江蘇省水利工程移民安置的關鍵問題研究

阿茹娜，蔣志強，胡玉龍，戚國香，段云飛

(江蘇省工程勘測研究院有限責任公司，江蘇 揚州 225000)

移民安置是水利工程建設的重要組成部分，涉及面廣、政策性強，是一項復雜的系統工程，而且水利工程移民屬于被動性的非自愿移民，不以移民本身的意志為轉移，移民安置實施難度比較大。因此在移民安置實施前，需要對移民搬遷安置、生產安置等關鍵問題進行科學合理的規劃，從而保障水利工程建設的順利實施。本文主要是從江蘇省水利工程的角度，針對移民安置的關鍵問題，提出相應的對策建議。

1 關鍵問題

1.1 征地移民數量需要合理控制

江蘇省水利工程產生征地移民的原因主要有兩種情況，一是工程永久征地影響，二是工程臨時用地影響。其中工程永久征地按照工程性質主要分為河道工程用地、水工建筑物工程用地、橋梁工程用地等，根據各工程設計的需要來進行選址，劃定永久征地范圍；工程臨時用地按照工程性質主要分為干法施工棄土區、水下施工棄土區、施工生產區、施工生活區、施工道路等，根據施工組織設計的要求劃定臨時用地范圍。永久征地和臨時用地均有可能影響人口、房屋、企事業、專項設施等實物，而征地移民實物數量多少是決定水利工程征地移民投資占比的重要原因之一，因此如何盡可能減少征地移民數量始終是工程設計人員面臨的重要問題。

1.2 “三原”原則與地方經濟發展規劃相銜接的問題

一方面，根據水利工程移民設計規范的要求，專項設施要按照“原規模、原標準或者恢復原功能”的“三原”原則進行處理；另一方面，工程建設區的地方政府在專項設施實際處理方案是按照地方經濟發展規劃和要求進行的，不免會有超過原規模、原標準等問題。如何將“三原”原則與地方經濟發展規劃相銜接、相融合，尤其是在“三原”原則與地方經濟發展規劃沖突時，如何解決專項設施補償標準和規模提高的等級控制及其投資增額的責任分攤問題。

1.3 移民生產安置與地方產業發展規劃相銜接的問題

根據水利工程移民設計規范的要求，農村移民生產安置應堅持以農業安置為主，通過調劑土地，使移民具備恢復原有生活水平必要的生產條件。但是就江蘇省而已，傳統的農業安置方式由于調劑土地工作的難度逐漸加大，水利工程移民生產安置通過其他安置方式代替傳統農業安置的大方向已經不可逆轉[1]，結合地方產業發展規劃創新移民生產安置方式勢在必行。

1.4 移民搬遷安置方式單一

按照傳統水利工程移民搬遷安置的做法，移民搬遷安置一般采用后靠分散安置或新建設安置小區的方案[2]，移民搬遷安置方式比較單一。隨著我國經濟社會的不斷發展，尤其是作為沿海發達省份的江蘇，傳統水利工程移民搬遷安置的做法已經不能完全滿足當地經濟社會發展和居民日益增長的生產生活需要，創新移民搬遷安置方式顯得尤為必要。

2 問題處理建議

2.1 優化工程設計，盡可能減少征地移民數量

要做到盡可能減少征地移民數量應從以下兩種情況分別進行分析。

首先從產生征地移民的源頭、工程選址和工程布置等方面進行設計優化，調整永久征地紅線范圍，盡可能避讓居民聚集區和大型企事業單位，從而減少永久征地和移民數量。

其次從施工組織設計方面進行優化，并結合棄土優化利用(棄土被其他項目消化，從而減少水利工程棄土區用地)等措施，減少臨時用地和移民數量。其中棄土優化利用一般有以下幾種途徑：土地整治利用、基礎設施建設利用、生態環境建設利用以及其他利用。其中土地整治利用可以用于農用地和土地復墾、城鎮低效用地再開發和宜耕后備土地資源開發；基礎設施建設利用可以用于施工建設回填土方、坑基回填土方的公路防護林帶建設和路基建設；生態環境建設利用可以用于堆山造景、河道景觀建設、城市總體規劃范圍內的公園綠地建設；其他利用可以用于美麗鄉村建設和建材利用等。

2.2 專項設施分類處理，減少與地方經濟發展規劃沖突

專項設施主要包括水利、交通、電力、通訊、管道、國有農(漁、林)場等。建議將專項設施按純公益性、營利性和準公益性進行分類，不同類別的專項設施分別進行處理。

(1)建議將水利、交通等工程劃為純公益性專項設施。純公益性專項設施多為單一的政府投資項目，受益面寬，具有大眾性、普惠性，在處理過程中要充分考慮與地方經濟發展規劃的銜接，提高純公益性專項設施的標準和規模不僅能改善移民生產生活條件，也為地方社會經濟發展做貢獻，因此，該類設施如需提高標準和擴大規模，超過“三原”原則的投資增加部分，可以由項目法人承擔或由地方政府與項目法人協商分攤比例。

