積極老齡化戰略：概念內涵、歐盟經驗及對中國的啟示

朱火云

一、引言

自1999年進入老齡化社會以來，我國的人口老齡化速度呈現明顯加速態勢。60歲以上老年人口數量從1999年的1.26億倍增至2020年的2.64億，年均增長率達到3.6%，遠高于同期世界主要老齡化國家和地區。預計到2050年，我國老年人口數量將突破4.85億，占比達到35%，僅次于日本和德國。①United Nations, World Population Prospects 2019, the UN website: https://population.un.org/wpp/, June 17, 2019.事實上，早在1982年，中國就參與了第一屆老齡問題世界大會，并在1996年頒布了發展中國家的第一部《老年人權益保障法》，于1999年成立全國老齡工作委員會，專門負責全國老齡事務的咨詢與協調事務，基本形成了以“六個老有”為總體目標的政策體系。進入新世紀以來，我國老齡事業發展迅速，僅全國性的養老服務政策就近百個。隨著人口老齡化的持續加劇，2019年，中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，成為我國積極應對人口老齡化的戰略性、綜合性和指導性文件；2021年，《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》確立了積極應對人口老齡化的國家戰略地位。為實施這一國家戰略，中共中央、國務院印發的《關于加強新時代老齡工作的意見》，從養老服務體系、健康支撐體系、老年社會參與、銀發經濟等方面提出若干宏觀指導意見，并強調要把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發展全過程。

然而，與我國人口老齡化現實與未來趨勢相比，現有的老齡化政策體系明顯滯后，具體表現為：一是由于我國進入老齡化社會的時間相對并不長，積累的政策經驗不足，老齡化政策存在明顯的部門分割特點，尚未形成系統化的老齡政策體系；二是雖然“積極”一詞在中國的老齡政策文件中極為普遍，但在主要的政策架構中的應用還較少；三是大部分冠之以積極應對人口老齡化的社會政策具有消極色彩，即以為老年人提供生活照料服務與經濟物質支持為中心，仍然把老年人視為社會依賴者，而忽視老年人的社會經濟價值和自主選擇權。因此，迫切需要借鑒較早進入老齡化社會的國家和地區的有益經驗，這既包括梳理學者關于積極老齡化的理論成果，也包括總結主要國家和國際組織實施積極老齡化的政治議程與政策工具。

早在20世紀80年代，聯合國就意識到了人口老齡化將給全球帶來嚴峻挑戰，并在維也納召開了第一屆老齡問題世界大會，但是這次會議并未提出詳細的應對策略與實施路徑，因此老齡化理論研究和政策實踐在很長一段時間里未取得明顯進展。積極老齡化概念獲得全球廣泛認同，始于聯合國在2002年召開的第二屆老齡問題世界大會，同時得益于世界衛生組織的積極推進以及歐盟在協調各成員國的基礎上將政策倡導轉變為具體的政策行動，使其他國家看到了積極老齡化戰略不僅可能和可行，而且產生了顯著的社會經濟效益。在政策實踐上，歐盟是使用和研究積極老齡化概念最多和最早的區域性國際組織，也是最主動推動積極老齡化政策實踐的組織。①劉文、焦佩：《國際視野中的積極老齡化研究》，《中山大學學報（社會科學版）》2015年第1期。自第二屆老齡問題世界大會以來，歐盟的積極老齡化理論與實踐取得了重要進展，積累了豐富經驗，蘊含了較高的借鑒價值。

遺憾的是，現有研究主要從積極老齡化的單個領域總結歐盟國家的經驗。柳如眉和赫國勝從養老與退休政策、勞動力健康與工作條件、年齡管理以及勞動力市場政策等方面總結了歐盟老年勞動力就業政策；②柳如眉、赫國勝：《歐盟國家促進老年勞動力就業的公共政策及其啟示》，《遼寧大學學報（哲學社會科學版）》2018年第3期。柳清瑞和孫宇認為歐盟的年齡管理戰略對我國具有重要的啟示意義；③柳清瑞、孫宇：《人口老齡化、老年就業和年齡管理——歐盟國家的經驗與啟示》，《經濟體制改革》2018年第1期。余嘉勉和陳玲則在此基礎上強調通過完善就業保障法律法規以消除年齡歧視，營造公平的就業環境有助于提升老年人就業水平。④余嘉勉、陳玲：《高齡勞動者就業保障的國際經驗與借鑒》，《寧夏社會科學》2021年第3期。除了就業領域，王雯等總結了英國等四國的老年人社區整合型照護服務的典型做法，提出以“創新、協調、綠色、開放、共享”為特色的中國老年人社區整合型照護服務體系。⑤王雯等：《老年人社區整合型照護服務：國際經驗與治理借鑒》，《西安財經大學學報》2022年第2期。蔣紅柳總結了歐盟以主動預防的醫療保健模式和現代醫保體系為創新的積極健康老齡化的理念與政策實踐。⑥蔣紅柳：《歐盟破解人口老齡化問題探析》，《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2014年第5期。然而，鮮有研究從綜合視角梳理和總結歐盟積極老齡化宏觀戰略的實踐路徑和政策重點。根據世界衛生組織的定義，積極老齡化戰略是以提升老年人生活質量為目標，在健康、參與、保障等領域全方面實施相關社會政策，各政策之間是相互聯系的有機統一體，因此需要從整體性治理的視角去理解歐盟積極老齡化政策實踐。本文以理論研究與政策實踐為基礎，從理論源起、概念框架和歐盟經驗三個方面，試圖勾勒出積極老齡化戰略的完整圖景，并在此基礎上嘗試提出我國積極應對人口老齡化國家戰略的治理結構及其政策重點。

