財(cái)政支持“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式的政策實(shí)踐與改進(jìn)對(duì)策

周 偉李鑒文王馨懿

（1.大連商品交易所博士后科研工作站，大連 116000；2.暨南大學(xué)，廣州 510000；3.大連經(jīng)濟(jì)合作服務(wù)中心，大連 116000）

內(nèi)容提要：作為保險(xiǎn)和期貨業(yè)響應(yīng)國(guó)家號(hào)召、服務(wù)“三農(nóng)”的特色化探索，“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式自試點(diǎn)以來的服務(wù)效果得到了國(guó)家的充分認(rèn)可和肯定。但在實(shí)踐推廣中，除了存在期貨市場(chǎng)自身的問題外，也面臨著財(cái)政補(bǔ)貼不足、財(cái)政支持不到位等問題，制約了試點(diǎn)快速推廣的步伐。本文從理論上分析了通過財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的形式支持“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式開展的必要性，并基于大連商品交易所7年來的項(xiàng)目實(shí)踐，分析了“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式推廣中財(cái)政支持情況、面臨的問題及下一步支持建議，以期對(duì)該模式的優(yōu)化完善產(chǎn)生一定的幫助。

一、引言和文獻(xiàn)綜述

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收，在不同場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，說一千、道一萬(wàn)，增加農(nóng)民收入是關(guān)鍵”“檢驗(yàn)農(nóng)村工作實(shí)效的一個(gè)重要尺度，就是看農(nóng)民的錢袋子鼓起來沒有”。①中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院．習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作論述摘編，中央文獻(xiàn)出版社，2019年4月。增加農(nóng)民收入是新發(fā)展階段“三農(nóng)”工作的核心任務(wù)，通過多種途徑著力構(gòu)建農(nóng)民持續(xù)較快增收的長(zhǎng)效機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的行動(dòng)邏輯與重要途徑。“保險(xiǎn)+期貨”是我國(guó)金融市場(chǎng)在借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)實(shí)際開展的、利用市場(chǎng)化方式服務(wù)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理、增加農(nóng)民收入的有益探索。從“穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)”到“發(fā)揮在服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用”和“優(yōu)化完善模式”，連續(xù)7年被寫入中央“一號(hào)文件”的“保險(xiǎn)+期貨”不僅成為被廣大農(nóng)民接受和認(rèn)可的、為農(nóng)產(chǎn)品保“價(jià)”增收的重要工具，更是被國(guó)家賦予極高的時(shí)代使命①?gòu)?016年到2022年，中央“一號(hào)文件”都提及“保險(xiǎn)+期貨”，其說法經(jīng)歷了從“穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)”“擴(kuò)大試點(diǎn)”“優(yōu)化試點(diǎn)模式”到“發(fā)揮在服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用”和“優(yōu)化完善模式”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了國(guó)家決策層對(duì)試點(diǎn)效果的充分認(rèn)可。。多年來，“保險(xiǎn)+期貨”給農(nóng)民帶來了哪些實(shí)實(shí)在在的好處？從試點(diǎn)到逐步推廣的過程中面臨哪些問題？下一步又該如何優(yōu)化完善？針對(duì)這些問題，許多學(xué)者都開展了較為系統(tǒng)性的探討。

