“三舊”改造城市更新規劃的幾點探討
——以襄陽市三舊項目為例

文／李哲峰 襄陽市城市規劃設計院有限公司 湖北襄陽 441000

引言：

在湖北省發展中，襄陽市因為地理位置特殊性，其經濟發展水平與全省發展有著非常密切的聯系。為有效引導和有序推進三舊改造城市更新工作，貫徹落實中央決策部署和市委、市政府工作要求，充分發揮城市更新在實施國土空間規劃、加快促進產業轉型升級和結構調整、改善城鄉人居環境、完善城市功能、優化配置土地資源、保護與傳承歷史文脈等方面的重要作用，破解三舊改造城市更新問題，切實改善城市面貌和提升城市競爭力。

1、“三舊”改造與城市更新規劃概述

1.1 “三舊”概述

對于“三舊”改造工作而言，就是對舊城鎮、舊廠房以及舊村莊等開展城市更新改造工作，改善城市環境、提升城市品質，從而向新城市、新產業以及新社區的方向發生轉變。隨著“三舊”改造政策的全面實施，主要是在城市土地資源使用情況以及產業發展情況全面了解的基礎上，對“三舊”提出有效的改造策略，從而促進城市更新與發展。通過對城市“三舊”改造，可以實現對城市土地的合理使用，對于實現現代化城市可持續發展目標有著非常重要的意義。

第一，舊城鎮。主要是城市各區或者是街道存在舊民居、舊廠房以及舊商鋪等。因為產業調整或者是搬離之后，在城市中遺留下舊的廠房或者是倉庫，一般這些舊廠房結構都比較簡陋，同時外觀條件比較差，存在非常大的危險性。另外，對于城區中存在的舊商鋪，其使用價值遠遠低于土地自身的價值。

第二，舊廠房。通常情況下，舊廠房已被現在的生活區包圍或者是老城區內，容積率通常低于0.6。這些舊廠房的存在，已不符合城市土地利用規劃與用地要求，甚至其生產還包括國家明確禁止和落后的產業。以樊城區建設路21號、建設漢江創意園老城區內工業廠房改造更新。

第三，舊村居。是在城市規劃范圍內存在的村莊，一般稱作為城中村或棚戶區，或者是老的工業區以及物流園區內，包圍之前的村莊而形成的園中村。一些村莊不適合村民繼續居住，導致大量的村民逐漸搬離。

過去幾年襄陽市政府開展的一年至少改造一條道路的工作，效果非常好，是襄陽市三舊改造工作的開端，也得到市民的充分認可。如南湖賓館至機場、內環線、人民路、襄南大道、大慶路、北門至習家池景區等城市道路。大大提升了城市形象和品質，這也是“三舊”改造的工作內容。以牛首鎮的張崗村何太平店鎮金牛村為首的美麗鄉村建設改造。

1.2 “三舊”改造存在的問題

1.2.1 缺少統籌規劃

在襄陽市“三舊”改造處于初期階段，各部門之間高度重視該政策，迅速組織研究政策。但是，各部門的工作側重點不同，分析考慮問題的方向也不同，導致在應用過程中仍然還存在著非常多的問題，這些問題影響三舊改造工作的推進，而導致這些問題產生的重要原因，是因為缺少統籌規劃。通常情況下，在“三舊”改造實施過程中，主要是對城市發展布局、城市產業以及村莊等開展相應的改造工作，一般涉及到的規模比較大、改造內容多，在整體上呈現出了非常明顯的復雜性。

三舊改造對象界定缺乏明確標準，責權不明確。基于經濟角度上進行分析，改造成本基本上都是超標，完善配套設施，如機動車停車、電動車充電樁、消防安全；地下污水管網、屋頂防水；麻花狀的強弱電線、“公認”的私搭亂建雜物間、破敗的綠化，還有需要增加的公共服務設施。新建擴建的歸屬規劃部門管、消防歸屬住建部門管、管網歸屬市政部門等，千頭萬緒，缺少一個牽頭部門。缺少統籌規劃，工作推進時“摩擦不斷、重復無法避免”，導致效率低下，還得不到居民的認可。