二、積極老齡化的理論源起與概念框架

（一）理論源起：從消極到積極的范式轉變

人口老齡化是指一個國家或地區60歲以上（或65歲以上）人口占總人口的比重不斷上升的過程，其本質上是一個描述客觀現象的中性概念。然而，在理論分析和政策實踐中，老齡化是一個由社會和歷史環境建構而成且隨著時代的發展而變化的動態概念。工業革命以來，物競天擇思想逐漸成為解釋社會發展進程的黃金法則，這一時期的老齡化理論由醫學、生物學等自然科學所主導，認為老齡化是身體肌能和器官逐漸衰老、認知不斷下降、精神持續惡化的過程，并最終導致老年人的工作與生活能力喪失。①Bernard L.Strehler, Time, Cells and Aging, New York, Academic Press, 1962, pp.53-56.在此基礎上發展出的脫離理論（disengagement theory）認為，老齡化意味著老年人逐漸且不可避免地從他曾經工作和生活的環境中脫離，這既有利于老年人從工作崗位體面地退休，也有助于實現勞動機會的代際轉移。②Elaine Cumming, William E.Henry, Growing Old: The Process of Disengagement, New York, Basic Books, 1961, pp.13-14.

1987年，美國學者Rowe和Kahn在《科學》雜志上發表的《人的老齡化：普遍與成功》一文，提出成功老齡化的概念，標志著人口老齡化態度由消極觀向積極觀的根本轉變。③John W.Rowe, Robert L.Kahn, "Human Aging: Usual and Successful," Science, 1987, 237(4811).自此，老年學逐漸轉向社會學視角。與醫學等自然科學主要關注基因、遺傳等影響老齡化的內部因素不同，社會學視角更加注重對個體之外的環境因素的考察。④Morten H.Bülow, Thomas S?derqvist, "Successful Ageing: A Historical Overview and Critical Analysis of A Successful Concept," Journal of Aging Studies, 2014, 31.它跳出個體主義的狹隘視野，試圖從個人、社會、集體三個維度，微觀與宏觀兩個層面完整系統地理解老齡化過程。認為老齡化是包括飲食習慣、職業經歷、文化傳統與經濟轉型等一系列內外部環境共同作用的結果，強調老齡化的個體差異和可塑性。⑤Christina Victor, The Social Context of Ageing: A Textbook of Gerontology, Oxon, Routledge, 2005, pp.4-5.在這一視角下，學者發展出多種相似但又存在顯著區別的具有積極色彩的老齡化理論，主要包括成功老齡化（successful ageing）、生產老齡化（productive ageing）、健康老齡化（healthy ageing）和積極老齡化（active ageing）等。

成功老齡化一方面承認生物機體隨著年齡增長而逐步退化的事實，另一方面也指出個體之間的顯著差異性，疾病和殘疾不是老年人的普遍狀態。學者將成功定義為：沒有疾病和殘疾、身體和心理機能正常、積極的社會參與。①John W.Rowe, Robert L.Kahn, "Human Aging: Usual and Successful," Science, 1987, 237(4811).20世紀80年代，強調個體責任的新自由主義盛行，以就業導向為核心的福利政策成為西方福利國家新的取向，生產老齡化在美國應運而生。它打破了長期存在的老年人“無用論神話”（myth of unproductivity），認為老年人的技術、專業和經驗優勢長期以來被集體性忽視，應積極開發老年人力資源，支持和鼓勵老年人參與勞動力市場、志愿者活動、公共教育、社會倡導、政治動員等。②Marilyn B.Cole, Karen C.Macdonald, Productive Aging: An Occupational Perspective, Thorofare, Slack Incorporated,2015, pp.197-213.但是，與成功老齡化類似，生產老齡化因過度強調老年人的經濟性和工具性而被學者所批判。③Alan C.Walker, "A Strategy for Active Ageing," International Social Security Review, 2002, 55(1).健康老齡化由世界衛生組織（WHO）于1987年提出，被定義為“發展和維護老年健康生活所需的功能發揮的過程”。④World Health Organization, World Report on Ageing and Health, the WHO website: https://www.who.int/publications/i/item/9789241565042, September 29, 2015, p.28.它基于生命歷程理論，強調通過改善公共衛生條件、倡導健康生活方式、消除老年歧視與建設老齡友好型社區等，盡可能前置預防性干預措施，以減少疾病發生率、延緩失能發生的時間，從而最大程度地延長健康預期壽命。然而，健康老齡化囿于健康這一狹隘領域，難以囊括老齡化的豐富意蘊。與此同時，健康老齡化本質上也是一種以功利主義為導向的老年學理論，發展和維護老年健康是基于社會需要，即減輕持續式微的家庭責任與政府負擔，而非基于老年人固有的社會權利。對于那些不可避免失能的高齡老年人或通過上述干預措施無法達到預設的健康標準的低齡老年人，仍然可能被視為社會的負擔而被排斥。