“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式的原理較為簡(jiǎn)單，由保險(xiǎn)公司以農(nóng)產(chǎn)品期貨價(jià)格為承保和理賠依據(jù)向農(nóng)民提供價(jià)格相關(guān)保險(xiǎn)產(chǎn)品，保障農(nóng)民產(chǎn)品價(jià)格或種植、養(yǎng)殖收入；在此基礎(chǔ)上，保險(xiǎn)公司通過向期貨公司購(gòu)買服務(wù)，將保險(xiǎn)產(chǎn)品中涉及的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至期貨市場(chǎng)進(jìn)行分散，從而形成農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的閉環(huán)。在這個(gè)過程中，保險(xiǎn)市場(chǎng)因其公信力強(qiáng)、服務(wù)機(jī)構(gòu)多、接受度高，進(jìn)而幫助農(nóng)民通過保險(xiǎn)對(duì)接期貨，期貨市場(chǎng)則主要承擔(dān)了“再保險(xiǎn)”的角色。在實(shí)踐中，“保險(xiǎn)+期貨”模式有效匹配了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)管理需求，產(chǎn)品接受度較好，不僅在化解農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)（安毅和方蕊，2016；李亞茹和孫蓉，2017）、保障農(nóng)民收入方面取得了較好的效果（孫蓉和李亞茹，2016；方蕊等，2020），也充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民“務(wù)農(nóng)種糧”的積極性（方蕊等，2019），通過帶動(dòng)廣大農(nóng)民多種糧、種好糧，凝聚起了守護(hù)國(guó)家糧食安全的磅礴力量（孫蓉和李亞茹，2016）。此外，在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式、提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)范化水平、助力農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型方面，“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式也發(fā)揮了重要作用（郭晨光和熊學(xué)萍，2021）。但該模式在引導(dǎo)和推廣中也面臨著諸多問題：除了我國(guó)目前上市農(nóng)產(chǎn)品期貨品種數(shù)量較少（庹國(guó)柱和李華，2021）、期貨市場(chǎng)與現(xiàn)貨市場(chǎng)的相關(guān)性有待加強(qiáng)（徐媛媛等，2022）、產(chǎn)品設(shè)計(jì)存在不足（李銘和張艷，2019）等期貨市場(chǎng)自身的問題外，同樣值得關(guān)注的是，“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式下的保費(fèi)定價(jià)偏高（吳婉茹和陳盛偉，2017），保費(fèi)和期權(quán)權(quán)利金負(fù)擔(dān)較重（李銘和張艷，2019），中小農(nóng)戶難以承受。在我國(guó)廣大農(nóng)戶接受期貨并能準(zhǔn)確利用期貨進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理之前，需要通過對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼保費(fèi)的形式進(jìn)行推廣。而這就面臨一個(gè)補(bǔ)貼來源的問題，僅試點(diǎn)推廣階段每年數(shù)億元的直接投入②根據(jù)交易所內(nèi)部統(tǒng)計(jì)，僅2021年一年大連商品交易所在“保險(xiǎn)+期貨”上的直接投入已經(jīng)高達(dá)3億元，鄭州商品交易所和上海期貨交易所的投入也在億元左右。，就足以讓主要依靠期貨交易所的補(bǔ)貼模式難以為繼（庹國(guó)柱和李華，2021）。

為此，一些研究專門提到了“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式的不斷推廣需要財(cái)政更大力度的支持（蔡勝勛和秦敏花，2017；朱俊生和葉明華，2017；庹國(guó)柱和李華，2021）。但已有研究大多是簡(jiǎn)單的定性或定量描述，缺乏全面深入的數(shù)據(jù)支撐，也沒有對(duì)不同試點(diǎn)地區(qū)開展的不同項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)的比較與分析。此外，財(cái)政補(bǔ)貼的范圍和力度，涉及政府與市場(chǎng)的邊界劃分，一旦政府越俎代庖，反而會(huì)影響市場(chǎng)在資源配置中的作用。要進(jìn)一步加大財(cái)政在“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式推廣中的支持力度，需要進(jìn)一步厘清以下三個(gè)方面的問題：其一，財(cái)政為何應(yīng)該支持？其二，財(cái)政為何要進(jìn)一步加大支持力度？其三，如果要進(jìn)一步加大支持力度，那么從事權(quán)和支出責(zé)任歸屬上，這應(yīng)該屬于哪一層級(jí)政府承擔(dān)？本文嘗試從理論上分析這些問題，不僅有利于認(rèn)清財(cái)政在“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式推廣中的作用及未來調(diào)整方向，填補(bǔ)已有研究的空白，還能為更好貫徹落實(shí)中央“一號(hào)文件”精神，進(jìn)一步優(yōu)化完善該模式提供有益借鑒。

二、財(cái)政支持“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式的理論與政策分析

（一）財(cái)政支持“保險(xiǎn)+期貨”模式助農(nóng)的必要性

“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式是我國(guó)保險(xiǎn)和期貨市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，進(jìn)而保障農(nóng)民基本收入的一種市場(chǎng)化手段。既然是市場(chǎng)化手段，財(cái)政又為何應(yīng)該參與？本文認(rèn)為，財(cái)政支持“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式推廣有以下4個(gè)方面理由：

