鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的意義

陳天峰 徐東

1. 甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 甘肅 蘭州 730000；

2. 北京城建設(shè)計發(fā)展集團股份有限公司 北京 100032

引言

這些年，我國在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)上斥巨資進行了一系列的變革，促使我國在國土空間體系規(guī)劃工作上也取得了一定的成績。為妥善解決當(dāng)前我國在國土空間規(guī)劃工作踐行上各自為營、國土空間規(guī)劃體系性匱乏等問題，我國在國土空間規(guī)劃工作踐行上，引入“多規(guī)合一”理念，盡可能確保我國在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)上始終有出色的建設(shè)成績和效益?？梢哉f，在我國經(jīng)濟發(fā)展的進程中，強化空間規(guī)劃體系改革，是當(dāng)前我國在國家治理工作踐行上，實現(xiàn)相應(yīng)治理體系構(gòu)建以及改善治理能力的有效手段。同時其對推動我國市場經(jīng)濟的健康、穩(wěn)定發(fā)展也有不可替代的作用和價值。

1 當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀

一直以來，在我國發(fā)展進程中，國土空間規(guī)劃扮演了十分關(guān)鍵的角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃作為我國國土空間規(guī)劃體系十分關(guān)鍵的構(gòu)成部分，對推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展起到了積極推動作用。

從我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作的歷史來說，隨著我國在經(jīng)濟發(fā)展上，從計劃經(jīng)濟進入市場經(jīng)濟階段，此時國土空間規(guī)劃工作的價值也逐步凸顯。當(dāng)前，在我國各個省市和地區(qū)，國土空間規(guī)劃工作在城市發(fā)展進程中也扮演了十分關(guān)鍵的角色。對于我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃工作踐行來說，立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展訴求出發(fā)，科學(xué)合理進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間的規(guī)劃，能夠促使我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中在發(fā)展的過程中，實現(xiàn)對相應(yīng)資源的科學(xué)、高效利用，進一步提速鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成績和發(fā)展效益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，對推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展有著不可替代的作用和價值。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃也是我國國土空間規(guī)劃十分關(guān)鍵的構(gòu)成部分，為達成統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃起到了一定的支撐作用[1]。

2 我國土地資源不同用途之間的博弈

2.1 耕地資源與人均用地之間的博弈

在中國高速發(fā)展的背景下，耕地每年都在減少，人地矛盾愈演愈烈，耕地面積由1996年的1.30×108hm2降至2004年的1.22×108hm2，2020年間減少7.595×106 hm2，降幅為5.84%。FAO規(guī)定，20%以上的縣人均耕地低于警戒線0.053hm2人-1。并且隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展也將導(dǎo)致建設(shè)用地需求也呈現(xiàn)著持續(xù)增長的現(xiàn)象，期間退耕還林以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的原因，也使得我國總耕地面積減少趨勢十分明顯，其在短期內(nèi)出現(xiàn)難以扭轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)人口問題是中國人地矛盾最為尖銳、最為突出的問題，在相當(dāng)長的時間里，耕地問題一直是我國土地利用的首要和基礎(chǔ)性問題。相對于過去七八十年代的耕地質(zhì)量變化，目前的耕地更多地表現(xiàn)為營養(yǎng)流失、農(nóng)田污染加劇等問題。同時，高強度的土地開發(fā)利用也對生態(tài)安全構(gòu)成嚴重威脅。因此，當(dāng)前耕地保護工作面臨的主要挑戰(zhàn)是如何建立保護意識與保護行動的關(guān)系，盡管政府和個人對保護耕地資源十分重視，但在落實具體行動方面仍存在不足。

