城市更新推進中安全維穩工作研究
——基于上海奉賢南橋源項目為經驗

楊雨晨

上海奉賢南橋源建設發展有限公司 上海 201499

引言

上海這座城市，有很多吸引人的地方。有寸寸美麗的慢時光，有不經意間溫暖人心的特色角落，還有創新基因帶來的改變與便利，但歸根結底，最能體現這座城市美好乃至偉大的，是“人民”這個前綴。“人民城市人民建，人民城市為人民”，為上海擘畫建設“具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市”宏偉藍圖指明方向，并將錨定奮斗目標不斷前行。2021年是上海舊區改造攻堅戰的關鍵一年，積極探索實施小規模、漸進式、多樣化的城市有機更新方式。

城市更新“南橋源”項目東起環城東路，西至南橋路，南起解放路，北至浦南運河，面積約60萬㎡。總體方案包括“三古”區域、沈家花園、文化廣場、鼎豐醬園、南橋體育中心、南橋書院、卜羅德祠、人民路歷史文化風貌復興街、運河水鄉9個地塊的更新改造，稱為“南橋九景”。項目通過對奉賢區域歷史文化發展脈絡的充分挖掘和系統梳理，最大限度結合周邊水系，打開公共空間，完善城市功能，打造“一廊，六街二十四弄”的慢行街巷及綠色、運動、旅游、生活、商業、宜老的綜合功能系統。堅持“人民至上”的理念，把“人民對美好生活的向往”作為項目策劃的出發點和落腳點；堅持“文化先行”的原則，把本土歷史文化的挖掘與傳承作為項目規劃的底色和特色；堅持“有機更新”的策略，把看得見的發展與留得住的鄉愁作為項目建設的“形”和“神”，以打造卓越的新江南歷史文化街區。

上海奉賢南橋源建設發展有限公司作為上海奉賢新城中城市更新的推動單位，為了將奉賢新城中城市更新改造項目建成“優質、平安、綠色、和諧”工程，在安全管理方面始終堅持“安全第一，預防為主，綜合治理”的方針，日常安全管理除了督促施工監理單位做好項目本身管理外，還協同施工監理等參建單位一起，積極構建維穩工作體系，從更高起點、更高層次、更高水平上謀劃和推動維穩工作，創新工作理念，完善工作機制，暢通信息渠道，狠抓工作落實，為南橋源工程建設創造了和諧穩定的建設環境，確保了項目安全穩定和諧發展。安全維穩是安全工作的組成部分，一個項目的安全，不只是項目現場的安全文明施工，還包括項目施工對周邊社會造成的影響，包括周邊居民反映問題的處理及時率與滿意度。

1 堅持領導把控，建立安全維穩工作領導小組

1.1 公司成立項目推進總指揮部

指揮部除了負責項目推進相關事宜同時也負責公司在建項目安全維穩工作，指揮部包括一中心、一堡壘、一網絡，以建設單位項目經理為中心，以監理單位、施工單位等參建單位為戰斗堡壘，以各相關委辦局、職能部門、社會組織建立維穩網絡。

1.2 成立安全維穩領導小組

為了加強對維穩工作的領導，切實做好維穩工作，公司成立了以總經理為組長、其他領導班子成員為副組長、各部門負責人為組員的安全維穩工作領導小組，負責協調、督導、檢查工作，為南橋源公司在建項目維穩工作的順利開展提供了強有力的組織保證。

1.3 成立了各在建項目分指揮部安全穩定小組

小組從征地拆遷、施工擾民、水源影響、用工情況、材料物資供應、機械設備租賃、農民工工資發放、遺留問題處理缺陷等方面進行梳理，定期深入現場圍繞影響項目和社會穩定的傾向性問題和突出問題，深入開展穩定工作排查活動。