1．防控公共風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代財(cái)政的重要使命

農(nóng)業(yè)不僅是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)交織的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，通常面臨較高的不確定性。一旦農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格產(chǎn)生了大幅波動(dòng)，將直接影響到農(nóng)民的收入，造成城鄉(xiāng)收入差距拉大、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足等一系列問題，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定。“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式是為了發(fā)揮期貨市場(chǎng)作用，保障糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)收入穩(wěn)定而設(shè)計(jì)的，以服務(wù)“三農(nóng)”、化解農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)為初心和使命，自然也是公共風(fēng)險(xiǎn)防范的重要貢獻(xiàn)者。近年來，地緣政治沖突加劇，逆全球化思潮泛起，經(jīng)濟(jì)民族主義抬頭，“脫鉤”與“戰(zhàn)略自主”成為美歐等國(guó)家的重點(diǎn)戰(zhàn)略，貿(mào)易、金融、科技制裁頻發(fā)，疊加綠色低碳等，初級(jí)產(chǎn)品全球供應(yīng)受到?jīng)_擊。當(dāng)前，受全球量化寬松政策帶來的貨幣流動(dòng)性過剩，以及新冠疫情等影響，全球大宗商品價(jià)格特別是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)進(jìn)一步加劇，給我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定帶來極大挑戰(zhàn)和不確定性，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的可能性不斷放大，甚至可能影響到國(guó)家的糧食安全。現(xiàn)代財(cái)政以防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)、構(gòu)建確定性為主要目標(biāo)（劉尚希，2021）。以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向安排財(cái)政支出，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政政策在綜合平衡和跨期對(duì)沖農(nóng)業(yè)公共風(fēng)險(xiǎn)的作用，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家背景下，財(cái)政實(shí)現(xiàn)自身高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的重大關(guān)口。

2．財(cái)政補(bǔ)貼是保障糧食安全的重要手段

糧食安全關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，是國(guó)家安全的重要組成部分。保障糧食安全主動(dòng)權(quán)，就要調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收（人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員，2021）。農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策是國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易給予各種直接和間接財(cái)政補(bǔ)助的支農(nóng)手段，也是國(guó)際上普遍采用的農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)有效手段（司睿，2019）。我國(guó)最早的農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼始于20世紀(jì)50年代的“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”，后來又逐漸擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼、貸款貼息補(bǔ)貼等。2004年，伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，我國(guó)開始全面推行糧食直補(bǔ)政策，并在之后不斷擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍。這也標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的重心由流通環(huán)節(jié)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)、由消費(fèi)者向生產(chǎn)者的轉(zhuǎn)變，并逐步形成了價(jià)格支持、直接補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等多種方式相結(jié)合的農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼模式。

3．財(cái)政金融協(xié)同是支農(nóng)惠農(nóng)的重要途徑

財(cái)政和金融協(xié)同發(fā)力，通過財(cái)政政策和金融服務(wù)，一方面發(fā)揮財(cái)政政策的“撬動(dòng)”作用，另一方面又可以有效利用金融市場(chǎng)化手段的優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)成為支農(nóng)惠農(nóng)的重要方向。保險(xiǎn)領(lǐng)域是我國(guó)財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)的先行者。2004年開始，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)便開始轉(zhuǎn)向政策性經(jīng)營(yíng)模式。2013年開始施行的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，從立法上將中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式正式確立為“政府支持下的商業(yè)經(jīng)營(yíng)模式”，即“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”（肖衛(wèi)東等，2013）。在這一模式下，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。2021年，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入976億元，為1．8億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)保障超4．7萬(wàn)億元①數(shù)據(jù)來源：中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)．2021中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告（http：／／www．iachina．cn／art／2022／11／17／art_44_106489．html）。。而所謂的政府引導(dǎo)，就是政府提供保費(fèi)補(bǔ)貼、管理費(fèi)用補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)支持。在“保險(xiǎn)+期貨”模式運(yùn)作中，財(cái)政最為重要的角色恰恰也是補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)。從圖1可以看出，“保險(xiǎn)+期貨”充分發(fā)揮了保險(xiǎn)市場(chǎng)和期貨市場(chǎng)兩個(gè)市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，讓“大國(guó)小農(nóng)”背景下的廣大中小農(nóng)戶以“風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)場(chǎng)，人不進(jìn)場(chǎng)”的方式將農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)通過期貨市場(chǎng)有效地加以化解。雖然期貨在其中發(fā)揮了不可替代的作用，但與農(nóng)民利益直接相關(guān)的還是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，近年來中央“一號(hào)文件”也都是在“保險(xiǎn)”部分內(nèi)容中對(duì)“保險(xiǎn)+期貨”加以提及。

