城市更新背景下的城市核心區人防工程更新創新方式探索

文／陳昂 上海市地下空間設計研究總院有限公司 上海 200125

1、引言

當今，我國正處于快速城市化發展的末期，新城區建設規模逐年減少。各個城市，特別是相對發達地區的城市，已從“增量時代”走到了“存量時代”?！俺鞘懈隆比找娉蔀槲覈鞘邪l展研究最重要的課題之一[1]。

預計2050年，全球有三分之二以上的人將居住在城市，隨著全球人口城市化的發展，高效、集約的土地利用模式成為城市化未來的必然選擇。城市核心區往往是城市中經濟密度最高、物質空間形態和社會活動最集聚的區域。然而，許多城市的核心區也存在著基礎設施韌性差、宜居環境品質差、交通效率低、產業定位不明晰、城市風貌不鮮明、吸引力不足等問題。城市核心區如何走向緊湊型發展的卓越之路值得深入探討和關注。

人民防空工程作為城市重要的保障體系，在城市遭受到戰火侵襲或其它突發災難時，發揮著關鍵作用。我們在關注城市核心區的同時，也應該關心如何在核心區內更為高效地建設人防工程，特別是在當代城市更新的大背景下，其中創新性的方法尤其值得探索。

2、城市核心區的人防工程建設概述

2.1 城市核心區城市更新概念解析

城市核心區是一座城市政治、經濟、文化、科創等公共活動最集中的地區，是城市復合功能、地域風貌、藝術特色等集中體現的場所，是具有特定的文化內涵、彰顯獨特魅力的城市名片以及城市形象的代表[2]。

城市核心區的形成是中心聚集型城市發展的結果，對現代經濟基礎較為薄弱的新興國家尤為如此。通過群聚效應，使商圈影響力持續提振放大，進而提供更優質和更多樣化的本地服務，以及改善包括醫療、教育、公眾設施和公共交通等基礎設施。

縱觀我國的城市更新，從更新內容來看，不同政治、經濟、社會時代條件下， 城市更新內涵處于不斷的變化之中。從大規模的舊城功能結構調整和舊居住區改造到快速城鎮化時期開展的舊區更新、舊工業區文化創意開發、歷史地段的保護性更新，再進入到強調以人為中心和高質量發展的轉型期，強調城市綜合治理和社區自身發展。

核心區先天的密集性和后期缺乏科學系統的運維管理，包括開發時的重短期輕長遠、重局部輕整體、重資產輕運營等等，使得今天的核心區多數存在著各種各樣的城市問題。因此，現在國內許多城市都將核心區做為重點更新區域，著力打造。

2.2 人防工程概念解析

人防工程的全稱是人民防空工程，是指為保障戰時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫療救護而單獨修建的地下防護建筑，以及結合地面建筑修建的戰時可用于防空的地下室。其主要目的是為了保障戰時人員安全以及做好物資的隱蔽、人民防空指揮和傷員救助工作[3]。

我國人防工程的主要形式為結合地面建筑或單獨建設的地下建筑物，這些地下建筑物可以確保戰時人民的生命和財產安全，也是保障戰爭對社會和經濟造成影響最小化的重要基礎，其作用表現為：

（1）當城市受到空襲時，人防工程能夠為廣大居民提供安全、可靠的避難場地，其能夠對隱藏在室內的人員、裝備、物質進行有效保護。

（2）空襲結束后，人防功能能夠成為留城居民的臨時居住地。嚴重的空襲會損壞城市地面建筑物及公共設施，留守城市的人們能夠在人防工程中獲取生存條件，將孔隙后果予以最大化消除，加快重建城市的步伐。

本文所探討的對象，是在城市核心區內那些建成時間較長，現狀難以形成完整體系，亟需更新的那部分人防工程。

2.3 核心區人防工程存在的問題

城市核心區往往經歷過較長的發展時間，某些區域人防工程因其形成年代久遠，歷史遺留問題較多，現狀往往存在以下一些問題。

（1）人防體系不完整，人防工程總體規模及人均指標均難達標。

（2）骨干工程缺失，尤其是醫療救護工程與防空專業隊工程缺失嚴重。

（3）老舊人防工程較多，部分工程存在失效的風險，更新換代壓力較大。

（4）人防工程互相缺乏連通，容易形成人防孤島。

分散布局的人防工程防護效益不高，與防護體系建設要求存在較大差距；而且分散設置的人防工程規模通常偏小，相互間的連通多以預留為主，缺少真正意義的連通。

作為新一輪城市更新的重點區域，如何將城市核心區的地下空間與人防工程有機結合；如何建立有效、完整的防護體系，提升該區域整體防護效率，將是擺在城市人防建設者面前的重要課題。