2.2 工業(yè)與農(nóng)業(yè)間的博弈

第一，工農(nóng)土地資源博弈主要表現(xiàn)在各類工業(yè)開發(fā)區(qū)與農(nóng)地之間的博弈，尤其是對開發(fā)程度較低的城郊偏遠農(nóng)業(yè)用地，為了加速地區(qū)發(fā)展，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地后，粗放經(jīng)營，存在供而未用土地和用而未盡的土地，使土地浪費嚴重。第二，土地資源的博弈。一是造成優(yōu)質(zhì)耕地資源面積不斷減少，二是導(dǎo)致林地、草地、濕地等生態(tài)用地減少。土地資源工作中，以國土資源為主要服務(wù)對象，促進資源的開發(fā)利用，實現(xiàn)資源環(huán)境節(jié)約高效，保護環(huán)境，承擔(dān)環(huán)境保護任務(wù)。要在國土資源管理開發(fā)過程中切實做好土地資源的配置，保護產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)資源的有效利用。確定資源更新周期和恢復(fù)周期，保證資源環(huán)境的可持續(xù)利用。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃在我國國土空間規(guī)劃體系中的價值和意義

當(dāng)前，隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國在現(xiàn)階段發(fā)展過程中，面臨的社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾具體體現(xiàn)為當(dāng)前我國的有較為突出的城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡表現(xiàn)，尤其是我國的鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展相對滯后，發(fā)展不充分。事實上，在我國行政管理體系架構(gòu)布局上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基礎(chǔ)的行政組織單元，其不僅扮演者推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟飛速發(fā)展的角色，同時在實現(xiàn)鄉(xiāng)村關(guān)系協(xié)調(diào)方面也有重要的作用發(fā)揮。所以，對于我國的國土空間規(guī)劃體系布局來說，強化對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作，不僅有助于推動我國現(xiàn)階段社會矛盾的拓展解決，同時對推動鄉(xiāng)村地區(qū)實現(xiàn)高品質(zhì)發(fā)展，達成鄉(xiāng)村振興目標也有不可替代的作用和價值。而且，踐行我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的國土空間規(guī)劃，也能夠契合當(dāng)前我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標和要求。

隨著我國在《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）的正式印發(fā)，當(dāng)前我國的各個省市和地區(qū)紛紛開始關(guān)注的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作，也有一些省市和地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作踐行上取得了一系列的成績，并完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作。從我國的行政體系布局角度來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基礎(chǔ)的單位?？紤]到我國國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)和落實的功能要求，高層級地域的國土空間規(guī)劃對“多規(guī)合一”內(nèi)容在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的傳導(dǎo)與落實，以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三線”劃定等，均要求我國在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的自然以及空間資源的規(guī)劃和利用上，都有更高的要求。而且從我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀來說，其承擔(dān)的是生態(tài)環(huán)保以及自然資源保護的責(zé)任，所以重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作，有助于確保我國更高層級國土空間規(guī)劃得以高效的落實[2]。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作的落地上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)涉及鎮(zhèn)以及村等不同要素，而且我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)在行政結(jié)構(gòu)規(guī)劃上也有較為鮮明的城鄉(xiāng)二元化特點。所以在推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作過程中，要重點考慮的一個問題在于，如何實現(xiàn)總體規(guī)劃以及詳細規(guī)劃的出色銜接。這就要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作踐行上，針對過程中涉及的基礎(chǔ)以及公共設(shè)施作出科學(xué)合理的規(guī)劃，并有針對性進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展的布局?；诖耍_保我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作在踐行上，能夠真正將城鄉(xiāng)融合的目標落實到位，在具體的落實上要充分考慮到其和縣市以及鄉(xiāng)村之間的巧妙銜接，做好相應(yīng)的融合工作，確保在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作落地上，能夠做到對相應(yīng)要素的剛性把控。所以這也就意味著我國在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作的踐行上，相較于更高層級的國土空間規(guī)劃工作開展而言，有同樣大的工作難度和實現(xiàn)壓力。