因此，雖然成功老齡化、生產老齡化和健康老齡化的提出意味著老年學研究完成了從消極到積極的范式轉變，老年人的正面形象得以重塑，但因過度強調老年人的工具性、經濟性和有用性而飽受質疑，其根源是20世紀80年代以來在西方國家盛行的新自由主義，它強化個人責任，拆散福利國家。積極老齡化正是基于以上理論的缺陷和不足而提出的，是對上述理論的深化與補充，是一種全新的老年人本位主義理論。

（二）概念框架：積極老齡化的整體性治理理論視角

2002年，世界衛生組織首次提出積極老齡化概念，即“通過優化老年人的健康、參與和保障的機會，以提升其生活質量”。⑤World Health Organization, Active Ageing: A Policy Framework, the WHO website: https://apps.who.int/iris/handle/10665/67215, April, 2002, p.12.與其他具有積極取向的老齡化概念相比，這一概念包含豐富內涵。首先，價值取向上堅持老年人本位主義，以需求為導向，充分尊重和考慮老年人需求的多維性和老年群體的差異性，為不同性別、種族、社會經濟階層等制定差異化的老齡政策和實施策略。其次，行為主體突破了傳統上以政府為主導的一元框架，整合了政府、社會組織、社區、學術機構、老年人個體及家庭等多元主體，形成了廣泛的對話與協作機制。再次，政策內容涵蓋了老年人的多樣化需求，包括疾病預防與健康促進、勞動就業、志愿服務、政治倡導、社會保險與服務、居住環境等。最后，路徑選擇上堅持“授之以魚”與“授之以漁”相結合，不僅肯定政府和社會積極地為老年人提供物質與服務保障，而且重視規范老年人社會參與的義務，同時強調向老年人賦能，為老年人參與提供制度、政策、經濟、輿論、物理和文化環境的支持，提升老年人社會參與的能力，為老年人提供社會參與的機會。

積極老齡化豐富的概念內涵蘊含了整體性治理思想。所謂整體性治理，是指在政策、規則、服務供給、監管等過程中實現跨部門整合，這種整合既包括不同層級的政府之間，也包括同一層級政府內部，還包括政府與非政府組織、私人部門之間，目的是消除政府間的矛盾和緊張以增加政策效力，增進不同利益主體的協作，為公民提供無縫隙服務。①Diana Leat, et al., Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda, Palgrave Macmillan, 2002, p.28.積極老齡化理論試圖整合各學科的研究視角，構建一個跨學科的綜合性解釋框架。在這一框架中，文化和性別是基礎性因素。其中，文化是影響積極老齡化的內生變量，形塑著特定國家和地區老齡化進程的路徑，決定了其他影響因素的作用機制與方式；性別則是一枚透視鏡，檢視著各項積極老齡化政策是否有效彌合全球普遍存在的性別不平等。在此基礎上，從經濟因素、社會因素、物理環境、健康與社會服務、行為因素與個體因素等多學科多維度探究積極老齡化的決定因素，由此發展出全面、科學、整合的積極老齡化政策體系。

為此，世界衛生組織提出由參與、健康和保障三大支持體系構成的積極老齡化政策框架。它整合了個體、組織和社會等多元化、多層次的參與主體，覆蓋了所有年齡的完整生命周期。一方面，它鼓勵老年人根據個人偏好、意愿和需要積極參與勞動力市場與社會活動，在實現個人價值的同時防止社會排斥、促進身心健康。另一方面，它要求各政府部門與企業、社會組織等協同為老年人的經濟、社會和政治參與提供有利的物理和人文環境，同時為有需要的老年人提供收入保障、護理服務、精神慰藉等社會福利項目。

