廣州村莊規劃實踐與未來展望淺析

徐浩

廣州市城市規劃勘測設計研究院 廣東 廣州 510000

1 新時期新要求

更加側重實用性，從“三農”供給側改革到鄉村振興，將戰略部署真正落到實地。從2014年中共中央 國務院印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出農村“三塊地”改革；2019年中央一號文件重點提出改善農村人居環境、補齊農村基礎設施和公共服務短板；2021年中央一號文件提出推進“多規合一”實用性村莊規劃編制，要立足現有基礎，保留鄉村特色風貌，不搞大拆大建。

更加精細化管理，將供給與農村新時代發展需求相適應的細分用地。落實國土空間規劃體系下，關于山、水、林、田、湖、草、村全要素保護與利用的要求。

更加側重規劃統籌，統籌土規、發展、生態規劃等規劃在村級層面的管控要求落實。銜接國家五級三類的國土空間規劃體系，落實上位規劃關于指標、控制線等強制性的管控內容，在國土空間總體規劃尚未完成批復時，銜接落實原土總規、城總規、發展規劃（十四五）、生態保護等總體規劃等強制性的內容。

圖1 國土空間規劃的五級三類體系

2 廣州市村莊規劃歷程

自20世紀90年代中以來，廣州市共完成編制了三輪村莊規劃，目前開始第四輪。四輪村莊規劃的政策與實踐歷程主要圍繞當時背景下急需解決的問題開展。

圖2 廣州市至今為止四個時期的村莊規劃政策和特點分析

2.1 第一輪村莊規劃：村莊規劃編制體系和內容的探索與實踐

90年代中（1997-2004年），廣州中心城區內面臨城市擴張提速引發城鄉混雜、農村工業化，大量廠房、倉庫建成、農村工業化，大量廠房、倉庫建成等問題，政府為緩解此類問題出臺了《廣州市中心村規劃編制技術規定》（1997）等政策文件，提出關注物質空間改善，建設一條樣板村、一個樣板住宅小區、一個樣板公園和一條樣板路等要求，標志著廣州村莊規劃編制走上正軌，但該階段的村莊規劃難以實施，沒有解決存留用地落地、村民建房等問題。

該階段村莊規劃是以協調城鄉矛盾的中心村規劃為主，主要關注物質空間改善，建設樣板鄉村空間，但規劃由于沒有解決村民實際建設問題導致后期難以實施。

2.2 第二輪村莊規劃：村莊布點規劃和村莊規劃的探索與實踐

21世紀初（2005-2012年），廣州面臨城市進一步擴張，城鄉矛盾進一步加劇；城鄉對于土地資源的爭奪日益白熱化；部分被納入城市化范圍的村莊面臨發展不確定性等問題，政府為尋找解決方案出臺了《廣州市村莊規劃編制工作方案》（2008）等政策，提出對全市行政村開展村規編制，完成村莊布點規劃、村莊規劃兩個階段的村莊規劃的要求。

該階段村莊規劃是城鄉統籌下的村莊規劃首次全覆蓋，但規劃存在千村一面，缺乏特色的問題。

2.3 第三輪村莊規劃:“落地型”村莊規劃的探索與實踐

2013-2015年，面臨城鄉統籌的難度進一步增大。由于配套政策不足、村莊問題的復雜性劇增，受制于土地、資金、制度等約束，導致規劃與實施脫節等問題。政府為解決該問題和響應廣州十八大關于“以城帶鄉、以工促農”城鄉統籌發展路徑，出臺了《廣州市村莊規劃編制指引（試行）》(2012年)、《廣州市村莊規劃編制實施工作方案》(2013年)等政策文件，要求對上一輪村規全覆蓋進行補充完善、銜接土規、完成公眾參與、明確安置補償等，具體編制規劃包含村莊布點規劃、村莊規劃、村莊整治規劃、村莊經濟發展留用地規劃等。

該階段村莊規劃是對多元化落地型村莊規劃的探索，完成了第二輪村莊規劃全覆蓋，但由于缺少多規統籌，規劃仍然實施性較差。

2.4 問題小結

廣州前三個階段的村莊規劃，均有效地推進了村莊規劃編制的發展和解決了部分村莊問題，但仍然存在實施性差、針對性差、缺失規劃統籌等問題。分析其原因，主要是前三輪村莊規劃編制時缺少對村莊資源有限的認知（將村莊簡單等同于城市）、缺少對村莊需要更加精細化管控需求的認知、缺少對不同村莊不同需求的認知、缺少村級層面需要一個多規統一規劃的認知。

表1 廣州市前三階段村莊規劃比對表

3 新時期村莊規劃編制探索

為解決前三輪村莊規劃實施性差、針對性差、缺失規劃統籌的問題，本文探索性地提出第四輪村莊規劃應該是連片新農村、鄉村群的規劃實踐、“多規合一”實用性村莊規劃。

3.1 連片新農村、鄉村群的規劃實踐

為響應國家關于鄉村振興、省開展村莊整治建設要求，以及解決廣州村莊建設用地的使用粗放、發展動力不足的問題，提出連片村莊規劃探索，從一體化發展的視角去引導村莊整合發展，以最大限度發揮其連片發展效益[1]。

