淺論新時(shí)代國土空間規(guī)劃編制的問題及解決措施

付娟

廊坊市自然資源和規(guī)劃局安次區(qū)分局 河北 廊坊 065000

引言

在國土空間規(guī)劃工作開展過程中，要明確目標(biāo)，及時(shí)找出問題，制定規(guī)范化的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升現(xiàn)有工作人員的綜合能力。注重理論技術(shù)的指導(dǎo)，形成統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)。帶動(dòng)當(dāng)?shù)貒烈?guī)劃工作的深入發(fā)展，大力推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)收益，共同維護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

1 國土空間規(guī)劃的重要性

對(duì)于已經(jīng)或者將要實(shí)施的土地利用政策，都應(yīng)該立足于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，這樣的政策才具有長期性、科學(xué)性和規(guī)范性。確保國家土地資源安全，確保能夠滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)用地需求，有效推動(dòng)我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。減少規(guī)劃資源和建設(shè)資源的浪費(fèi)；建立國土空間規(guī)劃系統(tǒng)，可以進(jìn)一步利用和保護(hù)各項(xiàng)資源，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自然資源開發(fā)和保護(hù)之間達(dá)成平衡狀態(tài)；通過建立國土空間規(guī)劃體系，不斷推進(jìn)我國資源管理系統(tǒng)的現(xiàn)代化發(fā)展，使我國相關(guān)管理系統(tǒng)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。國土空間規(guī)劃內(nèi)涵豐富，并不是只是涉及土地如何利用配置，而是包含著依托戰(zhàn)略研究來積極引導(dǎo)空間有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自然環(huán)境和人類的和諧共處?，F(xiàn)階段，我國所處的國際環(huán)境發(fā)生著重大變化，國內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，這些都要求，應(yīng)該在國土空間規(guī)劃編制過程中進(jìn)一步強(qiáng)化戰(zhàn)略性工作。當(dāng)然，在整個(gè)規(guī)劃編制過程中，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注開展規(guī)劃的工作方式、其中包含的重點(diǎn)內(nèi)容有哪些，如何實(shí)施戰(zhàn)略目標(biāo)等[1]。

長遠(yuǎn)性、廣域性，以及全面性，是新型國土規(guī)劃的關(guān)鍵特征。國土規(guī)劃在國土空間挖掘、維護(hù)以及管理方面占據(jù)著至關(guān)重要的位置，致力于對(duì)資源優(yōu)化配置進(jìn)行優(yōu)化，打造更高級(jí)別更完善的國土空間布局，是現(xiàn)階段治理我國國土空間工作中存在的關(guān)鍵問題。針對(duì)我國國土，其挖掘工作、維護(hù)以及管理方式具有關(guān)聯(lián)的活動(dòng)，存在極為深遠(yuǎn)和重要的指導(dǎo)價(jià)值，是一種徹底性、全面性、系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性的規(guī)劃。在實(shí)際進(jìn)行國土規(guī)劃的過程中最為關(guān)鍵的任務(wù)就是確定出規(guī)劃方向與國土空間挖掘格局以及明確出自然資源的生產(chǎn)模式、挖掘范圍、人口數(shù)量、布局與流程、城鎮(zhèn)科學(xué)布局，同時(shí)需要對(duì)水源、通信、交通、動(dòng)力等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行科學(xué)布局，建立健全一個(gè)完善化、綜合化的環(huán)境管理體系以及維護(hù)的方案和目標(biāo)。

2 國土空間規(guī)劃的原則

2.1 完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

在我國國土空間規(guī)劃實(shí)際開展時(shí)，要針對(duì)現(xiàn)階段我國土地的實(shí)際運(yùn)用情況實(shí)施科學(xué)全面地分析，構(gòu)建出一個(gè)科學(xué)、合理、全面、高效的國土資源管理系統(tǒng)，根據(jù)制定出相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)劃國土資源的運(yùn)用情況，促使其更為規(guī)范、穩(wěn)定。在這一階段中，需要嚴(yán)格按照管理系統(tǒng)的需求開展工作，預(yù)測(cè)城鎮(zhèn)未來發(fā)展趨勢(shì)，明確國土資源的實(shí)際運(yùn)動(dòng)方式，確保我國國土空間規(guī)劃系統(tǒng)的高效性、全面性展開。

2.2 緊密結(jié)合規(guī)劃實(shí)施管理

在明確國土空間規(guī)劃指標(biāo)系統(tǒng)過程中，要確保其具有典型性和代表性，需要充分展現(xiàn)我國國土空間規(guī)劃的政策意圖、調(diào)控職能以及法定職責(zé)。所有的指標(biāo)都需要具有明確的政策含義、調(diào)控意圖、實(shí)際作用，以及管理需求。指標(biāo)的含義以及計(jì)算方式需要清楚明了，需要具備方便收集、能界定、可定量等功能。和指標(biāo)具有關(guān)聯(lián)的信息源頭需要讓有關(guān)的部門進(jìn)行公布，促使其穩(wěn)定性、持續(xù)性發(fā)展，在確定指標(biāo)時(shí)，需要確保其具有彈性和剛性，能夠繼承預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)的實(shí)際管控方式[2]。