3、核心區人防工程建設更新原則

（1）建立完善的人防工程體系

城市更新大的背景下，核心區無論是改造還是新建都會涉及到大量的地下空間開發，人防建設可借此機會，對片區人防工程統籌考慮，查漏補缺，完善片區整體防護體系。

以具備強有力的人民防空能力為核心，打造城市重點片區完善的人防工程體系，布局指揮工程、防空專業隊工程、醫療救護工程等人防骨干工程[4]。形成以人防骨干工程為重點，以人員掩蔽工程及配套工程為主體，以兼顧設防工程作為補充的功能配套、布局合理的工程體系。

（2）鼓勵人防工程互聯互通

城市更新背景下，習近平總書記針對人防工程建設提出了四點要求：一是積極推進人民防空建設與經濟建設融合發展。二是堅持人民防空建設與城市建設相結合。三是把人民防空作為應急管理的重要力量。四是切實履行政府對人民防空工作的領導責任。在國家宏觀政策引導下，城市人防工程建設正在走向與城市建設和社會經濟建設融合發展、與地下空間融合發展之路。對此，我們可利用地下連通道、地下軌道交通實現人防工程之間的互聯互通，人防工程與地下空間之間的互聯互通。具體表現為：

①地鐵車站地區，主要是人行連通，將地鐵周邊地下綜合體、商業街、人防工程等地下設施連通，將地鐵車站的人流快速疏散，同時快速到達周邊地塊中。②商務區、商圈等高容積率、高密度開發區域，主要是車行系統化連通。地下空間車行化連通，主要有兩種建設形式，一是地下公共車行環廊系統（道路下），二是地下車庫聯絡道（地塊預留車行通道，地塊之間建設連通道）。③地下功能設施之間的集中整合建設，比如地下快速路與地下車庫連通道的整合，地下道路與綜合管溝的整合，地下街與地下公共停車場上等等。南部商務區是地塊地下車庫、公共停車場、共同管溝、下沉“場、地下商業、人防工程的整合共建，并與周邊地塊連通。

（3）平戰結合，提升地下空間利用率

注重平戰結合及地下空間的綜合利用，在保證平時使用功能的前提下，保障工程在戰時能迅速轉入戰備狀態，完成戰時指揮、醫療救護、人員掩蔽、物質掩蔽、專業隊及裝備掩蔽等功能[5]。

（4）明確重點區域，形成網絡體系

城市核心區通常都是城市中商務、商業和公共配套服務設施最為集中開發的區域。不少城市核心區更新過程中，都將軌道交通換乘樞紐站點及周邊作為點狀深層重點開發區域，其余改造、保留區域為面狀分散開發區域，以軌道交通和地下連通道為軸線，形成點、線、面的網絡體系。

（5）利用現代科學技術，推進智慧人防建設

韌性城市建設關注點在于城市的安全性，減少自然災害和突發事件給城市 帶來的人員傷亡和經濟損失，讓城市在災害后快速恢復到正常狀態；智慧城市建設的關注點是城市運行效率，讓城市各系統在日常運行中更為高效。隨著韌性城市和智慧城市的概念不斷發展，未來有著融合的趨勢[6]。

核心區可以將韌性城市與智慧城市的融合建設作為基礎，結合核心區日常管理和災害預防規劃，將韌性城市和智慧城市的理念和建設目標，推進“數字人防”和指揮信息系統升級改造，加強網系融合和綜合集成，全面提升人防信息化、數字化、智能化水平。健全完善新技術通信網絡，加快升級改造空情接收處理系統、防空警報智能化管理。

4、核心區人防工程更新創新方式探索

4.1 開發方式的創新

（1）以整體開發為基礎，人防工程集約化建設

以地下空間整體開發為依托，在核心區范圍內進行人防工程的集約化建設，高效整合公共地下空間進行人防工程的集約化配建[7]。

地下整體開發是土地集約化利用的體現，利用公園、道路等公共用地的地下空間進行整體建設，可有效減少地塊開挖深度、降低投資造價和建設風險。

對于有條件的地塊可以采取組團式整體開發理念，采用“三帶”、“四統一”，即“帶地下工程、帶地下方案、帶綠色建筑標準”的土地出讓方式和“統一規劃、統一設計、統一建設、統一運營”的開發模式，確保項目中各地塊在空間與功能上的完美銜接、建設品質上的高度統一和現實地上地下空間和功能的全面貫通。由一家公司作為建設期統一主體，出讓后作為公共部分持有主體，有利于建設期推進和今后的運營管理。

（2）平戰緊密結合，地下空間互為連通

在城市核心區，有計劃組織修建平戰兩用的地下商業、停車、旅游、服務等地下工程；并將周圍的人防工程及其地下空間連接貫通，以點連線、以線擴面、連片成網；在城市重點地段積極招商引資，建設大型平戰結合的商業街和地下綜合體等，采取因地制宜，多措并舉，解決人防工程孤島問題，通過地下建筑的互聯互通，實現城市人防工程連成網絡，形成集戰備、商業、交通、人行過街通道、停車場等服務設施于一體的綜合防護體系。

