新時期小型農田水利工程建設與管護問題研究

朱麗娟，曹程鵬

(1.林甸縣排灌服務中心，黑龍江 林甸 166300；2.黑龍江省水利科學研究院，哈爾濱 100050，3.黑龍江省寒區農業節水工程重點實驗室，哈爾濱 150080)

小型農田水利工程簡稱小農水，主要涉及小型灌區、小型水庫、塘壩、蓄水池、水井、中小型泵站、小型引水工程和田間灌排工程等規劃。小型農田水利工程建設是國家支持和促進農業發展的有效手段，是解決“三農”問題，推進新農村建設的重要舉措。小型農田水利工程具備數量多、分布廣、形式多樣的特點，是農田水利工程的“最后一公里”，可起到改善農民生活條件、促進農村經濟發展的作用，為國家糧食安全提供重要基礎保障，是社會中廣泛存在的公益性建筑[1]。

2011年中央一號文件明確指出要加快水利改革發展，加強農田水利基礎設施建設，各級應加大對農田水利工程建設的投入[2]。增加的投入對小型農田水利設施改造發揮了良好作用，各地區在灌區改造、末級渠系配套等當面效果顯著。與此同時隨著小型農田水利工程建設項目的增多，建設管護等方面責任沒有明確規定，工程后續管護成為目前需要解決的主要問題。為健全小型農田水利工程運行管護機制，2019年國家發改委、財政部聯合印發了《關于深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》(發改農經〔2019〕1645號)，提出到2035年，城鄉一體化管護體制基本健全，權責明確、主體多元、保障有力的長效管護機制基本形成，農村各類公共基礎設施管護基本到位。

前期的建設管理只是工程的基礎，后期的運行管護才是發揮工程效益的關鍵。要鞏固項目成果，必須考慮可持續發展，堅持一手抓項目建設，一手抓項目管護，樹立建管并重的指導思想，堅定不移抓好工程管護工作。搞好工程項目的運行管護，不單單帶來直接的經濟效益，更可以樹立小型農田水利工程形象，號召大家愛惜保護，為發展現代農業提供服務，更好的推進社會主義新農村建設[3]。

1 小型農田水利工程建設管理中存在的主要問題

1.1 重大型輕小型，工程建設不平衡

農田水利工程建設投資經費有限，只能將經費先投入大中型灌區，大中型灌區骨干工程經投資建設后面貌逐漸改善，但小型農田水利工程的狀況普遍較差：①工程年久失修，普遍帶病運行。主要表現為工程蓄水能力大幅減少，渠道灌排能力大幅萎縮，泵站排澇能力日益衰退，無法充分發揮其應有的防洪、抗旱、灌溉作用；②工程標準低、配套不齊全。據統計，灌區末級渠道襯砌率僅為11%左右，建筑物配套率為30%，小型農田水利工程完好率不足50%，節水設施建設滯后使得大多數耕地仍以傳統大水漫灌為主，水資源浪費現象嚴重，農田灌溉水平均利用系數僅有0.46，遠低于發達國家0.7-0.8的水平[4]。

1.2 重建設輕管理，工程管護不到位

①產權主體不清晰，管護履職有缺失。由于歷史及體制原因，部分農田水利工程存在產權歸屬不清、未落實管護主體的現象，未實行全覆蓋。即使是已經明確將管護責任落實受益主體的，在實際運行管護中，對受益主體缺乏有效的約束機制，管理僅流于形式，存在有人建設、無人管理導致管護責任落實打折扣，制約了小型農田水利工程的發展；②管護經費投入少，運行資金有缺口。小型水利工程運行維護需要相應的資金，經費主要來源為財政補貼、水費以及用水戶集資。財政經費各地普遍以“撒胡椒面”的形式平均安排，標準低且不能全覆蓋。目前農業水價偏低尚未達到供水成本，同時一系列支農惠農政策的出臺，群眾對收取水費很不理解，造成水費征收困難，更加不利于工程的長期運行。小型農田水利工程普遍具有公益性，而公益性的支出不應單獨由農民來承擔，因此在集資很難應用于實際操作。資金的缺乏限制了工程的運行，降低了工作人員的積極性，進而影響整體的管護；③基層服務力量不足，管護水平較低。目前小型水利工程管護主要依托于村民、村委會、農民用水者協會和基層水管單位[5-6]。許多村民認為管護不是農民的事，只管用不管修，缺乏自覺維護意識，使用過程中過于隨意，甚至為了自己的方便還會對渠道、閘門等進行人工破壞。基層水管單位人少事多的矛盾十分突出。絕大多數農民用水者協會和村委會是一套班子，兩塊牌子，力量不齊、職責不明、目標不清，缺乏獎懲機制，導致基層管理力量十分薄弱，基本成為擺設。基層水利站作為承擔水利工程建設管理的主要單位，工作人員平均2-3人，無專職技術人員，力量單薄，業務水平偏低，面對當前新形勢下高標準、嚴要求的工作任務，人手嚴重不足。

