聯(lián)結(jié)、互嵌與規(guī)制：我國(guó)兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析
——基于7縣市的質(zhì)性研究

竇 媛 喬?hào)|平

一、問題的提出

任何兒童福利制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于兒童福利服務(wù)的供給。我國(guó)傳統(tǒng)兒童福利服務(wù)主要面向孤殘兒童、五保兒童和流浪兒童群體，強(qiáng)調(diào)國(guó)家供給責(zé)任，由民政部門提供服務(wù)。近十年來，隨著兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型的制度轉(zhuǎn)變，其內(nèi)涵和外延得到擴(kuò)展，兒童福利服務(wù)對(duì)象擴(kuò)大到更多的困境兒童、農(nóng)村留守兒童等群體，這仍是由民政部門主管的狹義兒童福利服務(wù)。7縣市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除民政部門的兒童福利機(jī)構(gòu)外，多數(shù)服務(wù)主體也提供了包括普通兒童的服務(wù)。因此，本文研究的是以狹義服務(wù)為重點(diǎn)的廣義兒童福利服務(wù)，這是指“政府和社會(huì)為滿足兒童的需要，促進(jìn)兒童身心發(fā)展而提供的制度化的、非現(xiàn)金形式的社會(huì)福利資源”。①陸士楨、李月圓：《中國(guó)兒童福利服務(wù)現(xiàn)狀與發(fā)展》，載王延中主編：《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告（2014）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年。構(gòu)建以需求為本、面向全體兒童的福利服務(wù)體系正在逐漸成為共識(shí)，國(guó)家主導(dǎo)、家庭盡責(zé)、社會(huì)參與的“通力合作”成為實(shí)現(xiàn)普惠性福利服務(wù)體系目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)選擇。①謝瓊：《中國(guó)兒童福利服務(wù)的政社合作：實(shí)踐、反思與重構(gòu)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2020年第4期；童小軍：《國(guó)家親權(quán)視角下的兒童福利制度建設(shè)》，《中國(guó)青年社會(huì)科學(xué)》2018年第2期。

多主體參與體現(xiàn)了福利多元主義背景下的網(wǎng)絡(luò)化治理特征，旨在通過不同兒童福利服務(wù)組織間的有效互動(dòng)產(chǎn)生相乘效果，以滿足兒童與家庭的多元需求。構(gòu)建良好的組織間關(guān)系是兒童福利服務(wù)有效供給的內(nèi)生要求。以往的政策和實(shí)踐多將注意力聚焦在政府與社會(huì)組織的關(guān)系分析與建構(gòu)，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)在服務(wù)體系中的規(guī)劃、引領(lǐng)作用，探索形成了“政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)——社會(huì)組織發(fā)展”的福利治理結(jié)構(gòu)，②唐文玉：《行政吸納服務(wù)——中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一種新詮釋》，《公共管理學(xué)報(bào)》2010年第1期；紀(jì)鶯鶯：《從“雙向嵌入”到“雙向賦權(quán)”：以N市社區(qū)社會(huì)組織為例——兼論當(dāng)代中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)》，《浙江學(xué)刊》2017年第1期。本質(zhì)上仍然是在強(qiáng)調(diào)政府在服務(wù)供給中的主體角色和中心位置。從福利多元主義來看，兒童福利服務(wù)至少包含融資、供給與規(guī)制三個(gè)維度，③［英］馬丁·鮑威爾著，鐘曉慧譯：《理解福利混合經(jīng)濟(jì)》，北京大學(xué)出版社，2011年，第15頁(yè)。國(guó)家和政府部門的角色由福利供給者向融資、規(guī)制者轉(zhuǎn)變，服務(wù)供給實(shí)質(zhì)上是由多個(gè)基層行動(dòng)主體來共同完成的。因此，多元主體間的互動(dòng)情況決定兒童福利服務(wù)的成效，研究我國(guó)兒童福利服務(wù)多主體參與的供給結(jié)構(gòu)及其互動(dòng)，有助于豐富多元供給的內(nèi)涵和路徑。

約恩（Benny Hjern）和波特（David.O.Poeter）的研究進(jìn)一步指出，沒有一個(gè)單一的政府組織或官員能夠掌握政策執(zhí)行所需要的全部資源，服務(wù)既不是由市場(chǎng)這只看不見的手來實(shí)施，也不是由大型政府官僚機(jī)構(gòu)來實(shí)施，而是由多元組織集群最終決定了政策能否被有效執(zhí)行，他們提出以“執(zhí)行結(jié)構(gòu)”（implementation structure）作為分析單元；“執(zhí)行結(jié)構(gòu)”是指“組織間圍繞特定計(jì)劃、功能所形成的互動(dòng)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)功能性的行動(dòng)、結(jié)構(gòu)以及過程，而非正式的制度化權(quán)力機(jī)制”。④Benny Hjern, David O.Porter, "Implementation Structures: A New Unit of Administrative Analysis," Organization Studies,1981, 2(3).執(zhí)行結(jié)構(gòu)重點(diǎn)考察行動(dòng)主體間的合作、互動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)連接關(guān)系以及追尋目標(biāo)的策略，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的行動(dòng)主體之間具有互惠性與自主性。兒童福利服務(wù)供給的網(wǎng)絡(luò)化是我國(guó)兒童福利服務(wù)體系建設(shè)的一次重要轉(zhuǎn)向，促使我們能夠正視服務(wù)供給過程中執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的互惠性與裁量權(quán)。因此，本研究關(guān)注的問題是在供給側(cè)深化改革的背景下，我國(guó)兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部構(gòu)成現(xiàn)狀，兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)如何將其作用滲透到服務(wù)供給當(dāng)中？在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討現(xiàn)階段兒童福利服務(wù)供給存在的問題，以及中國(guó)特色服務(wù)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化的路徑。

二、研究方法

本文采用質(zhì)性研究方法，在2018年7月到2019年8月間，課題組通過實(shí)地調(diào)研和半結(jié)構(gòu)式訪談了解我國(guó)東中西部7個(gè)縣市的福利服務(wù)需求與供給現(xiàn)狀、服務(wù)經(jīng)驗(yàn)、問題或困難、供給短板等，以期為新時(shí)代背景下改進(jìn)兒童福利服務(wù)供給、更好地滿足兒童及家庭的需要、推動(dòng)我國(guó)普惠性兒童福利服務(wù)體系建設(shè)提供實(shí)證依據(jù)。

（一）研究對(duì)象與資料收集

根據(jù)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均GDP水平，研究抽樣?xùn)|部、中部、西部地區(qū)7個(gè)縣市，包括高發(fā)展水平的東部地區(qū)江蘇省南京市和蘇州張家港市（縣級(jí)）、廣東省廣州市，中等發(fā)展水平的中部地區(qū)湖北省武漢市和黃石市陽(yáng)新縣，低發(fā)展水平的西部地區(qū)云南省昆明市和楚雄市武定縣。一對(duì)一的訪談對(duì)象主要有四類：（1）兒童福利主管部門領(lǐng)導(dǎo)，（2）民政部門的兒童福利院、未成年保護(hù)中心，（3）社會(huì)組織及社工機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人或主管，（4）社區(qū)兒童主任或兒童福利主任、兒童之家的工作人員。見表1受訪者數(shù)量統(tǒng)計(jì)，受篇幅所限無法附上每位受訪者的詳細(xì)信息列表。