3 新時(shí)代國土空間規(guī)劃編制的問題

3.1 編制單位技術(shù)水平參差不齊，成果質(zhì)量難以保障

從我國現(xiàn)階段的國土空間規(guī)劃來看，編制企業(yè)對(duì)整個(gè)工作的掌控力度也存在一定的提升空間。從國家針對(duì)國土規(guī)劃的現(xiàn)有政策來看，其中也明確提到公民參與的重要性。但是具體內(nèi)容較為籠統(tǒng)，對(duì)于資質(zhì)管控力度不足，一部分經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)能力不足的企業(yè)也盲目投入現(xiàn)階段的工作中，導(dǎo)致規(guī)劃水平差異化嚴(yán)重，整體水平有待進(jìn)一步提升。

3.2 規(guī)劃缺乏全域視角，內(nèi)容聚焦于建設(shè)空間

從整體發(fā)展和基礎(chǔ)建設(shè)兩方面來進(jìn)行分析，其中整體發(fā)展主要分為實(shí)施位置，分布點(diǎn)以及整體規(guī)模和最終目標(biāo)等。要確保基礎(chǔ)設(shè)施的完備，水電供給系統(tǒng)要滿足需求。國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)建設(shè)則包括居民生活的基礎(chǔ)住宅以及公用設(shè)施等分布狀況，土地使用規(guī)劃，相關(guān)性能指標(biāo)等。國土空間規(guī)劃的主要工作為建設(shè)區(qū)域內(nèi)的空間規(guī)劃，從全局角度出發(fā)，合理布局。而對(duì)其他非建設(shè)用地的管理力度嚴(yán)重不足，工作局限性較大，導(dǎo)致一部分土地資源被浪費(fèi)。

3.3 職責(zé)重疊，側(cè)重不同

在國土空間規(guī)劃編制完成前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行，作為過渡期用地審批和規(guī)劃許可的依據(jù)。原有各類空間規(guī)劃分屬不同部門，各規(guī)劃的管控要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)空間的利用和保護(hù)也不統(tǒng)一，客觀存在規(guī)劃“打架”、難以統(tǒng)一落地的后果。例如，城市總體規(guī)劃由原城市規(guī)劃部門牽頭編制，側(cè)重城市發(fā)展、土地資源配置、土地用途、開發(fā)強(qiáng)度等，由于過分強(qiáng)調(diào)人口和城鎮(zhèn)化率快速增長，規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模普遍較大。又如，土地利用總體規(guī)劃由原國土資源部門牽頭編制，側(cè)重土地“管控”，以上級(jí)下達(dá)的耕地保有量、新增建設(shè)用地指標(biāo)等約束性指標(biāo)為基準(zhǔn)，落實(shí)耕地保護(hù)任務(wù)、確定建設(shè)用地規(guī)模，由于受行政影響較大，約束性指標(biāo)分配存在差異，部分城鎮(zhèn)建設(shè)用地不能滿足實(shí)際發(fā)展需要[3]。

3.4 分類不一，銜接困難

原有空間規(guī)劃（主要涉及城市規(guī)劃和土地規(guī)劃）在分類方法、參考標(biāo)準(zhǔn)等方面存在差異，造成國土空間規(guī)劃在編制過程中存在一定矛盾和困難。例如，城市規(guī)劃用地分類采用住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2012年發(fā)布實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50173-2011），土地規(guī)劃用地分類采用國土資源部2017年頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-20170），兩者用地內(nèi)涵、分類標(biāo)準(zhǔn)不一，銜接困難。雖然自然資源部于2020年11月發(fā)布《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，但此分類指南還不是國家標(biāo)準(zhǔn)，分類指南的推廣使用還存在一定的障礙。

3.5 內(nèi)容交叉，目標(biāo)差異

國土空間規(guī)劃和土地規(guī)劃均確定了允許建設(shè)規(guī)模的面積和范圍，符合兩大空間規(guī)劃是用地審批、項(xiàng)目落地的重要前提。但是由于規(guī)劃編制銜接不夠充分，導(dǎo)致規(guī)模和布局上并不一致。此外，國土空間規(guī)劃的空間布局也存在差異，部分國土空間規(guī)劃的建設(shè)用地在土地規(guī)劃中是非允許建設(shè)區(qū)，給后續(xù)的規(guī)劃管理工作造成矛盾和困難。

4 新時(shí)代國土空間規(guī)劃編制的改善措施

4.1 完善法律法規(guī)

法律法規(guī)的制定是保障國土規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一的基礎(chǔ)，在落實(shí)確定規(guī)劃建設(shè)用地控制指標(biāo)前，應(yīng)查看其是否符合國土規(guī)劃的相關(guān)法律法規(guī)，如果存在矛盾點(diǎn)，則應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整或完善。這樣一方面能夠?qū)量臻g規(guī)劃編制起到更好的指導(dǎo)作用，另一方面也對(duì)國土空間規(guī)劃編制展開合理的協(xié)調(diào)與指導(dǎo)，在規(guī)劃期限方面，國土空間規(guī)劃期限通常結(jié)合國民社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律及國土規(guī)劃的規(guī)劃期限設(shè)定近期規(guī)劃及中長遠(yuǎn)規(guī)劃[4]。