圖1 “保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)的運(yùn)作模式

4．“保險(xiǎn)+期貨”的效率較其他農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更高

“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目不僅具有更低的費(fèi)率，還能在較短時(shí)間內(nèi)讓農(nóng)戶獲得可觀的賠付成效，因此資金的產(chǎn)出投入比更高、杠桿作用更強(qiáng)。比如生豬“保險(xiǎn)+期貨”推出前，國(guó)內(nèi)生豬產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)主要有兩種模式：一種是以保險(xiǎn)標(biāo)的死亡作為理賠條件的能繁母豬保險(xiǎn)、育肥豬保險(xiǎn)，主要是規(guī)避自然災(zāi)害、疾病等風(fēng)險(xiǎn)，另一種是以豬糧比（生豬出場(chǎng)價(jià)／玉米批發(fā)價(jià)）作為理賠條件的生豬價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)，主要規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。由于玉米在生豬養(yǎng)殖成本中占比僅60%，豬糧比僅考慮玉米，賠付標(biāo)準(zhǔn)不盡合理，導(dǎo)致賠付效果不佳。相比之下，利用期貨市場(chǎng)的遠(yuǎn)中期價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，生豬“保險(xiǎn)+期貨”可以確保賠付結(jié)算價(jià)格最接近生豬集中銷售的價(jià)格，讓生豬養(yǎng)殖戶獲得更合理的賠付。②生豬“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目運(yùn)作中，實(shí)際最高賠付率可以達(dá)到近400%，即養(yǎng)殖戶自繳1元最終可獲賠400元。與其他生豬政策性保險(xiǎn)相比，財(cái)政補(bǔ)貼到“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目中，可以讓有限的財(cái)政資金最大限度地實(shí)現(xiàn)幫助生豬養(yǎng)殖戶保收增收的目的。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的政府職責(zé)劃分

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼是中央和地方政府的共同事權(quán)（中國(guó)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)課題組，2021），對(duì)于“保險(xiǎn)+期貨”中的保費(fèi)補(bǔ)貼也應(yīng)如此。合理劃分中央和地方不同層級(jí)政府在保費(fèi)負(fù)擔(dān)中的責(zé)任，使得二者充分發(fā)揮合力，是事關(guān)國(guó)家農(nóng)業(yè)安全發(fā)展的大計(jì)。具體來看，為了更好發(fā)揮我國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，合理安排各類農(nóng)產(chǎn)品的種植結(jié)構(gòu)，應(yīng)由中央政府作為各類“保險(xiǎn)+期貨”保費(fèi)補(bǔ)貼的主導(dǎo)者，承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的事權(quán)。因?yàn)榧Z食安全關(guān)乎國(guó)家穩(wěn)定，基本肉類供應(yīng)與CPI息息相關(guān)，像玉米、大豆等基本口糧作物和生豬等基本畜類“保險(xiǎn)+期貨”保費(fèi)補(bǔ)貼的支出責(zé)任應(yīng)由中央負(fù)責(zé)。未來，小麥、水稻等價(jià)格逐漸市場(chǎng)化后，中央財(cái)政也應(yīng)對(duì)其“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼。對(duì)于蘋果、棉花、雞蛋等農(nóng)產(chǎn)品，多屬于區(qū)域性特色農(nóng)產(chǎn)品，保費(fèi)補(bǔ)貼的支出責(zé)任可以以地方政府為主、中央政府為輔。對(duì)于主要的生產(chǎn)功能區(qū)和深度貧困地區(qū)，中央政府可增加其支出責(zé)任。對(duì)于白糖、紅棗以及未來可能在期貨市場(chǎng)上市的干辣椒、茶油等區(qū)域性特色農(nóng)產(chǎn)品，其保費(fèi)補(bǔ)貼的支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)主要由地方政府承擔(dān)。

三、財(cái)政支持“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式的現(xiàn)狀、問題及其原因分析