表1 7個(gè)縣市的受訪者數(shù)量

（二）資料分析

本研究通過主題框架分析法整理訪談資料，這是一種通過表格對(duì)訪談資料進(jìn)行主題逐步提煉、歸類和分析的質(zhì)性研究資料分析法。①汪濤等：《運(yùn)用主題框架法進(jìn)行定性資料分析》，《中國(guó)衛(wèi)生資源》2006年第2期。首先，結(jié)合研究方案選取各調(diào)研地區(qū)的部分訪談轉(zhuǎn)錄資料進(jìn)行閱讀，結(jié)合研究問題和研究?jī)?nèi)容確定分析的主題框架，將主題進(jìn)一步分類匯總形成次主題。其次，確立主題后閱讀全部訪談資料并做標(biāo)記，同時(shí)不斷完善主題。最后，將標(biāo)記的材料按照分析主體、分地區(qū)歸類和分析，獲得兒童福利需求、服務(wù)供給主體、供給內(nèi)容、供給方式和模式、服務(wù)經(jīng)驗(yàn)和問題等信息。在前一階段的主題編碼的基礎(chǔ)上，聚焦本研究的問題，從供給主體關(guān)系出發(fā)，再對(duì)“供給網(wǎng)絡(luò)”“供給內(nèi)容”“供給方式和模式”等編碼內(nèi)容進(jìn)行歸納總結(jié)和概念提煉。

三、聯(lián)結(jié)、互嵌與規(guī)制：我國(guó)兒童福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化供給

社會(huì)服務(wù)供給在本質(zhì)上是一個(gè)合作生產(chǎn)的過程。②Taco Brandsen, Victor Pestoff , "Co-production: The Third Sector and the Delivery of Public Services," Public Management Review, 2006, 8(4).圍繞兒童福利服務(wù)供給，調(diào)研地區(qū)建立了多主體參與的服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)，該服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)通過多元主體、多類服務(wù)內(nèi)容的互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)聯(lián)結(jié)；通過服務(wù)遞送過程中的行動(dòng)互嵌，實(shí)現(xiàn)多主體的網(wǎng)絡(luò)共棲；通過價(jià)值共識(shí)、程序引領(lǐng)與制度規(guī)范實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制。

（一）多元主體的服務(wù)功能聯(lián)結(jié)

調(diào)研地區(qū)形成了民政部門的兒童福利機(jī)構(gòu)兜底、社會(huì)組織為主體、社區(qū)兒童之家為抓手、學(xué)校和醫(yī)療機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的，多主體參與的兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)，見表2。

表2 我國(guó)兒童福利服務(wù)供給主體與服務(wù)內(nèi)容

1.官辦兒童福利機(jī)構(gòu)為主體的兜底性服務(wù)

民政部門下屬的兒童福利院、未成年人保護(hù)中心（簡(jiǎn)稱未保中心）、兒童福利指導(dǎo)中心為代表的官辦兒童福利機(jī)構(gòu)兼具管理和服務(wù)雙重職能，過去主要為失去家庭依托的孤殘兒童、流浪兒童提供替代性服務(wù)。兒童福利院通過集中照顧、類家庭和家庭寄養(yǎng)的方式，主要為院內(nèi)孤殘兒童提供生活照顧與安置、醫(yī)療康復(fù)、教育等服務(wù)。2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕36號(hào)）頒布以來，受訪兒童福利院將服務(wù)延伸至院外殘障兒童（腦癱、自閉癥等）的康復(fù)服務(wù)，并為監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)睦Ь硟和峁┱疹檽狃B(yǎng)、監(jiān)護(hù)（長(zhǎng)期或臨時(shí)）等兜底性服務(wù)。昆明市兒童福利院從2014年起就免費(fèi)向院外患有自閉癥、肢體殘疾、智力殘疾、言語(yǔ)殘疾的兒童提供康復(fù)服務(wù)，并將兒童年齡由0—6歲擴(kuò)大到0—14歲，康復(fù)費(fèi)由政府承擔(dān)。隨著兒童福利院內(nèi)“棄嬰、孤兒數(shù)量斷崖式下降”，“我認(rèn)為兒童福利院也需要‘轉(zhuǎn)型發(fā)展’，比如說，接收地方上事實(shí)無人撫養(yǎng)、散居孤兒、困境兒童的孩子，其實(shí)也是雙贏。”（10119EF-AZ院長(zhǎng)）兒童福利院基于工作變化的需要，主動(dòng)鏈接資源進(jìn)行服務(wù)技能培訓(xùn)和督導(dǎo)，以便提高服務(wù)水平。

我們會(huì)聯(lián)系對(duì)接蘇南地區(qū)兒童福利院（為我們）提供專業(yè)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)；承接省廳研究項(xiàng)目；（還有）哥倫比亞大學(xué)CCPF項(xiàng)目（Children of China Pediatrics Foundation，美國(guó)中國(guó)兒童醫(yī)療基金會(huì)），（會(huì)）幫助（福利院）培訓(xùn)本土的兒童康復(fù)治療師，培訓(xùn)合格后輸出到各社會(huì)福利機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，通過團(tuán)隊(duì)“輻射”團(tuán)隊(duì)。（10303EF-AS院長(zhǎng)/AU副院長(zhǎng)）

江蘇省的福利院都成立了兒童福利指導(dǎo)中心，對(duì)本地區(qū)兒童福利實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，但由于資金和人員配置不到位，多屬于“掛牌”，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。不過，張家港市兒童福利指導(dǎo)中心負(fù)責(zé)兒童保護(hù)熱線和散居孤兒服務(wù)，工作人員每月開展一次散居孤兒家訪，起到了實(shí)際作用，后來注冊(cè)為民非機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大了服務(wù)范圍。

近幾年，未保中心的服務(wù)范圍由過去的流浪未成年人救助保護(hù)擴(kuò)展到困境兒童救助保護(hù)工作，通過救助保護(hù)、家庭走訪、現(xiàn)金支持、物資捐贈(zèng)、個(gè)案管理、政策宣傳等方式提供服務(wù)，但仍然是一個(gè)臨時(shí)救助機(jī)構(gòu)，難照料的兒童一般托養(yǎng)到兒童福利院，因此受訪未保中心的兒童極少或無兒童。未保中心兼具未成年人保護(hù)相關(guān)部門的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)職能，整合多部門資源解決流浪兒童、困境兒童問題。級(jí)別高的未保中心也會(huì)開展專業(yè)培訓(xùn)，“2019年，我們未保中心‘強(qiáng)制報(bào)告’培訓(xùn)項(xiàng)目做了6次：分別面向醫(yī)院、公安、學(xué)校、社區(qū)、街道、區(qū)救助機(jī)構(gòu)和兒童福利院。”（10304WB-AH科長(zhǎng)）這些培訓(xùn)提升了專業(yè)人員的強(qiáng)制報(bào)告意識(shí)和服務(wù)能力。

2.社會(huì)組織為主體的多樣性和綜合性服務(wù)