(2)建議將國有農(漁、林)場等專項設施劃為營利性專項設施。營利性專項設施屬于經營性資產，如需提高標準和擴大規模，超過“三原”原則的投資增加部分，應由權屬單位自行解決[3]，不列入水利工程建設征地移民補償概(估)算。

(3)建議將通訊、電力、管道工程等劃為準公益性專項設施。準公益性專項設施既有一定程度的公益性，又有其在行業上的壟斷性，介于純公益性和營利性專項設施之間，擴建或更新能夠為權屬單位帶來效益。因此由提高標準和擴大規模產生的投資增加部分應由涉及的地方政府或權屬單位自行解決，不列入水利工程建設征地移民補償概(估)算。

2.3 結合地方產業發展規劃，創新移民生產安置方式

就江蘇省而言，城鄉差距小且有大量就業機會，相當一部分勞動年齡段(16～60歲)移民在安置前已經常年在外打工，具備了從事非農產業的能力，因此在2013年底開始，江蘇省水利工程移民生產安置，在征地補償的基礎上，采用社會保障結合就業培訓的安置方式，即根據年齡結構把移民劃分為未成年齡段(15周歲及以下)、勞動年齡段(16～59周歲)和養老年齡段(60周歲以上)3個年齡段，對不同年齡段的移民進行精準安置。其中未成年齡段(15周歲及以下)移民主要是嬰兒、幼兒、小學生或中學生，并不是家庭收入來源的主力，比較適合進行一次性生活補助；勞動年齡段(16～59周歲)移民一般都是具有勞動能力的人口，正在從事勞動生產活動，比較適合技能培訓再就業，并參加養老保險；養老年齡段(60周歲以上)移民一般都不再以勞動生產為主，主要是安享晚年，該年齡段移民比較適合領取養老保險金[4]。

下一步，針對勞動年齡段(16～59周歲)移民，可以結合地方產業對該年齡段移民生產安置進行創新，例如：①蘇南地區。因其民營經濟發達，企業眾多，可以采用企業訂單式培養或培訓的方式吸納移民就業；②蘇北或蘇中地區。可以根據當地產業發展的情況，比如興化大米、大閘蟹等特色產業，鼓勵當地相關企業、合作社或養殖大戶吸納移民就業。

另外，在農村土地“三權分置”、鄉村振興等背景下，結合地方產業發展規劃，也可以探索新的生產安置方式——移民集中經營生產安置，該安置方式是通過土地流轉，整合當地其他部分有條件形成規模生產的土地，同時結合當地產業發展規劃和政府政策支持，發展適度的鄉村產業規模化經營，幫助移民形成企業或合作社，為移民后續發展最終實現致富提供可能。目前該安置方式還比較新，根據市場規律，經營收益與風險也是并存的，因此如何合理地進行集中經營生產安置還需進一步探究和摸索。

2.4 結合城鎮化的發展，探索進中心村、小城鎮、城市的搬遷安置思路

江蘇省的特點是經濟基礎好，城鎮化率高，近些年省內的水利工程都在探索實踐進中心村、城鎮安置，例如蘇南的新溝河工程、蘇北的黃墩湖滯洪區調整與建設工程等，不再專門為水利工程移民搬遷新建集中安置小區，而是將移民搬遷安置到地方政府已經規劃、在建或現有的統一安置小區，該小區與新農村、小城鎮建設相結合，安置包括城建、交通、水利等工程影響的移民戶。

以黃墩湖滯洪區調整與建設工程為例，宿遷市完成搬遷居民126戶501人，其中選擇并入現有居民點的人數有86戶349人，搬遷移民可選擇的現有居民點共5處，分別為運河春天小區、湖畔人家小區、中心廣場小區、龍運花園小區以及水岸春天小區，位置均位于鎮核心區，真正實現了進城鎮安置，移民生活水平得到了極大改善。

3 結語

針對移民安置規劃的關鍵問題，本文提出了盡可能減少征地移民數量，結合地方產業發展規劃，專項設施分類處理，創新移民生產、搬遷安置方式等建議，有些建議具有普遍借鑒意義，有些建議僅局限于東部經濟發達省份或城鎮化水平較高的地區，例如移民搬遷安置結合城鎮化的發展，探索進中心村、小城鎮、城市的搬遷安置思路，在西部欠發達地區實行還存在一些問題，“移民上樓”水土不服、生活成本增加等問題都有可能發生，還需要進一步探討和研究。