4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建路徑

4.1 加強國土資源規(guī)劃管理

綜合主功能區(qū)、土地利用、林地、城市等規(guī)劃，編制國土空間規(guī)劃“一張圖”，在國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以統(tǒng)一用途管制為手段，形成生產(chǎn)空間、林地、城市等空間開發(fā)保護制度，基本形成生產(chǎn)空間、生活空間宜居、生態(tài)空間山清水秀的“一張圖”。土地規(guī)劃應(yīng)始終堅持三大原則，即示范、建設(shè)、兼顧生態(tài)，其間需要以每一分土地資源為基礎(chǔ)，結(jié)合實際確定住宅、商業(yè)、農(nóng)業(yè)三大模塊，使之能有效規(guī)劃國土資源，提高國土資源的利用率。其次，要大力推進城市節(jié)能減排，要加強城鄉(xiāng)居民節(jié)能環(huán)保意識的培養(yǎng)，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，使土地資源利用效率得到提高。2007年以來，我國部分地區(qū)開始實施減稅降費等措施，工業(yè)消費占國土資源的70%。對此，在規(guī)劃國土資源管理工作中，要注重對節(jié)能減排的宣傳，對于不嚴格執(zhí)行的單位要予以處罰，并提醒企業(yè)要加強自律[3]。

4.2 科學(xué)合理的調(diào)整用地結(jié)構(gòu)

一是要提高土地資源的利用率，必須充分利用閑置土地，科學(xué)合理地調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，降低工業(yè)用地的比重，擴大耕地面積，使我國土地結(jié)構(gòu)達到平衡狀態(tài)，也能使生態(tài)環(huán)境得到更好的保護，優(yōu)化土地整治規(guī)劃工作質(zhì)量。二是在土地結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，特別是城市里有一部分閑置的土地，要加強利用，更有利于發(fā)展城市規(guī)模，同時也有利于減少對城郊其他土地造成的破壞。三是要加強不同類型土地的綜合利用，比如在工廠建造區(qū)，種植除塵、防噪的植物，在小區(qū)綠化或小河建設(shè)等，都能讓它在發(fā)揮經(jīng)濟效用的同時，提高其生態(tài)效益，使其綜合利用。此外，各有關(guān)部門在實施土地資源利用規(guī)劃過程中，也要加強對企業(yè)節(jié)能減排工作的跟蹤與反饋，以確保土地規(guī)劃利用的有效性。與此同時，為了更好地防止國土資源浪費，相關(guān)部門要結(jié)合自然資源部和省自然資源廳的規(guī)劃，開展土地整治工作。特別是要加強對農(nóng)村土地資源的治理和對污染和廢棄土地資源的治理，從而更好地優(yōu)化我國土地資源結(jié)構(gòu)。

4.3 優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)

我國國土空間開發(fā)過程中，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)是比較重要的環(huán)節(jié)，主要是為了平衡生態(tài)保護環(huán)境，在此基礎(chǔ)上提高人民生活質(zhì)量，最主要的是降低資源消耗，是實現(xiàn)國土空間規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。國家規(guī)劃工作應(yīng)關(guān)注城市發(fā)展動態(tài)和人口變化，盡可能把工作落到實處，緩解城市環(huán)境污染。在調(diào)整土地結(jié)構(gòu)時，需區(qū)分工業(yè)、住宅等不同的功能區(qū)域，以實現(xiàn)土地利用空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。因此，應(yīng)根據(jù)國土區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r，對土地資源進行盤活和功能區(qū)域重建，使土地建設(shè)發(fā)揮對區(qū)域經(jīng)濟的促進作用。對不同環(huán)境下的城市規(guī)劃要進行規(guī)劃，對數(shù)據(jù)進行綜合分析，為城市規(guī)劃提供更加科學(xué)合理的參考數(shù)據(jù)，以實現(xiàn)經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。

5 結(jié)束語

總之，對于我國的國土空間規(guī)劃工作踐行來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作作為我國國土空間規(guī)劃體系不可或缺的重要構(gòu)成部分，能夠為更好落實“五級三類”國土空間規(guī)劃體系要求，推動我國國土空間規(guī)劃工作的妥善落地起到積極推動。為此，隨著我國在國土空間規(guī)劃工作開展上的成績?nèi)〉?，我們要尤其關(guān)注我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的健康發(fā)展，科學(xué)合理開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作，真正確保我國在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間改革工作踐行上取得出色的規(guī)劃成績和效益。