福利服務(wù)與福利資金給付不同，具有多樣性、過程性、專業(yè)化等多種特點(diǎn)，需要依賴社會(huì)組織與專業(yè)人員具體實(shí)施。我國(guó)社會(huì)組織包括基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)三類，是當(dāng)前政府兒童福利服務(wù)的補(bǔ)充和兒童社會(huì)服務(wù)的主體。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基金會(huì)和社工機(jī)構(gòu)在兒童福利服務(wù)供給與遞送中發(fā)揮重要作用。基金會(huì)服務(wù)包含支持型服務(wù)和專項(xiàng)服務(wù)，支持型服務(wù)是基金會(huì)通過物質(zhì)和智力支持間接開展服務(wù)，專項(xiàng)服務(wù)則由基金會(huì)直接為兒童提供服務(wù)。受訪的云南武定縣運(yùn)行較好的兒童之家正是由基金會(huì)資助的，基金會(huì)也對(duì)兒童主任提供培訓(xùn)和督導(dǎo)。廣州的神奇親子園社區(qū)早教項(xiàng)目為0—3歲的流動(dòng)兒童及其家長(zhǎng)提供兒童早期發(fā)展和家長(zhǎng)課堂，也是基金會(huì)的公益服務(wù)項(xiàng)目。社工機(jī)構(gòu)包括綜合性服務(wù)機(jī)構(gòu)和專門的兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)，是兒童福利服務(wù)的直接提供者。

區(qū)財(cái)政支出超過150萬(wàn)專門做這個(gè)事（兒童服務(wù)），也是政府購(gòu)買服務(wù)，主要依托兩個(gè)社工機(jī)構(gòu)，主要是走訪、心理疏導(dǎo)、醫(yī)療救助、教育、家庭陪護(hù)等。（40101MZ-E工作人員）

殘疾（兒童）對(duì)應(yīng)的政府部門非常多......誰(shuí)來幫助這些家庭找到對(duì)口政策？幫他們尋求這些幫助？確保這些（政策）落實(shí)在他們身上？其實(shí)就是我們社工的角色了。（30103-YC社工）

專業(yè)社工機(jī)構(gòu)通過資源鏈接、直接服務(wù)和政策倡導(dǎo)等方式向困境兒童和普通兒童及其家庭提供服務(wù)，內(nèi)容涵蓋課后托管、能力提升、養(yǎng)育教育、兒童保護(hù)、休閑娛樂、心理健康、家庭支持等多個(gè)領(lǐng)域，服務(wù)對(duì)象、內(nèi)容和方法均具有多樣性。社會(huì)工作服務(wù)彌補(bǔ)了政府機(jī)構(gòu)在服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容和方法方面存在的不夠全面、深入以及專業(yè)性不足等問題。

3.社區(qū)兒童之家為抓手的基礎(chǔ)性關(guān)愛保護(hù)服務(wù)

社區(qū)“兒童之家”多數(shù)由社區(qū)提供場(chǎng)地，是為兒童提供安全穩(wěn)定的課外學(xué)習(xí)、游戲娛樂、社會(huì)心理支持、預(yù)防受傷害等關(guān)愛保護(hù)服務(wù)的活動(dòng)場(chǎng)所。2018—2019年調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因重視程度和資源不同，受訪兒童之家在服務(wù)設(shè)施和服務(wù)提供方面差別較大。負(fù)責(zé)兒童之家的兒童主任（或兒童福利主任）主要由婦女主任等村干部、機(jī)構(gòu)社工、教師兼任，也有一些農(nóng)村社區(qū)聘用中青年女性村民專職擔(dān)任。兒童主任承擔(dān)著家訪、信息排查、困境兒童社會(huì)救助、政策宣傳等工作職責(zé)或服務(wù)。“我們的工作也會(huì)去家訪，我們有了新政策就不停地學(xué)，因?yàn)槲覀円ハ騼和议L(zhǎng)解釋，他符不符合這個(gè)條件，符合這個(gè)條件他要用什么手續(xù)去申請(qǐng)。”（40104EJ-Z主任）

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社工機(jī)構(gòu)承接的兒童之家除提供常規(guī)服務(wù)之外，更傾向于聚焦兒童發(fā)展性需要，針對(duì)性地提供早期發(fā)展、生命教育、課后輔導(dǎo)、心理支持等服務(wù)，更具有專業(yè)性。從2015年起，YE兒童主任所在的兒童之家與云南某高校教師合作，面向轄區(qū)內(nèi)0—3歲兒童提供上門早教服務(wù)，每周服務(wù)一次，一般會(huì)持續(xù)4—6個(gè)月。兒童之家的服務(wù)供給彌補(bǔ)了家庭教育、感情交流、娛樂等功能的不足，深受家長(zhǎng)和兒童的喜愛，但因開放時(shí)間有限或路途較遠(yuǎn)，難以滿足社區(qū)所有兒童的需求。

4.學(xué)校為主體的教育為主的發(fā)展性服務(wù)

學(xué)校以提供教育服務(wù)為主，其中義務(wù)教育是面向全體兒童的普惠性福利服務(wù)。此外，學(xué)校還兼顧提供兒童健康、生命教育、能力提升、休閑娛樂和家庭教育指導(dǎo)等服務(wù)，這些都是以促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展和身心健康成長(zhǎng)為目的的發(fā)展性服務(wù)。7縣市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，學(xué)校服務(wù)在不同地區(qū)和城鄉(xiāng)之間的功能定位及作用存在差別，在農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市地區(qū)，社會(huì)組織發(fā)展滯后，專業(yè)服務(wù)人員及服務(wù)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏，因此，學(xué)校幾乎成為普通兒童獲取服務(wù)的唯一平臺(tái)。在這種服務(wù)資源不足的情況下，湖北農(nóng)村地區(qū)直接將兒童之家設(shè)在學(xué)校，社區(qū)兒童主任與學(xué)校聯(lián)合開展兒童福利服務(wù)。武漢地區(qū)開展針對(duì)困境兒童的學(xué)校干預(yù)，以促進(jìn)困境兒童的健康成長(zhǎng)。

5.基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的專門性健康服務(wù)

調(diào)研顯示，社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、婦幼保健院為主的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供面向所有兒童的普惠性預(yù)防接種服務(wù)（免費(fèi)疫苗）、0—6歲兒童健康管理（如免費(fèi)體檢）、健康教育等基本公共衛(wèi)生服務(wù)，以及面向貧困家庭兒童的醫(yī)療救助。特殊兒童疾病康復(fù)、大病救助等服務(wù)由專門的定點(diǎn)康復(fù)機(jī)構(gòu)優(yōu)惠或者免費(fèi)提供。“國(guó)家都有專項(xiàng)資金做（殘疾兒童）康復(fù)......基本上花不了多少錢，之前是每個(gè)兒童一年給2萬(wàn)塊，2萬(wàn)塊錢還花不完，然后今年是改變了，一個(gè)月1000塊錢。”（121-05張媽媽）此外，為了解決兒童醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源短缺問題，2016年，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委等五部委《關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)兒童醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)改革與發(fā)展意見的通知》，將加強(qiáng)基層兒童醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)列入重點(diǎn)事項(xiàng)，推動(dòng)兒童醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的形成。