1.3 重推廣輕規劃，作用發揮不充分

①規劃統籌不夠。近年來，國家高度重視“三農”工作，將農村發展、農業增效、農民增收重要性大大提高，要求相關部門加大對“三農”的投入，形成了“多規管控、多頭投資、多方建設”的格局，但各部門各自為戰，在工程布局、標準、效益上缺乏統一性，使得工程質量參差不齊、管理責任無法落實，甚至出現工程重復建設的現象，降低了強農惠農政策的效應。②規劃理念出現偏差。不少已編制的規劃貫徹“以水定產”、“節水灌溉”“智慧水利”等新規劃推進不下去，不能起到正確引導農業產業結構調整的作用甚至無法操作，未能結合當地實際情況，盲目推廣計劃政策，實際建設內容與群眾需求不相符，導致新建設施閑置率高，成為擺設，不能有效發揮作用，白白浪費資金，產生新的問題。

2 加強小型農田水利工程建設管理的對策建議

2.1 明確管護主體，落實管護經費

①明確產權歸屬，健全管護制度。建立健全項目管護制度，是開展管護工作的基本保證，項目竣工驗收后，應盡快辦理產權歸屬問題，移交手續確定管護責任單位。較大型的農田水利工程產權移交給村集體或基層水利站管護，田間水利工程可采取承包、租賃等方法交給農戶分散管護，村鎮要和管護人員簽訂目標管理責任書，將管護責任落實到個人；②落實管護經費，完善考核機制。由于農業項目收益較低，群眾對于出資建設農田水利工程熱情不高[7]。政府應出臺精準補貼和節水獎勵資金政策，建立考核獎補機制，用于小型農田水利工程維修養護專項資金以及節水農戶獎勵資金。同時推行政府和社會資本合作機制，拓寬管護經費籌集渠道，使工程維修和養護得到保障，長久發揮效益。

2.2 加強組織建設，強化管護宣傳

①提升團隊能力，優化基層水利管理站人才隊伍建設，鼓勵基層水利人員多參加技術培訓，提高業務素質和管理能力，不斷提升服務能力。將基層人員經費、辦公經費等納入財政預算，落實好基層人員待遇，提高工作積極性。同時推進農民用水合作組織規范化建設，加大對其的資金扶持，促進協會順利運行；②加強管護宣傳，提高管護意識。要將實物宣傳與網絡相結合，充分利用宣傳欄、宣傳標語、電視、廣播等多種形式，大力宣傳小型農田水利工程建設管護的必要性和先進典型經驗，統一群眾思想認識，營造良好的輿論氛圍，從而提高農民群眾參加項目工程管護的積極性。

2.3 堅持以水定產，增強規劃引領

農田水利工程建設離不開規劃的定位和引領。①落實“以水定產”。要以保障糧食安全和特色農業發展為主線，以項目整合為平臺，重點圍繞水土資源承載能力、農業農村經濟發展需求，科學編制規劃。②優化頂層設計。要進一步優化項目建設管理的頂層設計，綜合實地情況和實際需求，制定出臺相關規范、標準及管理辦法，完善和制定地方相關實施辦法和細則，進而指導工程高標準建設。③加強統籌整合。要根據國家《關于扎實推進高標準農田建設的意見》(發改農經〔2017〕331號)的要求，統籌推進“五位一體”布局，實行跨部門、跨年度、跨層級統籌，按照“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的要求，統籌整合資金，提高資金的整體效益。

3 結 語

基于農業生產，小型農田水利工程是重要的保障設施，與當地居民利益關聯度較高，需要在其建設和管護等方面投入大量精力。因此，應當全面優化工程質量，建立有效管理制度，推進運行管護機制創新，充分發揮小型農田水利工程的效益，為農業增產、農民增收提供保障。