（一）現(xiàn)狀和問題

1．從整體投入的角度看

開展“保險(xiǎn)+期貨”模式試點(diǎn)的地區(qū)，其項(xiàng)目保費(fèi)主要由期貨交易所、當(dāng)?shù)卣约稗r(nóng)戶三方共同出資，以期貨交易所出資為主，地方政府在保費(fèi)中的補(bǔ)貼比例整體并不高。以大連商品交易所項(xiàng)目開展情況為例①大連商品交易所不僅是“保險(xiǎn)+期貨”模式的首倡者，也是國(guó)內(nèi)目前開展“保險(xiǎn)+期貨”的三家商品交易所中，開展項(xiàng)目數(shù)最多、涉及地區(qū)最廣、惠及農(nóng)戶最多的交易所，本文選擇大連商品交易所的項(xiàng)目開展情況為例進(jìn)行分析，具備較好的代表性。，2015年至2022年的7年間，各級(jí)地方政府補(bǔ)貼保費(fèi)的比例平均僅為27%。雖然該模式試點(diǎn)的穩(wěn)步推廣逐漸得到認(rèn)可，且地方財(cái)政對(duì)保費(fèi)的補(bǔ)貼總額呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但其分?jǐn)偙ＹM(fèi)的比例卻并未同時(shí)增加（見表1）。目前，補(bǔ)貼占保費(fèi)比例的最高值為2021年的36%，無(wú)論是與國(guó)家政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)80%的財(cái)政補(bǔ)貼要求相比，還是與同為農(nóng)業(yè)大國(guó)的美國(guó)期貨類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)65%的財(cái)政支持力度相比，均存在較大差距，具有很大的提升空間。

表1 2015年-2021年“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)項(xiàng)目保費(fèi)中的財(cái)政補(bǔ)貼情況

2．從地區(qū)間差異的角度看

各地方政府對(duì)“保險(xiǎn)+期貨”保費(fèi)的補(bǔ)貼比例是有所差別的，我們以大連商品交易所項(xiàng)目開展情況為例，2015年至2021年間，大商所共計(jì)在31個(gè)省級(jí)行政區(qū)支持開展了600個(gè)“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目，其中財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)平均比例最高的省級(jí)行政區(qū)為安徽的52%，福建、青海、北京、上海、天津等5個(gè)地區(qū)至今開展的項(xiàng)目未進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼（見圖2）。這說明，財(cái)政補(bǔ)貼的情況一方面與各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政實(shí)力有關(guān)；另一方面，也在很大程度上取決于不同地方政府對(duì)“保險(xiǎn)+期貨”的認(rèn)知和接受程度。如，“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目開展數(shù)量較多的湖南省，雖然經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力與湖北省相當(dāng)，二者也都是我國(guó)水稻、油菜、棉花等農(nóng)作物大省和糧食主產(chǎn)區(qū)，但湖南省項(xiàng)目中財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的比例卻明顯高于湖北。

圖2 各地區(qū)“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)項(xiàng)目保費(fèi)中的財(cái)政補(bǔ)貼情況

3．從不同層級(jí)政府補(bǔ)貼程度的角度看

目前，“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)項(xiàng)目財(cái)政支持的保費(fèi)主要由市縣級(jí)政府進(jìn)行負(fù)擔(dān)，而省級(jí)政府參與程度依舊不夠。以大連商品交易所2021年生豬品種“保險(xiǎn)+期貨”開展的情況為例，2021年，大連商品交易所共立項(xiàng)支持開展了109個(gè)生豬“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目，其中65個(gè)項(xiàng)目得到了政府補(bǔ)貼，涉及全國(guó)20個(gè)省區(qū)，每個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)貼金額在9．5－200萬(wàn)元不等，共補(bǔ)貼3374萬(wàn)元，補(bǔ)貼項(xiàng)目數(shù)占總項(xiàng)目數(shù)的60%、補(bǔ)貼金額占總保費(fèi)的21%。①數(shù)據(jù)來源：大連商品交易所內(nèi)部統(tǒng)計(jì)。但13個(gè)主要省份中，只有4個(gè)省份的省級(jí)政府提供了保費(fèi)補(bǔ)貼，剩余9個(gè)省份項(xiàng)目保費(fèi)主要是依靠市縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行分?jǐn)偅ㄒ姳?）。經(jīng)查閱，2021年湖南、廣西、貴州、海南4省財(cái)政廳發(fā)布的關(guān)于生豬財(cái)政補(bǔ)貼的政策文件中，均明確提到省、市縣各級(jí)財(cái)政均可承擔(dān)部分保費(fèi)，為這些省份“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)項(xiàng)目獲得省級(jí)財(cái)政支持提供了直接政策依據(jù)。2022年，除了上述四個(gè)省份外，廣東、江西、山西、重慶等多地也陸續(xù)發(fā)布了對(duì)生豬“保險(xiǎn)+期貨”的省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼政策，但還有多個(gè)省份尚未出臺(tái)。這說明政策支持差異是出現(xiàn)這一現(xiàn)象的重要原因，未來想要提升地方政府的財(cái)政支持力度，需要省級(jí)政府進(jìn)一步加大投入并更好發(fā)揮統(tǒng)籌作用。