基于7縣市調(diào)研及訪談資料的分析，我國(guó)兒童福利服務(wù)供給由政府負(fù)責(zé)的制度取向逐步轉(zhuǎn)向社會(huì)組織為中心的多主體協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)取向。各主體通過職能互補(bǔ)建立聯(lián)結(jié)，初步確立了多主體、多層次、多目標(biāo)的兒童福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并推動(dòng)兒童福利服務(wù)的三個(gè)轉(zhuǎn)變。一是服務(wù)對(duì)象由個(gè)別特殊群體向多元特殊群體和普通兒童擴(kuò)大。兒童福利服務(wù)由關(guān)注孤殘兒童、流浪兒童這樣的個(gè)別特殊群體逐漸擴(kuò)大到困境兒童、留守兒童、流動(dòng)兒童、殘障兒童、大病兒童、受暴力傷害兒童、服刑人員子女、涉罪未成年人等多元特殊群體，還有一些新型群體，例如云南社工提及的“參與傳銷活動(dòng)的未成年人”、廣州社工提及的“‘隱蔽的孩子’——多動(dòng)癥兒童等”，雖然尚未被納入政策體系，但部分社會(huì)組織已將他們和普通兒童納入服務(wù)范圍。學(xué)校義務(wù)教育和基本公共衛(wèi)生服務(wù)已經(jīng)面向全體兒童，這是未來兒童福利服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)。二是服務(wù)類型由替代性和補(bǔ)充性服務(wù)向支持性和保護(hù)性服務(wù)拓展。過去關(guān)注的是孤殘兒童的替代性服務(wù)和貧困兒童的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等補(bǔ)充性服務(wù)，現(xiàn)在增加較多的是預(yù)防問題發(fā)生的支持性服務(wù)，如早期兒童發(fā)展、心理健康教育、情緒管理、能力提升、同伴交往和咨詢服務(wù)等。此外，使兒童免受傷害的保護(hù)性服務(wù)，如防性侵、防校園欺凌等服務(wù)也開始引起關(guān)注。三是服務(wù)內(nèi)容由兒童個(gè)人向家庭和社區(qū)延伸。過去的兒童福利服務(wù)多針對(duì)兒童本人，采取個(gè)人取向的問題視角，希望通過資金投入和服務(wù)改善兒童的福利狀況。現(xiàn)在，各服務(wù)主體均認(rèn)識(shí)到影響兒童問題的多種因素中，首先應(yīng)解決家庭問題，因此嘗試通過服務(wù)父母、改善家庭功能以及社區(qū)環(huán)境來提升兒童福利水平，在實(shí)踐中形成了家庭干預(yù)、學(xué)校干預(yù)和社區(qū)干預(yù)等服務(wù)方式。如廣州地區(qū)2017年開始實(shí)施社工雙百計(jì)劃，以社區(qū)為基礎(chǔ)的兒童及家庭服務(wù)也獲得快速發(fā)展。

（二）多元主體服務(wù)遞送行動(dòng)的互嵌

1955 年，波蘭尼（Karl Polanyi）首次提出“嵌入”這一概念并用于描述經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的關(guān)系，后來的學(xué)者則從結(jié)構(gòu)、關(guān)系、認(rèn)知、文化、政治等視角對(duì)主體間的嵌入關(guān)系予以考察。①范雅娜：《雙向嵌入譜系：政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的一個(gè)分析框架》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第4期。國(guó)內(nèi)研究者多將“嵌入性”應(yīng)用于政社關(guān)系分析，并對(duì)組織間的權(quán)威關(guān)系予以考察。②齊久恒：《從“分類控制體系”走向“嵌入性發(fā)展”——政府與社會(huì)組織之間互動(dòng)關(guān)系及其優(yōu)化》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第2期。但是，作為一個(gè)扁平化的執(zhí)行結(jié)構(gòu)，兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)中，兒童福利服務(wù)主體之間的共同行動(dòng)并非以權(quán)力關(guān)系為驅(qū)動(dòng)，而是通過結(jié)構(gòu)、資源與技術(shù)的嵌入，來實(shí)現(xiàn)關(guān)系締結(jié)和功能的深層耦合。

1.結(jié)構(gòu)互嵌

結(jié)構(gòu)互嵌是指通過行動(dòng)主體的嵌入，調(diào)整原有場(chǎng)域的服務(wù)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化現(xiàn)有服務(wù)內(nèi)容，具體包含三種方式。一是結(jié)構(gòu)升級(jí)，由專業(yè)的服務(wù)組織承接社區(qū)原有的服務(wù)供給任務(wù)，例如張家港的社區(qū)親子園由社工機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，提供0—9歲早期兒童家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，將原有社區(qū)改造為兒童友好型社區(qū)；云南地區(qū)主推機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)的社區(qū)兒童之家服務(wù)，社區(qū)仍然是服務(wù)的責(zé)任主體，社工通過支持社區(qū)間接服務(wù)兒童。以社區(qū)為空間載體的結(jié)構(gòu)互嵌，通過整合政府、學(xué)校、社區(qū)、家庭等福利主體資源，有助于豐富兒童福利資源、覆蓋多類兒童群體，推動(dòng)服務(wù)朝向“兒童最大利益”的目標(biāo)靠近。受訪基金會(huì)工作人員YM以自身經(jīng)歷舉例：“如果只抓某個(gè)層次，或者某個(gè)面，這個(gè)福利是不到位的，應(yīng)該是做社區(qū)化服務(wù)。”“如果那些孩子來到了機(jī)構(gòu)，其實(shí)他是相對(duì)脫離社區(qū)，但如果是機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目走出去，走到社區(qū)去服務(wù)（就相反），社區(qū)里的人讓我們覺得跟合作伙伴在一起非常重要。”同樣，昆明市以兒童福利院為載體，通過與基金會(huì)、企業(yè)等主體合作，以及強(qiáng)化不同服務(wù)的銜接等方式回應(yīng)兒童的多樣性服務(wù)需求。

（福利院）白天與基金會(huì)合作，面向院內(nèi)不同兒童提供特殊教育撫育（“祖母項(xiàng)目”），晚上分兩個(gè)部分，一部分孩子回“類家庭”，其他孩子回生活區(qū)。我院還有職業(yè)培訓(xùn)基地，針對(duì)大孩子，培訓(xùn)廚師等技能，與酒店、企業(yè)等合作，接收大孩子實(shí)習(xí)，為以后的工作打基礎(chǔ)。（30112EF-AS院長(zhǎng)）

二是職能合并。職能合并是指將不同機(jī)構(gòu)提供的相似服務(wù)內(nèi)容合并，在保留彼此共同的服務(wù)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，基于不同服務(wù)主體的特性拓展現(xiàn)有服務(wù)內(nèi)容。職能合并可以避免重復(fù)的服務(wù)供給和資源浪費(fèi)，典型代表為湖北農(nóng)村地區(qū)的“學(xué)校兒童之家”。2018—2019年調(diào)研時(shí)，兒童之家普遍設(shè)立在社區(qū)，但湖北農(nóng)村地區(qū)考慮到社區(qū)兒童之家的目標(biāo)定位與學(xué)校已有服務(wù)職能基本相似，且農(nóng)村學(xué)校教師在當(dāng)?shù)負(fù)碛休^高的文化水平和服務(wù)兒童能力，于是選擇將兒童之家與學(xué)校服務(wù)合并，將兒童之家設(shè)立在學(xué)校。

別的地方兒童主任都在社區(qū)做，但（我們）是跟學(xué)校聯(lián)合。他（兒童）離學(xué)校近，這是個(gè)先天的優(yōu)勢(shì)，不管是做個(gè)案輔導(dǎo)、小組活動(dòng)、社區(qū)活動(dòng)都在這里（學(xué)校），環(huán)境更好，再說學(xué)校以前也要管這些事情，所以我們就把工作的地點(diǎn)定在這里，但是我們的服務(wù)范圍是輻射到這邊的村莊的。（40104EJ-Z社工）

