并做出投資承諾，創業企業獲得機構投資與商業貸款。但引導基金也可能擠出社會資本[5]或因其公共性使機構產生國有資產的保值增值壓力，并為規避風險而謹慎投資，導致企業融資能力下降。

2．技術創新能力子系統是企業發揮創新主體作用的基礎。引導基金一方面通過政策規定引導機構向特定產業投資并形成產業集聚，以及通過投資保障形式直接帶動了企業創新的積極性；另一方面通過增加財政投入或政府補貼激勵企業提高科技研發投入。[21]但是，如果市場整體的科技進步率高于企業技術創新能力，或因引導基金引導不當而擠出企業科技投入，則可能導致創業企業技術淘汰。

3．組織管理能力子系統是創業投資機構向企業提供增值服務的結果，是企業提升技術創新能力與市場占有能力的基石。機構在與引導基金合作后，能因政治關聯而獲得更多資源，其自身提供增值服務的能力得以增強；創業企業因受引導基金投資而獲得政治資源，產生更大市場收益而愿意在管理創新上投入更多。但若引導基金對機構引導無效，或其管理能力的提升低于自然衰減率，則可能導致創業企業組織管理能力降低。

4．市場占有能力子系統是企業成長的外在表現。參與引導基金合作的機構通過增值服務幫助企業適應市場需求，擴大市場規模；企業銷售規模增長、利潤增加，使投資資本獲得增值，亦能強化機構的增值服務，且企業技術創新能力與組織管理能力提升亦有利于增強其市場占有能力。但是，若機構為迎合當地政府而產生投機行為，可能導致市場投資生態失衡；企業市場占有能力提升不及市場波動或能力衰退產生的阻礙作用，則企業市場占有能力受損。

三、系統動力學模型構建

（一）系統流圖

創業企業成長影響機制的因果關系圖表達了各系統要素之間的相關關系和反饋過程，但無法表達不同性質變量的區別。為此，運用系統動力學Vensim軟件繪制系統流圖（如圖6所示），將因果關系回路圖轉化為計算機可識別的形式，刻畫形成引導基金對創業企業成長影響機制的動態運行過程。各變量間的數學關系反映作用機制系統的正負反饋回路，涉及流、狀態變量、輔助變量、速率等內容，利用流圖中狀態變量構建定量仿真分析平臺，通過變量間的函數關系式定量計算。

圖6 創業企業成長影響機制系統流圖

（二）案例選取與參數設置

系統動力學模型在模擬仿真過程中主要取決于模型結構，對相關變量取值敏感度并不高，參數取值無論基于一手數據還是二手數據，只要參數在一定寬容范圍內，模型的運行模式便會趨同[22]。本文選取上海市為研究案例模擬仿真。由于上海市作為中國經濟金融中心，是創業投資最活躍、發展最迅速、數據最開放的地區之一。從1999年8月出資6億元批準成立上海創業投資有限公司開始，上海市政府即重點關注創業投資市場發展及政府發揮的引導作用。2010年3月上海市政府設立創業投資引導基金，首批金額30億元，帶動社會資本120億元。從引導基金運行成效來看，截至2017年底，基金募集規模已達534億元，參股子基金累計投資創新型企業近700家，超90%的企業為早中期科技型企業，資金放大6．02倍。①上海市創業投資引導基金獲“2018 年度中國最佳政府引導基金 TOP20”[EB／OL]．http：／／www．sohu．com／a／237972269_752343

本文研究引導基金支持對企業成長的影響，故剔除企業本身行為因素所可能造成的影響，只考慮引導基金相關變量。為闡釋變量間的具體關系，根據Vensim軟件的DYNAMO語言規則，運用數學函數擬合系統函數關系，對系統流圖公式化處理，設置財務融資能力、技術創新能力、組織管理能力、市場占有能力和系統總熵等5個狀態變量，包括能力提升1、能力損耗、能力提升2、能力淘汰等在內的10個速率變量，及若干輔助變量與初始變量。模型模擬的起始時間設置為2010年，終止時間為2018年，時間間隔為1年。