4.2 管理方式的創新

（1）以街坊為單元，在城市更新人防工程中做到“小集中、大聯通”

“小集中”是以街坊為單元的人防工程集約化配建[8]；“大聯通”是街坊之間人防工程通過地下連通道、地鐵車站、公共步行系統等連通，通過“點——線”的聯系，形成大連通的片狀人防工程；既滿足人防工程分散式布局的要求，又滿足集約化建設的需求。

（2）片區總指標不變，街坊內各地塊協調統籌

為保證人防工程總量配建的目標，應運用更為靈活的指標配建原則，核心區內高密度地塊的人防配建可在所在街坊單元內進行協調統籌。在統一出讓的前提下，如單街坊無法滿足，可考慮臨近的幾個街坊進行協調統籌，原則滿足片區人防配建總量的需求。

4.3 規劃編制的創新——將城市地下空間與人防規劃“二規合一”

國家明確要求要將人防專項規劃納入到城市總體空間規劃與詳細規劃當中，如何做到將人防工程融入到城市建設當中去，則需要在規劃編制體系中就要有創新和突破。城市地下空間與人防規劃“兩規合一”將成為其中較為重要的一種規劃編制創新方法。

通過“兩規合一”，將人防建設與地下空間利用開發結合在一起，互為補充，更有利于發揮地下空間的利用效率，節約使用地下空間，減少資源的無謂耗損。同時，利用部分城市的核心區擁有高密度的軌道交通的優勢，結合地下空間規劃，連接曾經各自獨立的“人防孤島”，戰時迅速轉為軍事防御設施，使人防工程形成網絡，組成完整的防護體系。

4.4 加強城市人防建設的概念

目前，有的城市并未樹立城市人防工程系統建設與維護的意識，相關職能部門認識不到位，覺得我們正處于和平時期，不會發生戰爭，也不會出現自然災害，且人工系統建設與維護往往需要花費大量的時間、資金與人力，且審核報批十分復雜，所以城市人防建設認識不到位。首先，進一步強化城市人防建設概念，促使社會大眾及政府單位干部真正意識到創新城市人防建設的必要性。各城市政府定期開展關于城市核心區人防建設一系列會議，只有當領導市級黨員干部真正認識到城市人防規劃建設的必要性，才可以確保人防建設各項工作順利完成，在集體學習活動中，各方代表積極發言，通過發言使得機關領導對黨員想法進行全面把握，從而向其針對性傳遞上級下達的學習任務及建議。同時，機關工作人員高度重視人防建設宣傳，實地走訪，同廣大城市居民積極交流，促使城市居民能夠全面了解城市人防工程在戰爭時期的重要價值，鼓勵其發現人防系統存在不足之處時及時向相關職能部門反映。城市人防部門不只是要借助報紙媒體等社交網站廣泛宣傳人防建設的必要性，還可借助微博、公眾號等進行廣泛宣傳，確保城市核心區人防建設宣傳能夠傳播到每一個單位及學校間，定期組織單位人員及學生開展培訓活動，增強其思想意識，還能夠把城市核心區人防建設傳播到每一個小區中，加強小區居民培訓，設置有獎問答環節，促使其能夠真正掌握各種人防知識，強化其認知水平，這樣的宣傳活動更加合理、透明，不斷地激勵城市居民積極參與到城市人防建設中，為城市更新貢獻自己的力量。

結語：

在城市更新背景下，核心區人防建設是重點，其不只是在戰爭爆發時具有防控功能，而且還發揮著生活、經濟等功能。同時，在日常生活中，人防工程還具有社會、經濟與戰備等重要效益。對于城市核心區地下空間的開發與利用，我們必須確保能夠實現人防工程效能，因此在城市核心區人防工程建設中，必須兼顧其各項重要功能，盡力地做到兩全其美，并積極借鑒國外城市人防建設有益做法與先進經驗，對城市核心區人防建設存在的各種問題予以有效解決。同時，可科學利用地下空間，同時獲取最大化的經濟與社會效益。

對于城市核心區人防工作建設而言，設計人員不僅要對人防工程各細節進行細化處理，保障其價值能夠充分發揮。同時，政府應強化相關職能部門對人防工程建設意義的認識，確保工程建設能夠順利開展，為以后戰爭的到來做好民生、城市經濟效益等各方準備。另外，政府應注重城市居民宣傳教育工作，強化其思想覺悟與認知，積極投身于人防工作建設中，為城市核心區人防建設出謀劃策。值得注意的是，人防工程建設后，應保證其人工工程功能，施展綜合效能，在日常生活中用于加快社會發展，戰爭時期用于庇護廣大群眾。