1.2.2 缺少審批依據

上個世紀80年代，襄陽市的紡織業在全國知名度非常高，隨著社會發展，行業更新換代，傳統紡織業逐漸退出歷史舞臺。現有的老舊廠房無法滿足現代工業生產的需求。20多年來行業設計規范、標準已發生了很大變化，建筑材料更新也日新月異。

對于“三舊”改造工作而言，主要是結合所改造城市實際特點，以行政方式做出的“自上而下”的規劃改造工作。基于操作流程以及改造內容等方面進行分析，已經打破了管理體制方面存在的約束。結合現有政策中的相關要求，在“三舊”改造工作實施中，需要嚴格按照控規或生活圈的規定，預留公共服務設施用地或者是公共綠地。針對不同區段，在開展“三舊”項目改造工作時，對于公共空間控制提出的要求也具有非常明顯的差異。正是因為受到拆三留一政策的影響，造成周邊公共空間出現重構或者是浪費等現象，導致公共空間資源效益無法實現充分發揮。法定的控規已全覆蓋中心城區，公共服務設施用地已定量且定位。涉及“三舊”改造的項目，因為缺少合理的審批依據，使得舊城鎮改造項目難度大、進度慢，影響“三舊”改造工作。

1.2.3 缺乏與所在小區居民的溝通

民之所需，應有所應。在“三舊”項目改造過程中，缺少與居民之間的有效溝通與交流，特別是對于舊村莊進行改造時，因為土地與房屋權屬具有非常明顯的復雜性，土地利用效率非常低。主管部門在實施改造工作時，片區居民卻認為自身利益受到嚴重影響，易導致政府與居民之間產生利益矛盾。因此在解決拆遷問題和公示改造方案時，應充分考慮居民多方面的利益和公共利益。只有保證與小區居民之間充分溝通與交流，合法合規保障改造片區居民的利益條件下，同時也有利于“三舊”項目改造工作的順利開展，才能提升居民生活環境。

但是，在對舊村進行改造的過程中，經常會存在無專人跟蹤管理的現象，涉及到“三舊”改造報批事項的，還不能全面掌握相關的審批手續，沒有認識到改造工作的重要性，宣傳改造工作進不到位，在思想上無法達成共識，致使村民或居民無法全面認識到“三舊”改造項目實施帶來的好處。

1.2.4 審批程序繁雜

結合目前的實際情況分析，審批權限已經下放到了各個縣區，但是，對于鎮級政府部門而言，只能發揮對城市建設公共服務的職能，從而對“三舊”政策實施以及改造工作開展形成了非常嚴重的阻礙。一般情況下，在開展“三舊”改造工作之前，不但需要進行嚴格的技術審批與核查，還需要各個層級進行審批，會消耗非常多的時間與精力，所以在整個審批程序上具有非常明顯的復雜性，從而在一定程度上延長了“三舊”改造工作時間，甚至拆遷工作會被擱淺，從而對“三舊”改造工作開展力度產生約束。

2、“三舊”改造城市更新政策確立的迫切性

過去20多年的高速發展期，已耗用大量的土地資源，隨著高質量發展的到來，“攤大餅”的時代已成過去，城市建設用地零增長已是大趨勢，盤活存量用地、三舊改造的城市更新，實質仍然是提高居住環境品質、提高幸福指數、完善基礎設施和公共服務設施。襄陽市建設路21號改造前期，以公共設施為主，改造后形成的餐飲、民宿、體育運動等綜合型創意園，將公共服務設施放在首位，增補其他公共服務設施和便民設施。