三、歐盟積極老齡化戰略實施路徑與主要經驗

（一）歐盟積極老齡化戰略的實施路徑

以第二屆老齡問題世界大會為標志，歐盟的積極老齡化戰略可劃分為20世紀90年代至2002年和2002年以后兩個發展階段。20世紀70年代，福利國家危機引起了歐洲福利國家對人口老齡化后果的警醒，但將老齡化納入歐盟核心政策議程則始于20世紀90年代所設立的觀察小組（observatory），該小組旨在分析各國老齡化政策對人口老齡化的影響。②Liam Foster, Alan C.Walker, "Active and Successful Aging: A European Policy Perspective," The Gerontologist, 2015,55(1).此后，歐盟將1993年命名為歐洲老人年，標志著歐盟開啟了一個全新的老齡化戰略時代。這得到了聯合國的肯定與積極響應，后者在1999年設立聯合國老人年，并在2002年于馬德里召開第二屆老齡問題世界大會。在這一階段，歐盟的老齡化戰略以提高老年人就業率為重點，扭轉20世紀70年代以來普遍存在的提前退休現象。例如，1999年，歐盟頒布了《邁向不分年齡人人共享的歐洲》的重要文件，提出四項政策措施：提高老年人就業率；完善社會保護政策和改變提前退休趨勢；支持老年健康與照護的相關研究；禁止老年就業歧視和社會排斥。①European Union, Towards a Europe for All Ages, the EU website: https://ec.europa.eu/employment_social/social_situation/docs/com221_en.pdf, May 21, 1999.作為該項文件的核心內容，老年人就業在2000年里斯本峰會、2001年斯德哥爾摩峰會和巴塞羅那峰會中得以進一步強化和細化。歐盟提出，到2010年，歐盟55—64歲的老年人就業率提高到50%。②Alan C.Walker, The Future of Ageing in Europe: Making an Asset of Longevity, Palgrave Macmillan, 2019, p.12.

2002年，聯合國第二屆老齡問題世界大會制定的《老齡問題國際行動計劃》和世界衛生組織的《積極老齡化：一個政策框架》極大地拓展了積極老齡化的概念內涵與政策視野，也為歐盟的積極老齡化發展戰略提供了重要指導。2002年9月，聯合國歐洲經濟委員會（UNECE）在德國柏林召開老齡會議，旨在討論如何執行《老齡問題國際行動計劃》，并最終制定出了《馬德里老齡問題國際行動計劃—區域執行戰略》（MIPAA/RIS）（以下簡稱《區域執行戰略》），標志著歐盟進入全面推進積極老齡化戰略的新階段。《區域執行戰略》在《老齡問題國際行動計劃》基礎上，根據歐洲政治、經濟、社會和文化特點提出了10個子目標共100項具體措施（如表1所示），由此奠定了未來歐盟積極老齡化戰略的政策重點。③United Nations Economic Commission for Europe, Regional Implementation Strategy for the Madrid International Plan of Action on Ageing, the UNECE website: https://unece.org/DAM/pau/RIS.pdf, September 11, 2019.

表1 歐洲《區域執行戰略》十個戰略子目標

為實現《區域執行戰略》目標，歐洲經濟委員建立了動態實施和調整機制。從2002年開始，5年為一個執行周期，每周期結束后，委員會對過去5年的實施效果進行全面評估和診斷，并制定下一個周期的戰略計劃。2022年6月16日至17日，歐洲經濟委員會在羅馬召開老齡問題部長會議，標志著歐盟積極老齡化戰略執行進入第五階段。柏林會議制定的積極老齡化戰略總目標為建立一個全齡社會（A society for all ages）。后面四期均圍繞這一總目標制定了相關具體政策，但隨著實踐的逐步推進與宏觀社會環境的變遷，優先事項和主導理念有所差異。總體而言，歐盟積極老齡化發展路徑呈現以下特點：理念上從被動應急到主動應對、從以就業為中心的工具理性到以老年人本位主義為中心的價值理性的轉變；政策內容上從簡單抽象到豐富具體、從以社會福利供給為主向以開發老年人潛能為主的轉變。

如表2所示，建立一個全齡社會這一主題貫穿于所有階段，但是從2007年開始，每一期均聚焦于特定主題，可以窺探出政策制定者在不同時期所秉持的理念變遷。事實上，2002年第一期的柏林會議主要是為了響應和執行馬德里會議的《老齡問題國際行動計劃》，但如何在《老齡問題國際行動計劃》框架下，根據成員國的基礎制定出未來5年的優先政策議程，沒有先例可供參考，難以達成共識。因此，第一期所提出的10項優先政策議程不僅在文本表述上非常簡單（僅有98個單詞）和凌亂，每一項優先政策的內涵與外延均未予以明確。與此同時，在政策層面上，這一時期的老齡化態度仍未消除消極色彩，把人口老齡化視為經濟發展與社會運行的重大挑戰，積極老齡化政策旨在被動應急這一挑戰所引發的社會經濟后果。具體政策包括促進平等和可持續的經濟增長以解決人口老齡化帶來的問題，為當前及子代增強適度可持續的社會保障等。