模型中的變量及參數眾多，因而采用不同方法予以確定。變量計算所使用的數據主要來源于統計資料，其中，財政支出、財政科技支出、地區生產總值、財政支出占GDP的比重等數據來自上海市歷年《國民經濟和社會發展統計公報》及《上海科技統計年鑒》。財政支出、財政科技支出等變量取值如表1所示。其中，財政支出比例=財政支出／GDP；政府支持力度=財政科技支出／GDP；政府出資由政府支持力度與財政支出共同決定，故政府出資使用政府支持力度*財政支出近似計算。其他參數的設定主要通過以下幾種方式：①對模型中無量綱的因素，通過函數形式表達變量間的相互關系；②對模型中較為專業的因素判斷，運用專家評議法參數設定，并進行敏感性分析以確定參數；③對一些難以確定的參數，基于歷史和現實初步賦值后，依據模型運行情況進行反復調試，直至模型基本穩定。

表1 部分變量取值情況

模型中各主要變量及其函數關系方程式見表2。需要說明的是，根據《上海市創業投資引導基金管理辦法》（滬府發〔2017〕81號），對比國家相關政策規定，將跟進投資模式占引導基金的比例設置為0．3，其余階段參股、融資擔保、投資保障的規模比例分別設置為 0．5、0．1 和 0．1。另，由于財政支出比例的變動是政府發揮資源配置作用的表現形式，而利率是市場信號的反映，可以傳遞到金融市場與金融產品價格上，且引導基金的投資約束力同樣產生作用，故使用三者間的函數關系表征資本市場環境，即資本市場環境=（財政支出比例－利率）*0．8+（－投資約束力）*0．2。與四種能力提升相對應地，能力淘汰=技術創新能力*市場技術進步率；能力衰減=組織管理能力*企業自然衰減率；能力損失=市場占有能力*（市場投資生態失衡+市場波動）；能力損耗=機構引導無效+社會資本被擠出，其余變量根據軟件調整設置。

表2 變量及其方程

關于常量參數，根據上海市發展狀況，結合專家評議結果與模型測試情況予以確定。上海市政府引導基金在選擇合作的創業投資機構時，要求機構出具詳細的材料清單且篩選程序公平公開（需經過“公開征集—盡職調查—專家評審—媒體公示—最終決策”過程），說明上海市政府對機構自身實際條件非常重視；對照各年度參股的機構名錄逐一查詢機構背景，發現具有國有背景的機構數量極少，因此，定義“引導基金選擇國有創業投資機構合作”變量的參數為0．05。創業投資機構對引導基金管理中的國有資產保值增值壓力隨所在地政府要求、政策規定及創業環境等實際情況而異，確定該變量參數值為0．1；另將市場技術進步率設為 0．1，企業自然衰減率為 0．2；盡管引導基金對創業投資機構的投資投向地域和領域均有要求，但考慮到上海市產業發展本身的投資吸引力，將投資約束力確定為0．4。在投資領域方面，結合國家科技型中小企業創業投資引導基金支持且在新三板上市的上海市創業企業所屬行業，發現上海市產業集聚程度較高，集中于科技推廣和應用服務業與軟件和信息技術服務業，定義該變量參數為0．8。

根據以上設置，對模型進行適用性與一致性檢驗和極值檢驗。檢驗發現，模型運行狀態良好，變量的函數方程合理有效，財務融資能力、技術創新能力、組織管理能力與市場占有能力四個子系統均呈遞增趨勢，系統負熵量與系統正熵量遞增，系統總熵整體呈現下降趨勢，說明創業企業成長作用機制系統呈明顯的耗散結構。當調節系統變量參數時，模型中其他相關變量會按照函數關系而產生變化，系統靈敏性強。當改變系統參數為極值時，如市場技術進步率與企業自然衰減率設定為0和1，技術創新能力和組織管理能力分別呈現直線上升和水平不變狀態，模型運行檢驗通過。

四、模型仿真與結果分析

通過考察不同參數的變動，可以判斷各維度因素對系統產生影響的趨勢。系統熵值變動程度越大，說明其對某一維度因素的靈敏度越高，該項指標對系統的影響越大；反之，則說明該項指標在系統中發揮的作用較小。由此，運用系統動力學方法進行情境模擬實驗，了解系統行為動態變化的結構性原因，找出政府引導基金影響創業企業成長的關鍵性因素。具體通過改變不同情境下模型中相關變量的參數取值，比較模型運行結果，確定變量對系統總熵的影響作用。研究發現政府支持力度、引導基金收益讓渡系數、引導基金運作方式、合作機構投機行為等變量的強度變化能產生較大影響且其作用存在強弱之分①通過對所涉變量進行模擬，發現除此四個變量變動產生的影響較大外，其余變量變動產生的影響微弱。，具體闡述如下：