加快“三舊”改造城市更新政策的確立，具有非常明顯的迫切性與重要性，主要體現在了以下兩個方面：第一，實現“三舊”改造城市更新政策，有利于控制總量與增量，從而盤活存量。基于新時期發展背景下，國家逐漸對現代化城鎮發展引起了高度重視，并且在重要會議上，對于城鎮建設用地，特別是優先開發的三大城市用地，首先應該盤活存量，防止無節制擴大建設用地行為的現象。因此，湖北省政府明確了增強建設用地使用效率這一政策要求。另外，嚴格控制城鎮開發邊界，嚴守底線，現代城鎮化規劃方案中的相關要求，對總量進行嚴格把控，同時加強土地增量控制工作，從而才能對現有的土地管理制度進行優化與完善。通過對新型土地管理政策的全面實施，可以對土地利用結構起到非常重要的完善作用，在更大程度上提升土地使用效率；第二，高速發展的后期，存量用地規模較大使用效率低的現象比較普遍。結合相關的統計結果可以了解到，襄陽市存量土地規模較大，基于存量土地的產出效益進行分析，其用地效益也比較低。但是，基于另外一個角度進行分析，工業用地具有非常大的開發潛能。基于整體空間布局角度上進行分析，與增量用地之間進行有效融合，可以進行大規模的開發，從而未來有著比較廣闊的發展前景。對于舊城鎮而言，與城市棚戶區、拆遷區具有明顯的差異，在襄陽市及下轄的三縣三市均已開展改造項目，通過更新政策，有利于改善城鎮環境面貌，提升居民居住質量，堅持走群眾路線做好舊城鎮改造工作，讓更多居民受益。實施“三舊”改造是全國上下共同關注的事，新一屆中央政府對舊城改造工作高度重視，明確提出新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，在遵守因地制宜原則的基礎上，促進城鎮化工作的全面開展，在推進過程中要避免城市病問題的產生，不能一邊是高層建筑，另一邊是棚戶連片。出臺的新政策決定進一步解決城市內部二元結構問題，從而加快現代化城市進程。在舊廠房改造中，國務院已經頒發了《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，其中明確提出保護利用好老舊廠房，充分挖掘其文化內涵和再生價值，興辦公共文化設施，發展文化創意產業，建設新型城市文化空間的重要性，有利于提升城市文化品質，有利于提升城市風貌和產業升級，增強城市活力和競爭力。在舊村居改造中，加強更新政策的確立，對促進以人為核心的新型城鎮化發展，建設美麗中國，實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢具有重要現實意義。按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認識、尊重、順應鄉村發展規律，更好發揮法治的引領和規范作用，依法規劃、建設和管理鄉村，貫徹“適用、經濟、綠色、美觀”的改造方針。

3、“三舊”改造城市更新規劃的優化措施

3.1 高起點，統籌規劃

在襄陽市改造更新工作開展中，應該充分借鑒一些成功的改造經驗。對于政府部門而言，應該明確自身所涉及到的職能作用，將政府部門統籌、引導以及監督作用充分發揮出來，為城市整體改造更新奠定非常重要的基礎條件。另外，政府部門應該對土地資源整合收儲，將土地資源進行有效集中，在此基礎上可以促進統籌規劃工作可以實現順利開展。在城市更新改造過程中，利益平衡屬于其中非常重要的內容，因此，應該正確處理公共利益與市場之間的平衡關系，而政府部門作為非常重要的協調主體與利益推動主體，一定要積極投入到城市改造項目中。同時，對“三舊”項目改造項目特別是公共配套改造項目時，應該加強財政方面的投入，政府部門應該對其進行嚴格監督與管理，從而促進“三舊”改造工程的全面實施。基于我國科學技術水平不斷提升的背景下，應該制定先進的城市動態化電子數據庫，合理應用城市動態化電子數據庫，可以發揮出非常重要的共享作用，從而在城市更新以及改造規劃工作開展中，能夠提供非常重要的支持支持。另外，在對城市動態化電子數據庫充分利用的基礎上，對于路段改造過程中產生的數據以及調查信息等，能在第一時間內有效收集與管理，從而對規劃編制進度以及功能方面進行嚴格控制，明確規劃編制過程中存在的問題，采取有效的措施進行解決。由此可以看出，制定動態化電子數據庫，更新與完善城市改造更新環節中產生的信息，促進三舊改造及更新工作順利開展。