此外，在廣州地區(qū)，學(xué)校與社區(qū)家庭綜合服務(wù)中心（簡(jiǎn)稱家綜，現(xiàn)更名為“社工站”）均會(huì)面向兒童提供心理健康、休閑娛樂、安全保護(hù)、能力提升等服務(wù)，且學(xué)校生源以轄區(qū)內(nèi)的兒童為主，當(dāng)?shù)丶揖C服務(wù)平臺(tái)通過“駐校服務(wù)”和“聯(lián)校服務(wù)”的方式與學(xué)校合作提供服務(wù)，LD社工對(duì)兩種服務(wù)方式進(jìn)行了具體闡釋：“駐校就是跟學(xué)校（形成契約），固定時(shí)間在學(xué)校（服務(wù)），我理解的聯(lián)校只是說聯(lián)合學(xué)校來做這個(gè)服務(wù)（不固定時(shí)間駐扎學(xué)校）。”

三是流程再造。通過服務(wù)內(nèi)容、程序的銜接，整合服務(wù)。樞紐型服務(wù)主體在服務(wù)遞送中發(fā)揮重要協(xié)調(diào)作用，通過線上接案與線下跟進(jìn)、分類處置與服務(wù)轉(zhuǎn)介等方式的組合，提供全方位服務(wù)。廣州省團(tuán)委12355平臺(tái)包含9個(gè)服務(wù)板塊，由平臺(tái)招募的專業(yè)人員接聽全廣東省內(nèi)的求助電話，接聽員依據(jù)來訪內(nèi)容對(duì)問題進(jìn)行干預(yù)或轉(zhuǎn)介。部門、熱線之間聯(lián)系緊密，對(duì)于部分需要線下跟進(jìn)的個(gè)案，采取分級(jí)跟辦的形式轉(zhuǎn)介到求助者所在地的共青團(tuán)，由共青團(tuán)協(xié)助聯(lián)絡(luò)專門的社工機(jī)構(gòu)進(jìn)行線下干預(yù)。例如“心理問題稍微嚴(yán)重一點(diǎn)的，或者其他問題需要線下跟進(jìn)的（服務(wù)對(duì)象），通過記錄臺(tái)賬，生成公單，通過‘廣東青年之聲’網(wǎng)上派發(fā)到各個(gè)地市，團(tuán)市委接到單之后，就組織這里的社工力量去線下跟進(jìn)。”（20103-LC工作人員）南京市共青團(tuán)12355服務(wù)平臺(tái)設(shè)有6個(gè)崗位，全天24小時(shí)提供線上服務(wù)，服務(wù)人員具有社會(huì)工作或心理學(xué)相關(guān)專業(yè)背景和資格證書，年接聽量約在30萬(wàn)左右。

訪談中了解到，各地未保中心與福利院建立合作，未保中心將接收到的在一定年齡以下的兒童或無法照料的殘障兒童移送到兒童福利院照顧，也體現(xiàn)了服務(wù)內(nèi)容的銜接。

未保中心難照料的孩子、需要長(zhǎng)期照顧的就托養(yǎng)到兒童福利院（臨時(shí)），這樣的很少，如生活不能自理、呆傻的、年齡不超過11—12歲，另外，3個(gè)月以上找不到家屬的孩子也安置到兒童福利院（長(zhǎng)期的）。未保中心沒有滯留兒童，最多在未保中心待3個(gè)月。（30114WB-YZ主任）

2.資源互嵌

資源互嵌本質(zhì)上是應(yīng)對(duì)各服務(wù)主體自身服務(wù)資源有限性的一種整合性策略，通過將不同服務(wù)主體的人財(cái)物資源的整合，確保各主體都能夠擁有充足的資源維持服務(wù)運(yùn)行。資源互嵌具有兩重特性：一是不對(duì)服務(wù)主體原有體系做結(jié)構(gòu)調(diào)整，二是合作關(guān)系非持續(xù)，隨著資源的輸送結(jié)束而結(jié)束。圍繞兒童福利服務(wù)遞送，當(dāng)前的供給網(wǎng)絡(luò)中各主體間的資源互嵌主要體現(xiàn)在服務(wù)資金和人力資本兩方面。

資金支持既可以來自“政府購(gòu)買”，也可以由社會(huì)力量提供，或者是政社合供。多種資金互嵌既能夠保障資金來源的穩(wěn)定性，同時(shí)還能為服務(wù)遞送主體的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式選擇留有一定自由裁量空間，具有較好的需求回應(yīng)性。各主體圍繞資金輸送形成了多種互嵌形式。第一種資金互嵌方式是指出資方與服務(wù)遞送主體二者間的互嵌，由政府部門或者基金會(huì)向特定服務(wù)主體提供資金，受助的服務(wù)主體便是實(shí)際的服務(wù)遞送者，福利院、未保中心等官辦兒童福利機(jī)構(gòu)的服務(wù)資金便是來源于政府。第二種資金互嵌方式則是指出資方、受助方與服務(wù)遞送者三者間的互嵌，三者相互獨(dú)立又相互嵌套，出資方提供經(jīng)濟(jì)支持，委托特定機(jī)構(gòu)進(jìn)入其他兒童福利服務(wù)場(chǎng)域開展服務(wù)，例如政府購(gòu)買社工服務(wù)進(jìn)駐兒童之家開展服務(wù)。

高校志愿者和地方英才是重要的人力資本。“都是教師開展服務(wù)，衛(wèi)生服務(wù)的話就借助當(dāng)?shù)氐倪@個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，但是他們就是有需求的時(shí)候，做一些這個(gè)衛(wèi)生啊、健康常識(shí)的預(yù)防的一些講座，主要還是依托我們這個(gè)自身的教師資源。”（40204EJ-D兒童主任）“機(jī)構(gòu)+高校志愿者”的組合形式在兒童福利服務(wù)規(guī)劃、人員培訓(xùn)、服務(wù)遞送、服務(wù)評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)均有應(yīng)用。訪談中社工YC反復(fù)強(qiáng)調(diào)“專家的建議很重要”，通過與高校專家合作，機(jī)構(gòu)建立了流浪兒童分級(jí)應(yīng)急干預(yù)模式。部分機(jī)構(gòu)還通過項(xiàng)目委托的方式將部分服務(wù)長(zhǎng)期交由高校志愿者獨(dú)立開展，既補(bǔ)充了機(jī)構(gòu)的人力資源，也保障了服務(wù)質(zhì)量。在一些資源匱乏的地區(qū)，由當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)工作人員、教師、醫(yī)務(wù)工作人員擔(dān)任兒童主任，參與地區(qū)兒童保護(hù)宣傳與實(shí)踐。