1．引導基金規模由政府支持力度決定，會對創業企業成長產生直接影響。將政府支持力度分別上調和下調20%，結果如圖7所示。當政府支持力度降低時，引導基金規模隨之下降，創業投資機構有效投資下降，商業銀行貸款增加量減少，創業企業財務融資能力隨之減弱，技術創新能力亦隨之有輕微減弱。反之，模型運行結果相反。系統負熵量隨政府支持力度加大而增加，系統總熵亦隨之降低而達到耗散結構的速度加快。

圖7 政府支持力度變化情況

2．為吸引社會資本和創業投資機構參與風險投資，政府在管理引導基金過程中會讓渡部分投資收益。將收益讓渡系數分別下調20%和40%，結果如圖8所示。當引導基金收益讓渡下調20%時，引導基金對社會資本杠桿效應隨之降低，社會資本投資下降、機構有效投資下降，企業融資能力受到影響。若進一步下調40%，企業融資能力更進一步降低。系統負熵量隨企業能力提升增量的減小而減小，同時，系統總熵下降速度放緩，達到耗散狀態的速度亦放緩。

3．與引導基金合作的創業投資機構可能產生投機行為，如利用政治關聯尋求政策傾斜或迎合當地政府偏好，導致當地市場生態失衡。結合系統靈敏性分析，將合作機構發生投機行為的概率上調至0．2和0．3，結果如圖9所示。當合作機構投機行為增多時，市場投資生態失衡更加嚴重，導致創業企業市場占有能力因能力損失而下降，此時系統正熵量增加，系統總熵亦隨之增加，引導基金對創業企業成長發揮引導作用受阻。

圖9 合作機構投機行為變化情況

4．目前上海市對引導基金的運作主要采取參股與跟進投資方式，為分析改變此種運作方式后可能對創業企業成長產生的引導作用，結合系統靈敏性分析，將融資擔保占比提高至0．4和0．7，結果如圖10所示。盡管創業企業可獲得的商業銀行貸款增加額隨之增加，但參股創業投資機構的引導基金量降低，創業企業財務融資能力反而有所下降。因此，相較于占比0．4或0．7，系統負熵量在融資擔保占比0．1時更大，系統達到耗散結構的速度也更快，這也是對目前中央和各地方政府引導基金所采取的運作方式的肯定。

圖10 引導基金運作方式變化情況

五、結論與討論

本文使用系統動力學方法對政府引導基金帶動創業企業成長的影響機制進行建模和仿真。首先將系統分為財務融資能力、技術創新能力、組織管理能力和市場占有能力等四個子系統，政府引導基金通過拓寬企業融資渠道、激勵機構有效投資并提供增值服務向系統輸入負熵，通過擠出社會資本、機構引導無效及市場生態失衡向系統輸入正熵；然后構建創業企業成長影響機制系統模型，運用函數關系式擬合系統要素間關系；最后選取上海市為研究案例，運用Vensim軟件，根據所設置的不同場景模擬仿真。從系統總熵的變化情況來看，政府支持力度變量在引導基金帶動創業企業成長過程中產生的影響最顯著，引導基金收益讓渡變量對該系統過程產生的影響較顯著，合作機構投機行為與引導基金運作方式變量變動產生的影響依次降低，而其余變量變動產生的影響很小。

基于上述分析，本文認為在保持現有參股模式為主、融資擔保次之、其他方式為輔的運作模式下，創業企業成長支持機制系統的優化需從以下四個方面入手：（1）在提高政府資金利用效率的同時，加大政府支持力度，吸引包括個人存款、保險金、養老金、商業銀行資金、大型企業資金、海外資本等在內的社會資本投入，與具備相應管理能力的創業投資機構實現資源互補、資本增值及基金的循環投資。（2）適當加大收益讓渡系數，引導基金可將投資收益分配讓利于民或提升對投資虧損比例的容忍度，使用杠桿工具放大資金投入力度，吸引更多社會資本投資于本地區創業投資行業。（3）適當緩解基金投資約束，以風險固定條件下追求投資收益最大化或收益固定條件下追求投資風險最小化為目標，在設計投資組合或其他相關策略時，結合引導基金實際情況，適當突破地域、行業和階段限制，更加注重營造優質資本生態與產業發展環境。（4）強化資本市場內控機制，建立權責明晰、內控完備、分工明確、流程規范的管理機制，對基金篩選、談判、監測以及投資管理、風險管理等流程實施嚴格監管。