表2 2002—2022年5屆《區域執行戰略》的綜合比較

相比第一期的被動應急理念，第二期體現了從被動應急向主動應對過渡的特點。政策制定者不僅看到了人口老齡化所帶來的巨大挑戰，同時也意識到它的潛在機遇。首次提出積極老齡化政策的5項原則，即獨立生活、參與、照護、自我實現和尊嚴。在此原則下，首要政策議程就是改善老年人的積極形象，強調老年人對社會的貢獻。因此，積極老齡化不僅是為老年人提供物質的、服務的和精神的幫助，而且要挖掘老年人的有用價值。第二期的優先政策議程擴展為13條，且每一條都進行了較為詳細的闡述。但是，總體來說，這一時期的老齡化政策仍然主要聚焦在人口老齡化的挑戰維度，對老年人潛力的認識仍顯不足。例如，老年人的潛力包括哪些內容，如何實現老年人的潛力等問題未進行明晰。

從2012年開啟的第三期老齡化戰略，提出以提升生活質量和積極老齡化為核心的主題。相比于前兩期，這一期的積極老齡化戰略不僅在政策內容上更加豐富，包括了多達35條的政策建議，而且政策思路更加清晰明朗，將具體的政策建議劃分為4項優先議程，包括：鼓勵延遲退休和維持就業，參與、非歧視和社會包容，尊嚴、健康和獨立，以及代際團結。但是，由于當時主要歐盟國家深受歐債危機的影響，一方面政府債臺高筑、經濟停滯，另一方面社會福利待遇過度慷慨，尤其是養老金待遇與在職職工的工資倒掛。以新自由主義為主導的消減社會福利支出的聲音日益高漲。因此，工具理性主義理念主導了這一時期的積極老齡化政策議程，典型地表現為老年人的潛能被窄化為經濟價值，并進一步輸出為提高法定退休（養老金）年齡，鼓勵老年人就業的社會政策。例如，歐盟將2012年命名為歐洲積極老齡化年，并發布了《積極老齡化和代際團結歐洲年宣言》，提出的三個任務的前兩個就是就業和社會參與；2016年，歐盟發起“人人健康工作運動”，以此激勵老年人延長工作年齡。數據顯示，2009—2015年間，所有歐盟成員國均延長了法定退休年齡。①United Nations Economic Commission for Europe, Synthesis Report on the Implementation of the Madrid International Plan of Action on Ageing in the ECE Region between 2012 and 2017, the UNECE website: https://unece.org/fileadmin/DAM/pau/age/Ministerial_Conference_Lisbon/Practical_infos/Synthesis_report_MIPAA15_Room_Document_with_Annex.pdf, September 22, 2017.

2017年在里斯本發布的第四期執行戰略的主題為——一個可持續的全齡社會：實現長壽潛能。這與聯合國在2015年確立的“2030年可持續發展目標”相一致。為實現這一可持續性目標，里斯本會議提出了挖掘老年人潛能、確保延遲退休和工作能力、確保有尊嚴的老化3項優先議程和21條具體建議。該政策框架明顯弱化了以就業為中心的價值導向，而是突顯了老年人更加豐富的社會潛能。通過充分激活長壽潛能來實現包容社會的可持續發展。

從2022年開始的第五期執行戰略在堅持第四期可持續性理念的基礎上，進一步聚焦在致力于終生機會平等方面，具體包括推進終生積極和健康老齡化、確保長期照護獲得和為照護者及其家庭提供支持、通過老齡主流化建立一個全齡社會等3項優先議程的36條具體建議。與前幾期不同的是，第五期積極老齡化執行戰略的主導理念充分體現了老年人本位主義。一方面，進一步弱化了以老年人就業為核心的工具理性色彩，將老年人視為與其他社會成員一樣的兼具社會需求與服務能力的個體。老年人不僅是生產者，也是市場消費者、政治參與者、社會倡導者等。另一方面，轉變了過去將老年階段與早期生命歷程割裂的思維，將積極和健康老齡化政策貫穿于整個生命周期，從而實現代際團結和社會可持續發展。