表2 2021年生豬“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目主要省份補(bǔ)貼情況

4．從不同補(bǔ)貼品種的角度看

隨著“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)的逐步擴(kuò)大，其涉及的保險(xiǎn)品種也日益增加。2015年，“保險(xiǎn)+期貨”的保險(xiǎn)對(duì)象僅針對(duì)遼寧省的玉米和雞蛋兩種農(nóng)產(chǎn)品，且各級(jí)地方政府并沒有對(duì)保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼。2016至2020年間，隨著試點(diǎn)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，形式種類也在不斷創(chuàng)新，由“農(nóng)作物保險(xiǎn)+期貨”擴(kuò)展到“養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)+期貨”，涉及了大豆、玉米、雞蛋、豆粕、天然橡膠、棉花、白糖、蘋果、紅棗等9個(gè)品種。2021年，隨著生豬期貨的上市，為了滿足生豬養(yǎng)殖戶的風(fēng)險(xiǎn)管理需要，生豬也及時(shí)被納入到“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目的開展對(duì)象中來。在項(xiàng)目實(shí)踐中，不僅不同地方政府體現(xiàn)出的補(bǔ)貼積極性不同，同一地方政府對(duì)不同品種的補(bǔ)貼積極性也有所差異。如表3所示，項(xiàng)目開展數(shù)量最多的黑龍江省，對(duì)大豆、玉米的保費(fèi)分擔(dān)比例相對(duì)較高，對(duì)雞蛋保費(fèi)的分擔(dān)比例最低。這表明，地方政府對(duì)“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目的補(bǔ)貼力度可能會(huì)受不同品種對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)影響程度的影響。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，黑龍江的大豆、玉米產(chǎn)量均居全國(guó)首位，特別是大豆種植面積占全國(guó)一半①數(shù)據(jù)來源：中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告2022，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社，2022年9月。。相比之下，生豬和雞蛋雖是老百姓重要的“菜籃子”產(chǎn)品，但生豬養(yǎng)殖業(yè)和蛋雞養(yǎng)殖業(yè)并非黑龍江農(nóng)業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

表3 黑龍江省不同品種“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目保費(fèi)中的財(cái)政補(bǔ)貼情況

（二）原因分析

1．與國(guó)家政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏協(xié)同

根據(jù)前文分析，我國(guó)目前“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式中政府補(bǔ)貼保費(fèi)的比例為27%左右。保費(fèi)補(bǔ)貼主要是各級(jí)地方政府提供的，中央政府尚未直接參與支持，這直接制約了“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式的推廣。財(cái)政對(duì)“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式的支持與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之間缺乏協(xié)同，如，對(duì)于玉米保險(xiǎn)，如果采取政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式，不僅省級(jí)政府會(huì)分?jǐn)傄徊糠直ＹM(fèi)補(bǔ)貼，中央政府也同樣需要至少補(bǔ)貼35%。①《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法>的通知》（財(cái)金〔2021〕130號(hào)）中指出，中央政府對(duì)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林、涉藏特定品種的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，并規(guī)定了具體補(bǔ)貼比例標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法，其中對(duì)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的補(bǔ)貼最低為35%。根據(jù)《財(cái)政部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)遴選管理工作的通知》（財(cái)金〔2020〕128號(hào)），“保險(xiǎn)+期貨”業(yè)務(wù)屬于除外責(zé)任范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)，中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司不承擔(dān)分保責(zé)任。地方政府在中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司和期貨市場(chǎng)兩種再保險(xiǎn)渠道的選擇中，還是更傾向于相信有政府信用背書、同時(shí)能獲得中央補(bǔ)貼的中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，也會(huì)把有限的財(cái)政資源更多地投入到政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

