基于城鄉融合發展背景的村莊規劃創新探析

秦菲菲

廣德市自然資源和規劃局 安徽 廣德 242200

引言

城市和農村都是同一個有機體，只有二者的可持續發展關系，才互為共同基礎?？s短城市貧富差距，達到農村共同富裕是人們所共同追求的目標。城鄉融合，是繼城鄉統籌發展、城鄉一體發展以后優化城鄉關系的重大理論創新和實踐選擇，城鄉融合與中國農村轉型和可持續發展戰略高度相關，將對城市要素流動、功能轉變、結構調整、空間格局轉變等方面產生重要影響，響應城鄉融合新形勢的村莊規劃創新是研究和需要解決的重點問題。

1 城鄉融合對鄉村發展的影響

1.1 加快城鄉人口流動

城鄉發展差異過大、生產要素的雙向流動并不順暢、社會經濟發展與資源配置失調等被看作是我國大循環的重點難點。所以，通過完善的人口要素合理流動機制實現城市人口雙向流動、服務普惠公共、統籌發展城市公共交通和信息基礎設施、提升城市農業資源配置效率等，成為克服城鄉融合發展阻礙的關鍵對策。由于城鄉融合是一種深層次、多領域、整體性的全面融合概念，城鄉人口要素融合也被看作是主要內涵，在這一過程中，農村人口與都市逐步形成了互動共存的有機整合、人口要素流動也由單向變為了雙向流動[1]。

1.2 推動城鄉結構調整

城鄉融合發展中，將借助行政管理改革和推進農村體制機制變革等技術手段，促進相鄰鄉村組織、業態與空間的多維融合，進一步推動村莊聚居人口適度集中化、產業發展現代化和集聚化、農村土地資源利用效率集約化。產業結構融合化是農業現代化和特色化發展的特點，同時是農村產業發展的重點方面。在城市消費市場需求轉變的驅使下，農村各不同類型市場主體將通過積極優化提升傳統農業種植、新興工業與手工業生產制造、鄉村文化旅游組織、農村服務業等經濟活動促進產業融合發展，從而推動農業農村的功能轉變[2]。社會組織構成多樣化，由家庭為主導的鄉村傳統社會組織結構正逐步解體，而農村合作社、家庭農場、新興的職業農民等新農人群出現后，給農村發展帶來了新活力，進一步充實了農村市場主體，也使得農村的社會組織構成更加多元化。多元群體構成是引入新要素、帶動農村成員共同行動、促進農村發展過程中的主要主導者[3]。

1.3 引導鄉村空間格局變化

城鄉建設融入是城鄉建設關聯發展的最高階段，是實現理想城鄉建設關聯的目標狀態，城鄉建設融入成為城鄉建設關聯轉變，實質上是一次城市空間重構，都市資源要素的雙向流轉將推進城鄉建設空間生長和再生產。信息技術將成為最關鍵的資源要素，并將利用數字信息技術、生態科技、設備科技等多方面的作用服務于農業產業蓬勃發展，并引導農村空間結構轉變。而伴隨民眾日常生活技術水平的提升，城鄉市民對各方面的消費水平需求也在日益增加，需求已經不再只是解決個人溫飽問題，而是越來越強調種類與質量的特色化和高端化，并擴大到對鄉村日常生活舒適性資源環保等的追求，供需結構的轉變也正在改善著城鄉發展的空間結構布局。首先，傳統農業產業空間結構將向現代化農場和農業園區等新興生產空間結構轉變，并將進一步伴隨著對傳統特色農業與消費市場的生產結構改造、產品技術革新、生態與綠色品牌改革等。其次，將都市功能、城市用地與農村功用、村鎮土地高度混雜，從而構成了稱為全新空間，而這種新空間結構使用狀況已無法用原有的土地分類規范加以標識與管理。