以新建項目南橋塘公共綠地項目為例，項目實施前，南橋源公司安全維穩工作領導小組、包保小組和施工總包單位園林公司一起，做好與北街居委的對接工作，在居委的協助下充分了解項目周邊居民現狀，也將項目施工中可能產生的對周邊影響進行分析。項目開工前，在居委的指引下，采取公共區域安放項目施工告示牌，告知即將開始的施工項目施工區域與施工時間周期；采取挨家挨戶上門分發告知書，告知居民即將進行的施工，以及如施工對居民生活造成影響時居民可采取的聯系方式，并在聯合居委設置居民意見反饋接待點[1]。

2 堅持落實責任，建立健全安全生產管理體系

公司將各在建項目12345市民熱線、社會治安綜合治理工作納入項目經理全年目標管理，建立健全了安全生產與綜合治理的管理體系，明確實施目標，落實責任到人，強化了一把手的安全管理責任感。項目部對安全生產與綜合治理各項目標責任做年終總結評比，形成上下聯動、一級帶一級、一級抓一級、一級督一級、一級對一級負責的責任管理機制，確保隨時隨地解決問題，及時把不穩定因素消滅在萌芽階段。

南橋源城市更新項目位于奉賢南橋老城區中心，周邊小區環繞，人員密集，每個項目所處區域位置都顯得地形復雜，如何避免以往項目頻繁發生的居民投訴現象成為我們的思考問題。本著便民、利民、少擾民的原則，建設單位南橋源公司攜同項目參建各方從安全文明施工和社會穩定角度出發，制定了詳細的項目安全生產與綜合治理的管理實施方案，重重部署、層層落實，將項目安全穩定、順利推進[2]。

3 堅持求真務實，與文明創建工作緊密結合

與以往棚戶區改造、新城區建設的大拆大建不同，城市更新雖也有拆有建，但“此拆”絕沒有全盤推倒重來的“豪邁大氣”，“此建”亦沒有一張白紙上畫藍圖的簡單直接。需要的是因時、因地、因景、因業，有所拆有所不拆、有所建有所不建，螺螄殼里做道場，精雕細琢見功夫。換言之，城市更新既要拆得好更要建得好。為此，公司指揮部統一思想認識，堅持安全穩定第一要務，始終將維護項目的安全穩定作為文明創建的一項重要內容來抓，著力構筑安全維穩網絡，圍繞項目建設關鍵環節，完善安全生產管理制度，嚴格管控文明安全施工，逐步形成了安全生產的規范化、科學化和標準化。

以二號院一期拆房項目為例，倡導方案先行理念。項目開工前，南橋源公司邀請相關技術力量進行方案研討，從現場的安全文明施工、危險源的識別排除、周邊建筑保護、運輸及消防路線的布置、對周邊居民的影響控制等多方面進行分析考慮，并形成各類方案。項目實施過程中，從安全交底、人員機械、揚塵控制、噪聲控制、周邊建筑保護、交通導行、建筑垃圾處置等多方位進行安全文明施工管控。施工前，以公告形式溫馨提示周邊居民，充分考慮周邊居民的作息時間，采取合理的施工時間。作業中，嚴格按施工方案落實，重視揚塵措施的落實，從源頭上減少揚塵產生。協助施工單位辦理臨時占路手續，設限行限高標識，設專人進行交通導行，最大限度減少對周邊道路的影響[3]。

項目方案設計之前，就已對項目周邊房屋進行房屋檢測及影像資料留取工作，以作為設計依據，設計中充分考慮對周邊房屋結構的影響。項目實施前根據現狀設置監測點，邀請第三方監測單位做好施工中監測工作。對于靠近居民樓一側，加強監測布點。項目施工中，密切關注周邊反映。根據周邊居民的作息，調整施工的早上開工和晚上收工時間。高溫天氣考慮周邊居民的午休時間，盡量安排噪音比較小或者基本無噪音的工作。