2．市縣級(jí)政府支出壓力較大

雖然，地方財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)成為“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式運(yùn)行中的重要因素，但現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼方式在各地執(zhí)行中還存在不少值得關(guān)注的問題。有的地方為了更好貫徹中央“一號(hào)文件”精神，推廣“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)，省政府在出臺(tái)專門政策支持文件的同時(shí)，也明確要求市級(jí)政府和縣級(jí)政府給予配套補(bǔ)貼。比如，《2022年廣西“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目試點(diǎn)方案》中規(guī)定：“納入2022年‘大連商品交易所農(nóng)保計(jì)劃’的生豬項(xiàng)目，市縣財(cái)政補(bǔ)貼及農(nóng)戶自繳保費(fèi)合計(jì)比例為20%”“納入2022年‘鄭州商品交易所農(nóng)險(xiǎn)無(wú)憂計(jì)劃’生豬及糖料蔗項(xiàng)目，市縣財(cái)政補(bǔ)貼比例原則上不得低于保費(fèi)的5%”。由于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)較多屬于財(cái)政弱市、弱縣，“保險(xiǎn)+期貨”早期試點(diǎn)地區(qū)也大多是新疆、云南、廣西、黑龍江、吉林等經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后省份，低層級(jí)地方政府的財(cái)政能力有限，這種規(guī)定雖然會(huì)對(duì)“保險(xiǎn)+期貨”模式的推廣產(chǎn)生一定促進(jìn)作用，但無(wú)疑也會(huì)給市縣級(jí)政府帶來一定財(cái)政壓力。有很多財(cái)力不足的地區(qū)不得不放棄試點(diǎn)，或者寄希望于交易所能進(jìn)一步加大支持力度，才能在極其有限的范圍內(nèi)嘗試種一點(diǎn)“保險(xiǎn)+期貨”的“試驗(yàn)田”。

3．個(gè)別地方政府和農(nóng)戶對(duì)模式政策理解存在偏差

根據(jù)“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式的運(yùn)作規(guī)則，只有在投保農(nóng)戶真正發(fā)生價(jià)格損失的情況下，才會(huì)收到一定的賠償。但有些地方政府會(huì)對(duì)“保險(xiǎn)+期貨”的運(yùn)作施加干預(yù)，強(qiáng)制要求在保險(xiǎn)合同中加入“保底賠付”條款，即使沒有觸發(fā)賠付條件，也要求賠付投保農(nóng)戶。其原因在于：為了提高財(cái)政資金的使用效率，許多地方政府在對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行績(jī)效考評(píng)的時(shí)候，會(huì)設(shè)置類似“資金回報(bào)率”的指標(biāo)，而作為“保費(fèi)支出”的財(cái)政補(bǔ)貼，農(nóng)民實(shí)際獲得的保險(xiǎn)賠償額，被當(dāng)成是“資金回報(bào)”的一種體現(xiàn)。“資金回報(bào)率”低時(shí)，地方政府下一年便不愿意繼續(xù)增加或維持投入。此外，許多農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中為何要“夾雜”期貨不理解，也不愿意參與。地方政府為了讓更多農(nóng)戶參與，混淆了“保險(xiǎn)+期貨”與其他政策性農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的概念，認(rèn)為只要出了保費(fèi)參與“保險(xiǎn)+期貨”，就一定會(huì)收到“保底返還”。在這種情況下，期貨交易所在前期為了推廣“保險(xiǎn)+期貨”模式，更好服務(wù)“三農(nóng)”，才會(huì)通過不斷加大自身投入的方式繼續(xù)支持項(xiàng)目的開展。這也導(dǎo)致期貨交易所投入始終占據(jù)保費(fèi)的主要部分，而財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模卻一直維持在較低水平。

四、政策建議

作為中國(guó)特色農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)管理的創(chuàng)新，“保險(xiǎn)+期貨”模式滿足農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理新需求，在幫助農(nóng)民穩(wěn)收增收、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)共同富裕以及維護(hù)國(guó)家糧食安全等方面能夠發(fā)揮重要作用。本文就發(fā)揮財(cái)政支持作用，推動(dòng)“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式可持續(xù)發(fā)展提出以下三方面的政策建議：