（二）歐盟積極老齡化戰略的重要經驗

1.將主流老齡化理念融入歐盟社會經濟發展戰略之中

主流老齡化是指致力于將老齡化事務納入所有政策領域和層級之中的政策過程。①United Nations Economic Commission for Europe, Guidelines for Mainstreaming Ageing, the UNECE website: https://unece.org/sites/default/files/2021-03/ECE-WG.1-37_Guidelines_for-Mainstreaming_Ageing_1.pdf, March, 2021.歐盟自2002年起就建立了從歐洲議會到歐盟委員會、從歐盟到各成員國等各個層級以及在養老服務、醫療衛生、勞動就業等各個領域的政策制定中引入主流老齡化理念。例如，被視為“簡約版”《歐盟憲法條約》的《里斯本條約》提出，“反對社會排斥和歧視、促進社會公正和保護，推進性別平等和代際團結”，確立了歐盟社會政策的宏觀目標。②European Union, Treaty of Lisbon Amending the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community, the EU website: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2007:306:FULL&-from=EN, December 13, 2007, p.11.在此基礎上，2010年歐盟委員會制定了“歐洲2020”戰略，明確實現“包容增長、提高勞動參與率、降低貧困和社會排斥率”的中觀目標。③European Commission, EUROPE 2020 A Strategy for Smart, Sustainable and Inclusive Growth, the EU website: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/6a915e39-0aab-491c-8881-147ec91fe88a/language-en, March 3, 2011.2012年，歐盟委員會通過《積極老齡化和代際團結歐洲年宣言》，具體化了以上目標在老年人群體中的積極老齡化政策措施，涵蓋了就業、社會參與和獨立生活三個領域。其中，就業措施包括持續的職業教育與培訓、健康工作條件、年齡管理戰略、老年就業服務等八項措施；社會參與包括收入保障、社會包容、終生學習、政策制定參與等六項措施；獨立生活包括健康促進與疾病預防、適應的住房與服務、可及和可負擔的交通等五項措施。④European Commission, How to Promote Active Ageing in Europe, the EU website: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/6d80a85f-43d5-4462-b5bf-8dd8aaffffb5/language-en, September, 2011.針對每一個細分的領域，歐盟通過了300多項專項措施或政策，如《“老年移民者的權利”建議書》（2003）、《“歐洲老年人狀況”建議書》（2007）、《“促進積極老齡化：利用老年人的工作潛能”決議》（2011）、《“向所有人提供體面的養老金”建議書》（2012）等。

2.采取整體性治理方法建立跨部門全流程的組織體系

歐盟在應對人口老齡化挑戰中特別強調整體性治理。《區域執行戰略》認為，只有采取整體性治理方法，建立跨部門的協調機制與覆蓋所有老年需求和全生命周期，才能達成有效的政策目標。⑤United Nations Economic Commission for Europe, Regional Implementation Strategy for the Madrid International Plan of Action on Ageing, the UNECE website: https://unece.org/DAM/pau/RIS.pdf, September 11, 2019.為此，歐盟建立起了由歐盟委員會、歐洲議會、歐洲人權委員會、歐洲企業社會責任協會、歐洲年齡平臺（age platform Europe）以及眾多科研機構與研究團隊組成的完整的組織架構。歐洲聯盟理事會和歐盟委員會作為歐盟重大事務決策機構及其常設機構，負責對積極老齡化戰略進行頂層設計，制定宏觀目標與推進策略，并協調成員國及其他組織的統一行動。為促進歐盟成員國履行保護包括老年人在內的歐盟人權責任，歐洲議會下設的歐洲人權委員會在2012年專門設置了老齡人權起草小組，負責就歐盟普遍存在的老齡歧視問題進行調研，同時收集各成員國的老年權利保護政策、有益做法和意見建議等，在此基礎上召開人權保護會議，起草保護老齡權益的建議草案并提交給歐洲議會。例如，2014年歐盟委員會采納并通過了由人權委員會起草的“促進老齡人權保護”的建議書（Recommendation CM/REC（2014）2），從消除歧視、自主參與、免予暴力和虐待、社會保障和就業、照顧、公正等六個方面提出相關建議，有助于提升公民和社會各部門的積極老齡化意識。①Council of Europe, Recommendation CM/Rec (2014)2 of the Committee of Ministers to Member States on the Promotion of Human Rights of Older Persons, the CoE website: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016805c649f, February 19, 2014.2011年，歐盟委員會下設積極與健康老齡化歐洲創新伙伴關系（EIP on AHA），旨在培育積極老齡化的創新研究與推動數字化轉型。該伙伴關系下設六個工作小組，每個工作小組分別整合了100多個來自政府部門、研究機構、社會組織、工業企業等多元利益相關主體。此外，助老國際（HelpAge International）、歐洲年齡平臺等國際或區域性老年組織在推動老年權益保障中發揮了重要的協調配合作用。

3.建立利益相關者評估機制與積極老齡化指數以監測政策實施效果

歐盟認識到，效果評估對于檢視和完善積極老齡化政策，以及形成政策執行過程的約束機制至關重要。聯合國歐洲經濟委員會在每一期區域執行戰略最后一年對實施效果進行全面評估。在這一過程中，歐盟建立了利益相關者評估機制，包括政府機構、非政策組織以及老年人群體。首先由各國的政府機構和非政府機構協作完成本國的實施評估報告，包括在過去五年中的主要政策和實踐，總結取得的經驗和存在的不足等，然后再召開由利益相關者組成的全體會議，系統評估實施效果，并制定下一期的實施方案。除了每期的總結報告外，歐盟在制定和修訂積極老齡化政策時將重點參考諸如助老國際、歐洲年齡平臺等具有重要影響力的老齡社會組織的專項報告。此外，歐盟委員會聯合聯合國歐洲經濟委員會于2012年創立積極老齡化指數（AAI），涵蓋就業，社會參與，獨立、健康與安全生活，能力與使能環境四個方面，共20個量化指標。《積極老齡化指數分析報告》從性別、區域等多個角度比較歐盟各國在積極老齡化戰略執行中取得的成就、不足與挑戰，并分別根據指數總得分和分項得分將歐盟28國劃分為四個等級，以全面深入監測各國實施效果的不平等狀況。②United Nations Economic Commission for Europe, Active Ageing Index Analytical Report, the UNECE website: https://unece.org/DAM/pau/age/Active_Ageing_Index/ECE-WG-33.pdf, December, 2019.