1.4 加速鄉村功能轉型

農村地區在我國經濟中承擔著重要功能，最主要的幾個功能就是資源供給功能、農業生態功能和文化傳播功能。多功能鄉村是對農業的進一步深入發展，從農村區域內人地關系地域系統角度出發，在農村地域內三個重要功能中也包括了利用農村聚落空間引導地區內城市人口變化趨勢、創造農民理想棲居空間的重要功能。農村城市融合發展，將加快推動農村功能轉變。而農村功能轉變，首先體現為農業產業功能的轉變。鄉村本身就是一種由若干個子系統所構成的有機體系，傳統的鄉村功能主要具備著周期性、季節性和地域性的天然屬性及其對外經濟效果，在城鄉融合發展背景下，現代農業產業還具備著把經營功能、生態功能、社交功能等有機集成的綜合多功能性和服務農產品的公共商品屬性與外部效用屬性。

2 基于城鄉發展村莊規劃功能與作用分析

2.1 完善設施體系提高鄉村發展

鄉村公共服務與基礎設施等設施體系是鄉村生產生活的保障。補齊社會性基礎設施短板。高等教育、科學、醫療健康、體育、文化、社會福利等社會基礎建設，事關農村市民的生活品質和城鄉吸引力。從社區基礎建設類別、選址布局、設置標準、工程指標管理等幾個主要方面，進行了系統性綜合有效優化。適度超前地規劃建設新設施，伴隨我國數字化發展、數字鄉村信息時代的來臨，新興的基礎設施規劃如大數據基建、智能基建等應為超前思考留出建設用地，為基礎需求型基礎設施和社會化服務設施的現代數字化、智能服務轉型創造了空間條件。

2.2 強化多元參與達成鄉村發展共識與利益均衡

我國農村地區地域差異性突出、基層群眾自治能力較弱等特征，決定了鄉村規劃管理工作是一個復雜工程，需要更加多樣、體系化的農村土地管理方法。在與城鄉融入推進我國農村轉型發展的大背景下，我國鄉村規劃工作正在由工程建設型城市規劃向工程建設管治型規劃轉變，村鎮工程建設與村莊管理轉化、融入、并進已成一定發展趨勢。鄉村社會的多元化權利主體是城鄉經濟社會發展的客觀實際，但多元化的城鄉權力市場主體又會導致權力界限交錯不清的弊病，從而導致我國鄉村土地管理者的市場主體虛位。所以，加強農民多元化主導既是適應多元化權利主體利益協調健康發展的需要，又是解決機械式自下而上的鄉村規劃的重要突破口。

3 基于城鄉融合發展的村莊規劃創新思路

3.1 村莊規劃體系要不斷創新

建立健全城鄉融合發展體制和政策制度變革，是根據黨的十九大作出的重大決策部署，內容涉及建立鄉村遷移總人口居民化激勵、構建城鄉人員進鄉管理機制、改革建立鄉村承包地管理機制、建設農村集體經營性建設土地進入市場機制等改革任務，推進途徑主要涉及建立都市空間規劃和土地用途管理制度、推進都市三次產業融合發展管理機制、形成地方政府和市場主體之間相輔相成的城鄉要素互動管理機制等。村莊規劃制度革新主要涉及法律制度、政策與法規體制、規劃編制體系變革和政策規范與行動制度創新等四大方面，變革需要以國家的多項法律為保障，綜合考量城鄉融合發展體制機理和政策制度變革的特點，加以統籌建設。實用的政策設計是實用性村鎮規范運作的前提條件和保證，有必要盡快建立符合村鎮規范制定和執行需要的標準體系和行為規范。

因此，村莊建設既不可停留在微觀層次的人口空間結構優化和國土整理等指標挖潛基礎上，還必須根據戶籍制度、社會保障體制和宅基地制度等的具體變革需求，圍繞著人—地—業—權等城鄉融合發展體制機制中的四個核心，以實現優化人口結構、完善土地分配、提高產業層級、保證市民基本生產生活需要的總體目標。要進一步健全城鄉規劃應用管控系統，創造性實施混合用地規劃，緊密結合全域土地整治，恢復鄉村生態空間，促進三次產業融合發展，進一步優化農村基礎設施與村鎮格局，為農業新型業態發展與農村活力增強，提供良好耕地保護條件與建設指導指引。