3.2 強調“三舊”改造與法定體系的融合

為了保證“三舊”改造政策的順利實施，在開展相應的改造工作時，應該嚴格遵守我國現有的法律規定，同時嚴格貫徹依法治國相關理念，保證城市規劃與建設工作順利開展。在對實際情況全面了解的基礎上，對改造計劃與更新方案進行合理編制，使城市項目改造與法律體系之間實現有效融合，將法律體系作為重要的參考依據，明確城市規劃范圍以及具體的規劃目標，充分體現法律的權威性。嚴格遵守因地制宜的基本原則，對城市實際情況進行全面調研，確保做到一區一策，從而提升法律政策的針對性。“三舊”改造項目應符合城市土地租用批準流程、空間布局以及產業鏈條構建等工作，保證規劃指標、規劃內容以及法定體系規范性之間的高度統一。

3.3 建立健全改造城市更新審批制度

刪繁就簡三秋樹，標新立異二月花。以城鄉規劃法、行政許可法為依據，完善地方法規，簡化審批程序，制定簡單流程、簡易程序，促使城市更新工作的高效推進。

剛性：即強制性條文，通用的必須要改造的，如市政管網，小區內道路，屋面防水，必須符合國家規范和地方法規。彈性：（電梯、健身場地及體育設施），在滿足消防條件下，以居民需求為原則，可實行一（城）區一策：征求居民意見并公示。

在“三舊”改造工作實施過程中，為了能在更大程度上提升改造工作實施效率，還應該結合實際情況構建出完善的“三舊”項目改造審批制度，對原本比較復雜的審批流程進行優化，主要是因為過于簡單或復雜的審批程序，會對城市項目改造工作效率與質量產生一定的影響。比如，在審批流程過于簡單的情況下，可能會導致權利尋租現象的產生。同樣，如果是在審批流程比較復雜的情況下，會對“三舊”項目規劃工作開展形成一定的阻礙，進而降低項目改造工作效率。因此，針對目前“三舊”項目改造過程中存在的問題，構建完善的“三舊”改造城市更新審批制度，將審批制度的共同協作效果充分體現出來。對城市中存在的通用設施改造引起高度重視，一般主要包括市政管網、小區內道路以及屋面防水施工等。為解決小區內市政管網老化、屋面防水剝落、公共服務設施陳舊及存在安全隱患等問題，提升小區居民生活品質，對小區內的部分公共管網、屋面防水、服務設施等進行提升改造，一是改造屋面防水，更換落水管。鋪設混凝土路面與人行道鋪磚，增加小區綠化面積。二是改造小區圍墻（拆違透綠），維修改造小區內公共用房（如活動室、棋牌室、泵房等），改造小區大門為帶人行門禁系統鐵藝大門并增加智能車檔，地下車庫增加智能車檔。增設視頻監控安防系統，更換健身器與小區照明電纜。對報批層次進行合理簡化，使參與全過程改造的人員不斷增加，積極投入到實際改造工作中，將城市規劃主體與政府審批主體之間進行有效結合。最后，可以采用先進的科學技術，構建網上審批模式，通過這種方式可以在網上完成各項審批工作，從而簡化審批流程、節約時間，這不但能促進審批工作效率實現明顯提升，從而有效推進改造工作順利開展。

結語:

綜上所述，高質量發展、低碳發展、建設節約型社會的時代背景下，大拆大建的時代已成過去，“三舊”改造工作尤為重要，基于現代社會經濟發展背景下，城市在發展中也因此迎來了更大的挑戰。“三舊”項目改造是目前政府部門所面臨的重點問題，通過加強“三舊”項目改造，可以有效緩解高質量發展時期所面臨的土地資源問題，同時也有利于實現二次工業化發展的要求。因此，一定要全面認識到“三舊”項目改造工作的重要性，針對目前改造過程中存在的問題進行深入分析，在此基礎上加強對規劃思路以及技術方法的創新工作，加強城市更新制度建設，將“三舊”改造項目與法定體系之間進行有效融合，形成完善的審批制度與流程，從而實現對舊城區、舊廠房以及舊村居等“三舊”土地資源的充分再利用。