4.2 明確協(xié)調(diào)必要性

一個(gè)城市是否處于健康可持續(xù)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，其判斷標(biāo)準(zhǔn)之一在于土地是否得到良好的應(yīng)用，國土規(guī)劃是否達(dá)到理想的管理成效、是否處于協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。因此，管理者必須充分認(rèn)識(shí)到協(xié)調(diào)規(guī)劃的必要性與重要性，只有緩解二者之間的矛盾，提升協(xié)調(diào)程度，才可在滿足法律需求的同時(shí)保障國土規(guī)劃處于高效實(shí)施狀態(tài)，讓土地得到更高質(zhì)量的保護(hù)與利用，這也是城市健康持續(xù)發(fā)展的前提。

4.3 明確編制目的

明確規(guī)劃編制的目的是做好規(guī)劃融合的前提條件。需要通過行政手段，確定各級(jí)規(guī)劃的地位和作用，以保障國家自然資源安全、糧食安全、生態(tài)安全為首要目標(biāo)，應(yīng)因地制宜，結(jié)合市級(jí)發(fā)展新目標(biāo)、新思路、新格局，統(tǒng)一規(guī)劃編制目的。

4.4 加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

加強(qiáng)對(duì)國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海的研究，推動(dòng)其形成適用性較強(qiáng)的國家標(biāo)準(zhǔn)，支撐國土空間規(guī)劃編制和相關(guān)工作的開展，使規(guī)劃在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行對(duì)比，確保規(guī)劃的合理性、可對(duì)比性。

4.5 強(qiáng)化空間管制

國土空間規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌考慮用地規(guī)模和布局，優(yōu)化資源配置，形成統(tǒng)一的重大基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)布局，突出用地空間管制的理念，強(qiáng)化“三條控制線”，即永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，積極響應(yīng)從“擴(kuò)張型規(guī)劃”向“空間管制型規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)規(guī)劃的空間屬性和空間管控能力[5]。

4.6 布局優(yōu)化調(diào)整

優(yōu)化全域農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)空間布局，形成“三個(gè)”空間布局科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益有機(jī)統(tǒng)一的空間格局。建議制定空間規(guī)劃全域管制策略，嚴(yán)控城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，在確定的約束性和預(yù)期性指標(biāo)指導(dǎo)下，結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹“嚴(yán)控總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的總體要求，合理布局各類建設(shè)用地，促進(jìn)城市的緊湊發(fā)展。

4.7 平臺(tái)開放共享

建議將分散在各部門、各行業(yè)的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)和空間規(guī)劃成果數(shù)據(jù)采用統(tǒng)一的數(shù)學(xué)基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)格式、建庫標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合、重構(gòu)，建立各部門共建共享共用、全市統(tǒng)一、市縣（區(qū)）聯(lián)動(dòng)的國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，并同步建設(shè)國土空間規(guī)劃“一張圖”，實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，為規(guī)劃全生命周期管理奠定基礎(chǔ)?；A(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一建議形成統(tǒng)一的規(guī)劃編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，避免因基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一而造成規(guī)劃成果差異。底圖、底數(shù)以第三次國土調(diào)查為基礎(chǔ)，采用國土空間用地用海分類標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，落實(shí)各類規(guī)劃，使規(guī)劃內(nèi)容落實(shí)到的具體圖斑地塊上，提高規(guī)劃成果精度。

4.8 指標(biāo)充分銜接

“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是我國的一項(xiàng)基本國策。我國人口基數(shù)大，人均可利用資源不足，必須嚴(yán)控用地管制、生態(tài)保護(hù)和開發(fā)強(qiáng)度，提高土地的節(jié)約集約利用程度。建議統(tǒng)籌考慮各類規(guī)劃指標(biāo)，充分對(duì)比分析，加強(qiáng)各指標(biāo)銜接，在國土空間規(guī)劃編制中進(jìn)行統(tǒng)籌考慮[6]。

5 結(jié)束語

在實(shí)際開展國土空間規(guī)劃的過程中，需要針對(duì)現(xiàn)階段我國土地的實(shí)際運(yùn)用情況實(shí)施科學(xué)全面地分析，構(gòu)建出一個(gè)科學(xué)、合理、全面、高效的國土資源管理系統(tǒng)，根據(jù)制定出相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)劃國土資源的運(yùn)用情況，促使其更為的規(guī)范、穩(wěn)定。在這一階段中，需要嚴(yán)格按照管理系統(tǒng)的需求開展工作，預(yù)測(cè)城鎮(zhèn)未來發(fā)展前景，制定出科學(xué)可行的國土資源運(yùn)用模式，建立健全相關(guān)管理制度，明確各項(xiàng)指標(biāo)，提出針對(duì)性策略，促使我國國土空間規(guī)劃系統(tǒng)得以全面化、科學(xué)化和細(xì)致化開展。