當施工中接到居民網格化投訴熱線，第一時間主動聯系，剖析問題產生的原因，可以采取的措施，連同施工監理一起，合理調整，以確保項目順利推進與居民投訴協調解決兩不誤。

4 堅持預防原則，建立安全維穩應急預案

為堅持“安全第一，預防為主，綜合治理”方針，使安全與綜治工作實現全員化、全方位、全過程、全天候的管理，南橋源公司一是制定安全維穩工作應急預案，組織好相關責任部門和責任人對應急預案的學習、演練，掌握和熟悉應急程序，組織與每個員工簽訂安全穩定承諾書。二是建立安措費管理規定并且嚴格執行國務院下發的《保障農民工工資支付條例》，以及《奉發集團農民工工資拖欠應急處理預案》等文件要求。同時監督施工單位在勞務隊伍進場、合同管理、執行等過程中，嚴格按照《標準化工地管理辦法》，強化勞務分包管理，嚴格按照標準化管理體制，遵循“嚴格標準、公開公正、擇優錄用、互惠雙贏”的原則。三是督促施工單位建立健全勞務用工制度。各在建項目部應制定下發勞務用工管理制度，內容涉及勞務用工合同文本、勞務作業人員個人簡歷、勞務作業人員花名冊、工程項目勞務人員考勤表、工程項目勞務人員工資表及退場承諾書等。認真落實早點名、考勤制度，格外注意勞務用工合同的工資標準，防止惡意討薪、敲詐行為。及時結算支付民工工資，對勞務費用結算實行業務部門把關制度，勞務費用結算與撥款實行了同步控制，確保項目農民工工資得到可靠保障。

5 堅持科技手段，著力加強信息網絡建設

情報信息是安全與維穩工作掌握主動權的關鍵。指揮部將安全與維穩信息網絡延伸至各項目，建立“安全生產及穩定情況報告”和“突發事件即時報告”制度。各分指揮部每周五將本項目推進情況，以及安全生產及穩定情況，以報告形式向總指揮部相關領導匯報。對各項目發生的安全質量及災害隱患與事故、信訪維穩事件、重大治安案件等必須在第一時間向指揮部報告，堅決杜絕遲報、漏報、瞞報。遇到突發情況，主要領導親自過問、親自處理、親自督辦，嚴格做到第一時間了解突發事件經過、第一時間趕赴現場、第一時間解決問題，不上交矛盾，避免無端鬧事和群體上訪等各類問題的發生，及時化解矛盾，確保了項目和諧穩定發展。

2021年8月25日，上海舉行的市十五屆人大常委會第三十四次會議表決通過《上海市城市更新條例》，明確：建立健全城市更新公眾參與機制，依法保障公眾在城市更新活動中的知情權、參與權、表達權和監督權。《城市更新條例》成為老城新生的法治保障。城市更新“南橋源”項目總體規劃設計師同濟大學袁烽教授指出，他在受邀擔任南橋源設計工作時，還沒有如今的《上海市城市更新條例》。當時他所依據的有關規定，最后修訂于1996年，更多只對新區建設有所幫助，但適用于老城區更新就顯得比較吃力，無法解決現代城市更新當中發生的問題。比如能否退建；拆除和重建要不要考慮消防距離；保護要不要求發展等等一系列問題都無法解答。而本次《上海市城市更新條例》正式施行，提出了在城市更新中，堅持“留改拆”并舉、以保留保護為主，遵循規劃引領、統籌推進，政府推動、市場運作，數字賦能、綠色低碳，民生優先、共建共享的原則，都讓袁煒教授感到：“我們的城市從前三十年的大量建造，逐漸轉向高質量的發展、轉向對于歷史文化的依存。對于像上海這樣一個具有國際影響力的城市來說，我們未來的發展重點和中心的轉向都在那里，這本條例提供了非常強有力的法治支持。從這個角度解讀條例，就顯得它非常人性化，具有非常高的操作性。”

隨著各類媒體渠道的便捷性提高及社會群眾維權意識增強，正確及時處理維穩問題成為項目安全工作的重要一部分。安全維穩工作，任重道遠，在城市更新工作中需要重視并不斷推進這項工作才能真正做到“人民城市人民建，人民城市為人民”，將“人民至上”鐫刻在城市更新中。