3.技術(shù)互嵌

技術(shù)嵌入秉持“做定向培養(yǎng)，培養(yǎng)當(dāng)?shù)厝恕钡睦砟睿ㄟ^專業(yè)技術(shù)支持實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給主體和服務(wù)客體的自我賦能。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于不同的服務(wù)主體在業(yè)務(wù)范圍、專業(yè)能力等方面水平不一，服務(wù)主體內(nèi)部采取了諸多互助行動(dòng)，由專業(yè)性強(qiáng)的組織為專業(yè)性較弱的機(jī)構(gòu)提供督導(dǎo)，包括集中督導(dǎo)、定向督導(dǎo)和個(gè)別督導(dǎo)三種類型。集中督導(dǎo)由政府機(jī)構(gòu)或者社會(huì)組織為兒童督導(dǎo)員、兒童主任等工作人員提供短期集中培訓(xùn)，以知識(shí)普及為主，具有成本低、覆蓋廣的優(yōu)勢(shì)。定向督導(dǎo)聚焦機(jī)構(gòu)（項(xiàng)目）過程中的問題指導(dǎo)，內(nèi)容聚焦、連續(xù)性強(qiáng)、能夠及時(shí)糾正服務(wù)偏差，例如云南省民政定向委托社會(huì)組織，為云南省所有地級(jí)市和州縣的兒童之家提供遠(yuǎn)程督導(dǎo)和項(xiàng)目實(shí)地督導(dǎo)。張家港市民政部門聘請(qǐng)臺(tái)灣資深社工對(duì)6家社會(huì)組織的兒童服務(wù)項(xiàng)目開展持續(xù)的“巡回督導(dǎo)”。個(gè)別督導(dǎo)重點(diǎn)關(guān)注工作人員專業(yè)能力成長(zhǎng)，張家港市民政部門出資購(gòu)買深圳社會(huì)組織和工作人員服務(wù)，為本地社工提供2—3年的個(gè)人督導(dǎo)，包含實(shí)地督導(dǎo)、遠(yuǎn)程督導(dǎo)、集體授課等形式。

技術(shù)嵌入還可以面向兒童福利服務(wù)客體。“我們有一個(gè)特色的人人志愿者模式，把我們的服務(wù)對(duì)象轉(zhuǎn)換成為我們的志愿者，通過我們的（人人志愿者）模式去培養(yǎng)我們的‘媽媽公益人’。” （10201G-A6社工）在充分肯定家長(zhǎng)在兒童照顧方面的專業(yè)性的基礎(chǔ)上，一些機(jī)構(gòu)開始對(duì)家長(zhǎng)志愿者進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，最終將家長(zhǎng)志愿者作為專業(yè)人員納入機(jī)構(gòu)，例如廣州地區(qū)的“媽媽公益人”實(shí)踐，既可以紓解流動(dòng)女性就業(yè)問題，實(shí)現(xiàn)“助人自助”，還可以保障兒童服務(wù)質(zhì)量。

（三）兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)規(guī)制

1.目標(biāo)共識(shí)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，滿足兒童與家庭的需求是兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)主體所共享的價(jià)值理念和共同的目標(biāo)遵循，是將各行動(dòng)主體聯(lián)結(jié)起來的核心節(jié)點(diǎn)，在這一共同價(jià)值的引領(lǐng)下，各主體通過共同行動(dòng)落實(shí)兒童福利和保護(hù)目標(biāo)。無論是主體在服務(wù)內(nèi)容和角色方面的相互補(bǔ)充，還是各主體在服務(wù)遞送中嘗試通過結(jié)構(gòu)互嵌、技術(shù)互嵌、資源互嵌的方式締結(jié)更加穩(wěn)固、深層的合作關(guān)系，本質(zhì)上都試圖整合供給主體的現(xiàn)有資源，確保服務(wù)在更大范圍的可及和高質(zhì)量供給。昆明市福利院將與基金會(huì)之間的“理念支持”和“共同目標(biāo)”視為合作促成的關(guān)鍵因素。昆明地區(qū)的兒童保護(hù)聯(lián)席會(huì)以保障兒童權(quán)益為核心，將社工納入聯(lián)席會(huì)，社工參與不僅能高效協(xié)調(diào)部門合作、資源鏈接，更重要的是從專業(yè)視角保護(hù)兒童權(quán)益。YV創(chuàng)辦的社工機(jī)構(gòu)作為全縣唯一的專業(yè)社工機(jī)構(gòu)，始終以保障兒童權(quán)益為宗旨，通過“對(duì)外連接和對(duì)內(nèi)整合”的方式搭建兒童福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，“對(duì)外”尋求來自政府、基金會(huì)的資金支持，“對(duì)內(nèi)”則與當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)、學(xué)校建立合作關(guān)系。

恰巧畢節(jié)留守兒童自殺案發(fā)生，感覺兒童的生命和成長(zhǎng)不可等待，壹基金投入1萬(wàn)元和10萬(wàn)物資，開始去縣里4家小學(xué)做兒童安全教育.......國(guó)家“三區(qū)計(jì)劃”，省里給了14萬(wàn)元（7個(gè)工作人員）的投入，工作主要有培訓(xùn)干部（民政、婦聯(lián)、團(tuán)干部）；建心理輔導(dǎo)室，利用社區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站，但孩子們不來；想法找關(guān)系進(jìn)入學(xué)校，2015年進(jìn)入我們視野的是留守兒童中的困境兒童，從學(xué)校介入，在學(xué)校打雜，了解學(xué)生情況，給困境兒童發(fā)錢。最初在我自己家里辦夏令營(yíng)，有了駐村社工站后，從學(xué)校社會(huì)工作轉(zhuǎn)入以社區(qū)為基礎(chǔ)的兒童工作（兒童之家），進(jìn)入家庭，重點(diǎn)是留守兒童，為6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)20多所小學(xué)提供服務(wù)。（30202-YV社工）

2.程序引領(lǐng)

相關(guān)主體對(duì)于兒童福利服務(wù)程序的共識(shí)性認(rèn)識(shí)與遵循是兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)有序運(yùn)行的前提。調(diào)研中，7縣市針對(duì)困境兒童的福利服務(wù)和普通兒童保護(hù)工作均達(dá)成了介入程序共識(shí)。針對(duì)困境兒童等特殊群體形成了逐級(jí)上報(bào)與分類分級(jí)管理的方法，兒童主任負(fù)責(zé)收集困境兒童信息，逐級(jí)上報(bào)到鄉(xiāng)、縣、市級(jí)部門，由未保中心或兒童福利指導(dǎo)中心統(tǒng)一形成困境兒童名單，就兒童的實(shí)際情況評(píng)估分級(jí)，指派部門或委托機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)。不同地區(qū)的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)主體有所區(qū)別，武漢民政工作人員E介紹當(dāng)?shù)厥┬欣Ь硟和募?jí)分類方法，“一到三級(jí)全部由市級(jí)的救助站、未保中心來進(jìn)行幫扶。四級(jí)就是不太困難的，就是全部由各個(gè)區(qū)自行屬地管理”。張家港市建立了四位一體的困境兒童監(jiān)護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，將困境兒童劃分為20大類、40個(gè)子類，進(jìn)行三級(jí)評(píng)定。南京、昆明施行三級(jí)評(píng)定辦法，由未保中心或兒童福利指導(dǎo)中心作為平臺(tái)統(tǒng)一管理收集到的兒童信息，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定，社工機(jī)構(gòu)是服務(wù)實(shí)施主體，“社工機(jī)構(gòu)接案之后，要按照接案、困境評(píng)估、擬定服務(wù)計(jì)劃這樣一個(gè)流程，接下來是執(zhí)行服務(wù)計(jì)劃、中間的過程評(píng)估、結(jié)果評(píng)估，達(dá)成目標(biāo)后結(jié)案和定期回訪。”（10201G-A3社工）