一是承上啟下、面向實施的規劃一體化協調。針對村級土規、發展、生態等規劃的缺少以及以往村莊規劃對各部門專項規劃銜接不足的問題，提出在村級統籌各職能部門規劃，實現規劃一體化，提高村莊規劃的實施性。

二是三產聯動、循環共生的產業一體化發展。面對村莊農業主導，多種植蔬菜和果樹，產品附加值較低，缺少產業鏈和相應的服務體系；第三產業包括旅游業和村莊商業服務設施，生態觀光旅游業游客較少的一系列問題。提出整合產業資源，實現“1+2+3”產業發展，實現產業一體化發展。

三是宜產、宜居、宜游的交通一體化建設。針對村莊內依靠摩托車和電動車聯系，內部公交交通體系不完善等交通問題，提出增強鄉村之間，鄉村與外界之間的聯系，開展交通一體化建設。

四是服務均等、共建共享的服務設施一體化配套。針對村內文化活動中心、老人活動中心等公共服務設施不足，公共廁所等市政設施缺乏等問題。提出增強鄉村之間，鄉村與外界之間的聯系，實現交通一體化建設

五是鄉土傳承、緊跟時代的景觀風貌一體化營造。針對村莊內有山體、河流、名木等自然資源以及歷史建筑等人文資源豐富，但未得到較好的保護和利用，提出尊重自然，源于鄉土，打造田園生活，營造景觀風貌一體化的措施。

六是分類分策、近遠結合的村莊環境一體化整治。針對現狀連片村莊建筑立面、公服、市政設施水平差異大等問題，提出對連片村莊的環境風貌進行一體化整治完善。

綜上，通過產業、規劃、交通、服務設施、景觀風貌、村莊環境一體化發展，帶動村莊發展。

3.2 “多規合一”實用性村莊規劃探索

作為現行國土空間體系下的詳細規劃的重要組成部分，本階段村莊規劃應該是跟國空體系密切對接的，既和國空體系要實現的全域全要素規劃、多規合一、生態保護的目標相符，更要突出村莊產業的可持續發展、村莊特色的挖掘，讓村莊規劃真正體現它的實用價值。

一是完成全域全要素布局優化。指規劃范圍涵蓋全域全要素，統籌山、水、林、田、湖、草、沙、村，全村“一盤棋”統籌考慮，對村域進行國土綜合整治和生態修復，發揮全域全要素的綜合效益，最后明確各類空間規模和管制措施。

二是突出“多規合一”。在村域空間內形成“一張藍圖、一本規劃”，統籌布局村級各項設施和空間資源，加強與城鄉規劃、國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和其他相關專項規劃等的銜接和協調，整合各部門涉農專項規劃和建設項目，實現“一張圖”管理[3]。

三是注重村莊產業引導。通過三種產業融合的發展模式引導村莊產業發展。一是以一產為主導的二、三產融合發展模式，即由一產帶動二產和三產發展，如實現“特色農產品——加工——服務體驗”的全產業鏈發展模式；二是以二產加工為主導的一、三產融合發展模式，即由二產帶動一產和三產發展，如農產品加工——手工藝品——文化傳承的發展模式；三是以三產為主導的融合發展，即由三產（旅游業）帶動一產和二產聯合發展，如“旅游景觀——農產品、手工藝品消費——服務支撐”的發展模式。

四是注重耕地、生態保護。通過建立“永久基本農田-高標準農田-一般耕地”三級保護體系，促進耕地可持續發展和利用；通過明確生態用地規模及布局，構建村莊整體生態框架。

五是注重村莊文化保護。深挖村莊內涵、發揮村莊特色。打破千村一面的模式，結合地方文化、經濟、生活水平，制定個性化的村莊規劃行動安排，形成差異化的規劃內容。

通過村莊全域全要素布局優化、“多規合一”、村莊產業引導、耕地、生態保護、文化保護五方面規劃舉措，來真正解決村莊實實在在的問題，形成國土空間體系下的“多規合一”實用性村莊規劃。

4 總結與展望

目前，前三輪村莊規劃已完成，但沒有解決廣州村莊規劃缺乏實用性、多規統籌等老問題，所以第四輪村莊規劃應側重解決實用性和多規統籌、合一的問題。

現行正在開展的第四輪村莊規劃的工作重點應包含：一是突出全域規劃， 落實“鄉村振興”背景下的統籌規劃；二是體現地方特色，著重從鄉村產業、地方特色營造方面尋找突破；強化技術創新，加強對鄉村土地規模、分類的管控等內容上創新；三是踐行生態文明建設，加強生態保護和生態修復的規劃落實；四是落實精準規劃，突出鄉村配套、文化傳承等內涵的銜接。