四、歐盟積極老齡化戰略的政策啟示

我國的積極老齡化戰略正值開局之際，是再次審視人口老齡化背景下相關社會經濟政策的重要窗口期。人口老齡化危機曾一度引發社會擔憂，但近年來逐漸被老齡化機遇的積極取向所取代。這要得益于21世紀初以來以聯合國、世界衛生組織為代表的國際社會創新性地提出并竭力倡導的積極老齡化理念，歐盟的系統性實踐為這一框架從理論范式到政策實踐的根本性轉變做了最強背書，對我國構建和落實積極應對人口老齡化國家戰略提供了重要的政策啟示。但是，不可否認，歐盟的積極老齡化戰略一方面本身就具有一定的局限性，另一方面其實施環境與我國存在顯著差別。因此，需要在充分反思的基礎上總結歐盟積極老齡化戰略實踐對我國的政策啟示。

（一）完善的戰略規劃和優先政策是積極應對人口老齡化的制度基礎

《區域執行戰略》的發展路徑表明，歐盟的積極老齡化戰略經歷了多次的修訂才得以完善。在早期，由于歐盟內部各成員國人口老齡化程度、社會經濟發展水平及政治生態存在嚴重的不平衡，對世界衛生組織和聯合國的積極老齡化概念框架理解不到位以及深受新自由主義思潮的影響，導致所發展出來的老齡化政策具有明顯的被動應急性特點，并主要聚焦在勞動就業領域。而其他領域的老齡化政策即使有所涉及，但在執行力上較老年就業明顯遜色。隨著戰略推進，歐盟及其成員國對積極老齡化的認識逐步統一和深入，2022年發布的未來5年的戰略規劃和政策重點明顯弱化了工具理性主義色彩，而是從社會可持續發展和生命歷程的視角正視老齡化問題，發展出了涵蓋健康、長期護理、保障等領域的36條具體的政策建議。

作為一個積極老齡化政策起步相對較早，但發展較慢的國家，我國人口老齡化進程持續加快，積極老齡化戰略不可能像歐盟那樣用20年的時間才得以完善。雖然近年來中共中央、國務院及相關部委密集發布了積極應對人口老齡化文件，如《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》《關于加強新時代老齡工作的意見》，但仍未明確當前及未來的政策重點和關鍵領域。因此，我們需要在現有政策方針的指導下，進一步制定出清晰具體且具有一定前瞻性的發展規劃。到21世紀中葉，我國人口老齡化大致可劃分為兩個典型階段：一是2035年之前的“低齡快老”階段，這一時期我國老年人口集中爆發，但70歲以下的低齡老年人占比較高，是人口老齡化的挑戰與機遇并存期；二是2035—2050年的“高齡深老”階段，即以高齡老年人為主的深度老齡化，是應對人口老齡化最艱難的時期，但國家能否有效應對取決于第一階段能否構筑起科學的積極老齡化治理體系。因此，可以借鑒《老齡問題國際行動計劃》和《區域執行戰略》有益做法，在堅定總體目標的前提下，以五年為周期，明確各周期的優先發展事項、參與主體、主要任務，在此基礎上制定詳細的行動方案以及期末的考核機制與指標體系等，并根據社會經濟發展適時調整各周期的目標任務。

（二）橫縱雙向部門整合的整體性治理結構是積極應對人口老齡化的組織保障

歐盟的積極老齡化戰略之所以取得令人矚目的成就，建立自上而下和自下而上的橫縱雙向部門整合的整體性治理結構是重要的組織保障。如前所述，歐盟建立了從歐盟委員會、歐洲議會、歐洲人權委員會到各主權國家的縱向治理結構和歐洲企業社會責任協會、歐洲年齡平臺以及眾多科研機構與學術團隊參與的橫向治理體系。與此同時，我們也可以看到，歐盟內部各成員國的積極老齡水平極其不平等。英國、愛爾蘭、盧森堡等國家是積極老齡化戰略實施的優秀代表，而截止到2022年歐洲老齡問題會議召開之時，荷蘭、比利時、克羅地亞、丹麥和希臘等6個國家還未出臺本國的積極老齡化戰略。2018年的歐盟資料顯示，積極老齡化指數最高的國家瑞典和最低的國家希臘分別為47.2和27.7，相差懸殊。①United Nations Economic Commission for Europe, Regional Implementation Strategy for the Madrid International Plan of Action on Ageing, the UNECE website: https://unece.org/DAM/pau/RIS.pdf, September 11, 2019.積極老齡化政策執行進度及效果的巨大差異表明，歐盟作為由主權國家組成的區域性組織，其權限僅限于協調、指導和監督，政策約束力與主權國家相去甚遠。