（一）明確建立“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的“保險(xiǎn)+期貨”推廣模式

2021年，我國(guó)三大糧食作物的產(chǎn)量分別為：稻谷 2．13 億噸、小麥 1．37 億噸、玉米 2．73 億噸①中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告2022，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社，2022年9月。，目前這些作物的政策性保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)70%，僅這三個(gè)品種其余的30%拿出一半通過“保險(xiǎn)+期貨”進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，按照現(xiàn)有保費(fèi)補(bǔ)貼中期貨交易所承擔(dān)的比重估算，其所需保費(fèi)補(bǔ)貼資金也將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出期貨交易所所能承受的范圍。更何況參與“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目的農(nóng)戶以及其后參保的其他農(nóng)產(chǎn)品也正越來越多。為此，應(yīng)進(jìn)一步明確“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的“保險(xiǎn)+期貨”運(yùn)作模式，讓財(cái)政資金更多參與到保費(fèi)補(bǔ)貼中來，增強(qiáng)“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目的持續(xù)性，進(jìn)一步擴(kuò)大“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目的覆蓋面。如，將產(chǎn)品納入中央財(cái)政補(bǔ)貼的范圍，鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多地方政府參與并支持項(xiàng)目開展。在加大財(cái)政補(bǔ)貼的同時(shí)，還需對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)績(jī)效考評(píng)理念進(jìn)行優(yōu)化，要消除個(gè)別地方政府和農(nóng)戶對(duì)該模式政策的誤解，并非財(cái)政出資了保費(fèi)，就一定能夠讓農(nóng)戶獲得補(bǔ)償。只有在當(dāng)年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)讓農(nóng)戶發(fā)生損失，如實(shí)際價(jià)格低于投保價(jià)格后，補(bǔ)償機(jī)制才會(huì)觸發(fā)，財(cái)政補(bǔ)貼才獲得了“顯性”收益。不能簡(jiǎn)單以是否獲得“顯性”收益作為衡量財(cái)政是否應(yīng)該支持以及支持多少的參考指標(biāo)。此外，中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司“約定分保”業(yè)務(wù)中“利用‘保險(xiǎn)+期貨’進(jìn)行再保險(xiǎn)，則中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司不承擔(dān)分保責(zé)任”的規(guī)定不利于整合統(tǒng)籌財(cái)政涉農(nóng)資金，建議考慮取消，以更好發(fā)揮期貨市場(chǎng)與國(guó)家再保險(xiǎn)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)作用，共同服務(wù)農(nóng)民保收增收。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)項(xiàng)目的財(cái)政支持力度

無(wú)論是與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相比，還是與國(guó)外實(shí)踐相比，“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)項(xiàng)目的財(cái)政支持力度均有待提升。這樣一來，如果所有“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目，財(cái)政都要大力度支持，那么財(cái)政能否負(fù)擔(dān)起？首先，并非所有農(nóng)產(chǎn)品都上市了期貨產(chǎn)品。由于對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化程度有嚴(yán)格要求，國(guó)內(nèi)期貨品種的上市不僅需要證監(jiān)會(huì)審批，還需要征求國(guó)家相關(guān)部委的同意，還無(wú)法做到像農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)那樣靈活。經(jīng)過30年的發(fā)展，國(guó)內(nèi)期貨市場(chǎng)僅上市了26個(gè)農(nóng)產(chǎn)品品種，遠(yuǎn)不及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)階段可承保的品種。26個(gè)品種中，也并不是所有都屬于較為活躍、期現(xiàn)聯(lián)動(dòng)較好、適合用來設(shè)計(jì)“保險(xiǎn)+期貨”的。其次，“保險(xiǎn)+期貨”只是結(jié)合我國(guó)國(guó)情設(shè)計(jì)出的一個(gè)過渡性產(chǎn)品，多方共擔(dān)保費(fèi)的形式也是為了推廣項(xiàng)目的一種階段性做法。在有的國(guó)家，農(nóng)產(chǎn)品期貨是由相關(guān)中介機(jī)構(gòu)組織農(nóng)戶或者農(nóng)戶自己進(jìn)入期貨市場(chǎng)交易的，保險(xiǎn)并不主動(dòng)參與其中。隨著這一模式逐漸得到農(nóng)戶的認(rèn)可和市場(chǎng)的廣泛接受，其參與積極性也會(huì)相應(yīng)提升，財(cái)政便可以有序退出。

（三）合理統(tǒng)籌安排財(cái)政對(duì)“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)項(xiàng)目的支持方式

“保險(xiǎn)+期貨”助農(nóng)模式在試點(diǎn)快速推廣和擴(kuò)張階段，首先要盡快加強(qiáng)與國(guó)家政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的資源整合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、融合發(fā)展，合理釋放“保險(xiǎn)+期貨”服務(wù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)民收入風(fēng)險(xiǎn)管理的財(cái)政空間。其次，要靈活運(yùn)用以獎(jiǎng)代補(bǔ)、稅收優(yōu)惠等多種方式，撬動(dòng)更多金融資本、社會(huì)資本投入，不斷豐富完善保費(fèi)多方共擔(dān)、試點(diǎn)可持續(xù)開展的資金保障長(zhǎng)效機(jī)制。在“保險(xiǎn)+期貨”模式成熟階段，市場(chǎng)接受水平達(dá)到一定程度后，財(cái)政可適當(dāng)降低在其中的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，更多通過引導(dǎo)“保險(xiǎn)+期貨+訂單農(nóng)業(yè)+銀行”等附加模式，降低市場(chǎng)主體的參與成本，不斷增加“保險(xiǎn)+期貨”服務(wù)“三農(nóng)”的廣度和深度。