各地區(qū)均確立了普通兒童保護(hù)分級(jí)預(yù)防、干預(yù)模式。昆明地區(qū)針對(duì)廣義的兒童保護(hù)服務(wù)形成了預(yù)防、介入、治療三級(jí)干預(yù)機(jī)制，運(yùn)用社區(qū)工作、小組工作和個(gè)案工作方法為兒童、家庭和社區(qū)提供服務(wù)。張家港地區(qū)的社會(huì)組織就兒童性侵問題制定了從預(yù)防、識(shí)別到干預(yù)，從社區(qū)、個(gè)人到家庭的三級(jí)管理制度，并明確了每一級(jí)別的干預(yù)范圍、主體、內(nèi)容和方式。南京LY社工所在機(jī)構(gòu)建立了從超前預(yù)防、臨界預(yù)防到矯正預(yù)防的金字塔式干預(yù)模式。

3.制度規(guī)制

盡管政府部門不直接參與服務(wù)遞送，但多主體構(gòu)成的兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作仍然需要來自正式制度的保障。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由政府部門牽頭的聯(lián)席會(huì)和民政部門為主的兒童福利服務(wù)組織體系是兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)有序運(yùn)行的重要外部制度支撐。

調(diào)研地區(qū)均建立了民政部門牽頭的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障工作聯(lián)席會(huì)議、面向所有兒童的聯(lián)席會(huì)兩種協(xié)商議事機(jī)制。武漢地區(qū)留守兒童、困境兒童聯(lián)席會(huì)由民政部門組織牽頭，每季度匯報(bào)一次工作。南京地區(qū)在市、區(qū)、街道都成立了面向所有兒童的未成年人保護(hù)委員會(huì)，市級(jí)委員會(huì)由市長(zhǎng)擔(dān)任主任，28個(gè)部門一把手作為成員，每半年召開一次會(huì)議，區(qū)和街道按實(shí)際需要舉行會(huì)議。

民政為主的政府部門建立了從中央到地方的兒童福利服務(wù)組織結(jié)構(gòu)體系，通過政策、資金支持和服務(wù)監(jiān)管等方式保障兒童福利供給網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行。2018年底，民政部單獨(dú)設(shè)立兒童福利司，主管全國(guó)兒童福利和保護(hù)工作。2019年8月調(diào)研時(shí)，調(diào)研地區(qū)基本完成地市級(jí)層面的機(jī)構(gòu)改革，在民政局設(shè)立兒童福利處，負(fù)責(zé)管理地區(qū)兒童福利事務(wù)，但有的地區(qū)沒有配齊工作人員，職責(zé)也不清晰。湖北和云南均搭建了較為完善的省、市、區(qū)三級(jí)兒童福利組織體系，武漢市民政局成立兒童福利處，但區(qū)級(jí)政府沒有設(shè)立專門的兒童科，出于為區(qū)級(jí)政府增補(bǔ)人員和減負(fù)的考慮，市民政局在區(qū)級(jí)層面建了14個(gè)兒童福利指導(dǎo)中心，調(diào)研時(shí)尚未投入人員和資金，市民政局計(jì)劃每年支出140萬(wàn)元的福彩金用于14個(gè)兒童福利指導(dǎo)中心的運(yùn)營(yíng)，并計(jì)劃通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式委托社會(huì)力量承接指導(dǎo)中心的工作。社區(qū)層面以兒童之家為抓手，截止到2019年調(diào)研時(shí)，江蘇省建成兒童之家408個(gè)，全省聘請(qǐng)兒童主任21056人，專職363人，基層組織體系的建立使解決兒童福利服務(wù)“最后一公里”問題成為可能。

四、兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的問題與結(jié)構(gòu)優(yōu)化

（一）兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及問題的地區(qū)比較

本研究基于7個(gè)縣市的兒童福利服務(wù)現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其構(gòu)成要素予以考察，認(rèn)為通過多元主體間的功能聯(lián)結(jié)，服務(wù)遞送中的資源、技術(shù)、結(jié)構(gòu)互嵌，多元主體的價(jià)值驅(qū)動(dòng)、程序共識(shí)和制度規(guī)制，共同構(gòu)筑了多層次、全方位的兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)。本研究提出的服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更像是一種理想結(jié)構(gòu)，實(shí)際上不同地區(qū)的服務(wù)供給體系結(jié)構(gòu)存在差異。

首先，盡管各地都存在多主體互為補(bǔ)充的服務(wù)供給，但是其服務(wù)供給的均衡性不同。東部地區(qū)各服務(wù)主體的發(fā)展相對(duì)均衡，社會(huì)組織發(fā)展相對(duì)成熟，提供了以困境兒童、農(nóng)村留守兒童為重點(diǎn)，面向全體兒童的多類型服務(wù)；中部和西部地區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展相對(duì)緩慢，服務(wù)內(nèi)容供給受政策影響很大，以困境兒童和農(nóng)村留守兒童服務(wù)為主，各服務(wù)主體的發(fā)展及服務(wù)供給均衡性弱。

其次，各地區(qū)均強(qiáng)調(diào)服務(wù)資源的互嵌和技術(shù)資源的互嵌。服務(wù)程序整合在東部地區(qū)的服務(wù)中效果顯著，東部地區(qū)初步實(shí)現(xiàn)了面向所有兒童服務(wù)程序的整合，中西部地區(qū)僅實(shí)現(xiàn)了困境兒童和農(nóng)村留守兒童服務(wù)程序的銜接。三個(gè)地區(qū)都重視行動(dòng)主體的結(jié)構(gòu)互嵌，東部地區(qū)推崇通過社會(huì)組織服務(wù)的社區(qū)化對(duì)既有社區(qū)服務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造，中、西部地區(qū)則試圖通過社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)社區(qū)兒童之家來提升服務(wù)質(zhì)量，一些服務(wù)資源不足的農(nóng)村地區(qū)還將學(xué)校服務(wù)和兒童之家的服務(wù)進(jìn)行合并，借助學(xué)校資源推動(dòng)兒童福利服務(wù)。

最后，在網(wǎng)絡(luò)規(guī)制方面，滿足兒童與家庭的需求是各地區(qū)開展兒童福利服務(wù)的初心；正式制度的規(guī)制在各地區(qū)均發(fā)揮了重要的引領(lǐng)、支撐作用，特別是在服務(wù)發(fā)展水平滯后或不均衡的中西部地區(qū)，行政體制的推動(dòng)作用更顯著。三個(gè)地區(qū)都對(duì)特殊兒童服務(wù)形成程序共識(shí)，差別在于東部地區(qū)還對(duì)普通兒童服務(wù)形成程序共識(shí)，比較有代表性的是廣州地區(qū)家綜服務(wù)平臺(tái)的兒童青少年服務(wù)，各家綜服務(wù)平臺(tái)的服務(wù)內(nèi)容設(shè)置、介入程序基本相同。

不同于科層制度通過正式的層級(jí)結(jié)構(gòu)對(duì)網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)主體位置和互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行直接的控制。本研究發(fā)現(xiàn)，多主體參與的兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)扁平化的開放式的組織結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)成員多基于共同目標(biāo)、資源依賴、信任關(guān)系等形成合作契約，在體現(xiàn)民主特性的同時(shí)，一定程度上存在凝聚力低、穩(wěn)健性弱、決策成本高的問題。