作為一個主權國家，雖然我國不存在類似歐盟的國家間協調難的問題，但我國省際之間、城鄉之間的不平衡問題非常突出，且民政、人社和健康等各職能部門之間由于缺乏協調機制而導致老齡政策碎片化和不平衡問題同樣嚴重，還未形成統一應對老齡問題的協同整體。②胡湛、彭希哲：《應對中國人口老齡化的治理選擇》，《中國社會科學》2018年第12期。因此，有必要在反思的基礎上借鑒歐盟的有益經驗，設計出契合我國國情的治理結構。總體來說，歐盟對我國的借鑒價值有兩點：一是建立政策制定→執行→評估的縱向治理結構；二是建立市場主體、社會組織、學術團體、老年人代表等利益相關者廣泛參與的橫向治理結構。對于前者而言，歐盟委員會、歐洲議會等主要通過協調的方式來制定和實施積極老齡化政策。雖然我國的立法與行政體系與之不同，但完全可以借鑒這一治理思路，構建我國的整體性治理結構，且相比歐盟更具有約束力。對于后者，我國的基礎較為薄弱，尤其是與老齡化相關的社會組織與科研團隊較為缺乏，他們參與政策制定的機會和話語權均嚴重不足。

鑒于此，本文提出的我國積極老齡化戰略體系的整體性治理結構，包括多元主體參與的三層內涵。第一層為宏觀層次，指積極老齡化戰略的原則、目標、對象等基本制度，內嵌于社會法制體系之中，明確了國家在積極老齡化戰略中應當承擔的基礎性責任，包括法律與戰略規劃等，相當于《區域執行戰略》以及《積極老齡化與代際團結歐洲年宣言》等綱領性文件。所對應的組織結構為國務院及其各相關部委組成的領導小組（如可增設國家積極應對人口老齡化戰略委員會），其作用類似于歐盟委員會。第二層為中觀層次，指針對老年人的干預性策略和項目（如歐洲創新伙伴關系），根據積極老齡化的決定因素組建多個工作小組和戰略伙伴關系，在分類探究各因素的作用機制后形成一個有機聯結的系統網絡，為發展出科學的積極老齡化政策提供技術支持。第三層為微觀層次，即各職能部門具體的積極老齡化政策，如勞動力政策、教育政策、交通政策、家庭政策等，它要求各職能部門之間及區域之間在宏觀與中觀戰略體系的指導下構建統一協調的而非部門與區域分割的政策體系。需要強調的是，在每一個層次，市場主體、社會組織、科研團隊、老年團體等利益相關者均應被視為重要主體，參與從政策制定、實施到評估的全過程。

圖1 積極老齡化的整體性治理結構

（三）常態化的效果追蹤評估是積極應對人口老齡化的監督機制

績效評估理應是積極老齡化戰略實施的重要組成部分，它不僅是衡量戰略目標達成與否的重要參考，同時作為一種監督機制，反映出資源投入的有效性、結構的合理性以及供給主體的協調性和努力程度。第二屆老齡問題世界大會就明確規定社會發展委員會將負責跟蹤和評估《老齡問題國際行動計劃》的實施情況。歐盟在歐洲經濟委員會的框架下，建立了區域執行戰略，每五年作為一個執行周期，積極落實本周期內所設置的重點議程和優先政策，并在期末召開老齡部長會議，全面審查和評估各成員國的實施情況，同時發布綜合評估報告和國別報告。就我國而言，唯有建立常態化的實施效果評估機制，才能倒逼各級政府及各類參與主體積極落實中央政府所提出的戰略要求。

首先，需要構建全面科學的評估指標體系。《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》構建了由“養老服務床位總量”“特殊困難老年人月探訪率”等9個指標構成的老齡事業發展和養老服務指標體系及到2025年的預期目標值。但與歐盟的AAI相比，我們需要在現有的指標體系的基礎上根據我國積極應對人口老齡化戰略豐富相關指標。不僅應包括養老服務的內容，同時還應囊括老年人的社會、經濟和政治參與，老年健康，社會與居住環境等內容。除了產出指標，還應包括投入指標等。其次，建立多元利益相關主體共同參與的效果評估機制。改變現有以政府為主導的評估模式，把共建共治共享的治理格局延伸至績效評估階段。一方面，積極發揮科研院所的專業優勢，增強他們的獨立性，由政府授權和聘請專業團隊開展數據收集和分析工作。另一方面，支持和鼓勵老年人的參與，包括在評估指標體系中引入老年人的滿意度指標，評估結果的科學性和有效性論證中廣泛吸納老年群體。再次，建立公開透明的信息發布平臺和制度，借助全國老齡委（或全新的積極應對人口老齡化戰略委員會）的工作平臺，及時全面發布積極應對人口老齡化戰略的評估結果，以及相關主體完成的調研報告等，接受廣泛的社會監督。