3.2 村莊規劃類型要結合實際創新

我國區域遼闊、自然地理空間分異性和區域城市空間布局的不同，決定了中國村莊區域的復雜化與村莊類別的多樣化，因此，進行中國村莊規模分級研究對引導中國村鎮規模制定政策和發展規劃、優化我國村莊空間規劃、提高村鎮規模的實施性等都有著重要意義。在村鎮規模類別的分級思路上，首先可適度擴大為村鎮規模大類，若考慮糧食安全保護和區域生態安全保護因素，可增加為農村發展類和生態環境保護類作為村鎮規模類別。然后再在各大類別的基礎上，逐步細分為二級鄉村建設類別，典型的如城郊融合型鄉村即可劃分為城邊村與城中村二種類別，但隨著城市發展要求、二元構成狀況的不同，城鄉融合的鄉村建設類型還具有剛性二元村、韌性二元村，以及一般的遠郊縣區等村莊規劃等不同類別。

3.3 村莊規劃內容要結合管理創新

明確了城鎮化規劃的傳導性內涵，即生態規劃與紅線環境保護要求、永久基本農田保護區與農田環境保護要求、城鄉建設管理指標要求、基礎設施與配套工程等要求，土地空間規劃必須嚴格執行生態環境保護紅線。增加新鄉鎮建設的傳承性內容，資源部、我國文物局的《有關在國土空間城市規劃制定和執行中加大我國歷史文化環境保護管理工作的指示若干意見》中指出應堅持真實感和完善的基本原則，將傳統村莊文化振興和歷史人文保存、土地空間保育相結合，在保存總體空間結構風貌和特征的基礎上，確定了區域總體保存與活化使用的空間結構管控要求，把歷史傳統文化保育線和空間形態管控指標和要求，作為村莊建設的必要內容。歷史傳統文化保護區制度要求，村鎮建設應當強調鞏固和延續總體空間結構風貌、傳統村落的史學人文價值與非物質文明特征、傳統聚落空間布局等重要內涵。

3.4 村莊規劃方法要結合現代技術進行創新

村莊規劃方式革新關鍵，在于規劃技術方式、規劃制定方式和規劃評估方式的革新?，F代村莊規劃從前期研究數據分析、規范制定、計劃執行控制到規劃監管等整個流程中，計算機技術與數字技術都是較為重要的技術，因此，應該強化大數據分析技術在現代村莊規劃中的運用，如創新村莊規劃研究技術中利用移動定位大數據分析技術支持的村落規模研究已獲得了一定發展，但主要應用于村莊群落結構和村莊周圍地域職住空間的研究，因此應該更加強化數字技術與生產性數據、自然災害和事件性數據、活動性數據、流數據分析技術等在新城鎮化規劃前期數據分析與后期計劃執行監控過程中的運用。村莊整體規劃信息管理技術也對各階段數據融合提供了新需求，通過多源數據的融合將推動村莊由整體規劃信息向施工、經營等階段的全生命周期信息管理轉型，從數據體系、分類數據、模型數據管理等多方位豐富了村莊的綜合信息數據庫管理系統技術，并力求利用新規劃信息技術解決好系統化規劃和簡單實用性需求的相互關系。

4 結束語

城鄉融合是個漫長的發展過程，深受自然、經濟、科技、社會體制、政策、人文等多重各種因素的綜合深遠影響，對于城市融入對新村莊發展的深遠影響探究是形式性的一般分析，并沒有涵蓋負面影響機理和負面影響效果等更深入的科學問題，必須在今后深入研究中進一步加強。在城市融入、鄉村復興以及農村規劃制度重構背景下的新鄉村建設研究工作正在加快開展，以拓寬鞏固農村脫貧攻堅戰成效和城鄉振興高效銜接的規劃需求，新村莊是城鄉地區要素整合的重要節點，是新城鄉共同發展的重要公共服務基地和社會組織中樞。村鎮建設應當注重分析城鄉聚落的發展態勢，以滿足城鄉多功能發展和轉型發展的需求，在地方層面關注和進行城鄉聚落的總體綜合評估研究工作，以增強城鄉吸引力，最后達到城鄉振興與城市共同振興。