（二）兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

1.外推內(nèi)生，激活網(wǎng)絡(luò)動(dòng)力

執(zhí)行結(jié)構(gòu)不通過權(quán)威設(shè)立，在組織成員自我選擇和相互作用的過程中形成，成員參加項(xiàng)目執(zhí)行的決定是模糊的，基于同意和相互妥協(xié)，①Benny Hjern, David O.Porter, "Implementation Structures: A New Unit of Administrative Analysis," Organization Studies,1981, 2(3).因此穩(wěn)健性弱。已有研究和本研究的受訪組織實(shí)踐均證實(shí)，信任是組織在網(wǎng)絡(luò)與跨組織系統(tǒng)中取得成功的基礎(chǔ)條件，②Mark Granovetter, "Economic Action and Social Structure: the Problem of Embeddedness," American Journal of Sociology,1985, 91(3).受到文化、制度、組織特征、交互關(guān)系、情境特征等因素影響。③劉超等：《組織間信任的研究述評(píng)與未來展望》，《學(xué)術(shù)研究》2020年第3期。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，圍繞兒童福利服務(wù)供給，多元參與供給網(wǎng)絡(luò)已初步形成了相對(duì)明晰、完整的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行秩序，具備團(tuán)體動(dòng)力生成的結(jié)構(gòu)性條件。綜合已有組織間信任關(guān)系研究的觀點(diǎn)，本研究認(rèn)為可以從外部環(huán)境創(chuàng)設(shè)和內(nèi)部動(dòng)力激發(fā)兩個(gè)方面培育網(wǎng)絡(luò)信任。首先，研究證實(shí)，目標(biāo)一致性、需求互補(bǔ)性和專業(yè)能力是組織間參與合作的初始驅(qū)動(dòng)，但并非所有的參與者與潛在參與者都能夠掌握其他參與者的全部信息。對(duì)此，要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、政府業(yè)務(wù)主管單位的信息整合與共享、專業(yè)考核評(píng)價(jià)的作用，營(yíng)造更加開放透明的外部環(huán)境，吸引更多的參與者。外部制度的穩(wěn)定性也會(huì)對(duì)組織間的信任產(chǎn)生影響，例如清晰的兒童福利發(fā)展戰(zhàn)略、穩(wěn)定的制度（政府購(gòu)買服務(wù)政策的持續(xù)性）都會(huì)對(duì)服務(wù)供給主體業(yè)務(wù)規(guī)劃產(chǎn)生影響。其次，網(wǎng)絡(luò)中的合作行為與組織間的互動(dòng)關(guān)系相關(guān)，組織間的交往頻率、信息與機(jī)會(huì)的共享、①Jeff rey H.Dyer, Wujin Chu, "The Role of Trustworthiness in Reducing Transaction Costs and Improving Performance:Empirical Evidence from the United States, Japan, and Korea," Organization Science, 2003, 14(1).共同規(guī)則（例如網(wǎng)絡(luò)的準(zhǔn)入資格、成員的權(quán)利與義務(wù)）的建立被視為供給網(wǎng)絡(luò)中組織間合作規(guī)范化的重要前提。

2.中介耦合，協(xié)調(diào)主體關(guān)系

兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)成員關(guān)系本質(zhì)上屬于交換關(guān)系，旨在通過多主體間的資源共享、相互學(xué)習(xí)、共同行動(dòng)來克服單一主體不能解決的問題，成員間具有資源依賴性和結(jié)構(gòu)依賴性。②Donald C.Menzel, "An Interorganizational Approach to Policy Implementation," Public Administration Quarterly, 1987,11(1).但是，作為獨(dú)立的行動(dòng)主體，各主體在其長(zhǎng)期的實(shí)踐中建立了較為穩(wěn)定的慣習(xí)系統(tǒng)，并形塑了其參與行為。因此，供給網(wǎng)絡(luò)的有序運(yùn)行需要平衡各參與主體的相對(duì)力量，避免因組織力量對(duì)比所產(chǎn)生的權(quán)力壓制、資源壟斷、話語(yǔ)掌控，使得公眾參與走向少數(shù)人的特權(quán)，成為一場(chǎng)虛假的民主。基于此，需要在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部設(shè)置一個(gè)“中介”角色，為參與者創(chuàng)造平等的資源互換機(jī)會(huì)，保證資源流動(dòng)的充分性與有效性。③劉波、奕華：《基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化研究——以西安、深圳、杭州為例》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2018年第8期。充分發(fā)揮各地未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會(huì)等協(xié)調(diào)議事機(jī)制的職能，將社會(huì)力量納入其中，拓展現(xiàn)有職能，增加關(guān)于地區(qū)兒童工作資源統(tǒng)籌、信息共享、服務(wù)規(guī)劃等工作內(nèi)容。可以建立樞紐型的社會(huì)組織或者服務(wù)平臺(tái)，整合部門資源，打通服務(wù)遞送通道。在這方面，受訪的張家港困境兒童關(guān)愛中心的服務(wù)模式值得借鑒，機(jī)構(gòu)在縣級(jí)層面建立一個(gè)兒童福利服務(wù)管理平臺(tái)，通過線上平臺(tái)完成服務(wù)承接、分配、評(píng)估、資金結(jié)算、資源鏈接等工作，兼具服務(wù)實(shí)施和服務(wù)管理的雙重職能，最大限度地保障了服務(wù)輸出質(zhì)量和服務(wù)可及性，對(duì)于“后疫情時(shí)代”的服務(wù)供給同樣具有啟示意義。

3.交替融合，多重制度規(guī)制

多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)供給是在綜合科層治理和市場(chǎng)治理模式的基礎(chǔ)上提出的一種新的治理模式，突出的優(yōu)勢(shì)在于能夠避免單一組織供給造成的供需失衡問題。④唐皇鳳、吳昌杰：《構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化治理模式：新時(shí)代我國(guó)基本公共服務(wù)供給機(jī)制的優(yōu)化路徑》，《河南社會(huì)科學(xué)》2018年第9期。與此同時(shí)，多元化也是民主實(shí)踐中最常見的困擾。兒童福利服務(wù)供給是由多個(gè)組織的一系列行動(dòng)共同完成的，不同行動(dòng)者平等的意志表達(dá)可能導(dǎo)致決策成本過高。實(shí)質(zhì)上，從治理模式的發(fā)展歷史來看，科層治理、市場(chǎng)治理和網(wǎng)絡(luò)治理之間的關(guān)系絕非完全對(duì)立，而是漸進(jìn)交替與邊際融合的關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)化供給還受到政府建構(gòu)的影響，特別是對(duì)那些兒童福利服務(wù)發(fā)展落后、資源分散、組織發(fā)展不均衡的地區(qū)，可以利用行政力量和地方政策出臺(tái)來要求地區(qū)服務(wù)主體協(xié)同合作。此外，還可以利用政府部門在議程設(shè)置、政策制定、資源分配中的主導(dǎo)作用，為基層服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造豐富的實(shí)踐土壤。隨著多元主體合作的加深，主體間的資源、知識(shí)、技能將會(huì)由互補(bǔ)轉(zhuǎn)向趨同，可能會(huì)出現(xiàn)主體行動(dòng)惰化和網(wǎng)絡(luò)分散化問題，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入可以適當(dāng)激發(fā)主體的能動(dòng)性，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更新和服務(wù)優(yōu)化，使兒童與家庭從中獲益。