從城鄉(xiāng)規(guī)劃到國(guó)土空間規(guī)劃探究

文／趙潤(rùn)晗 青島市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 山東青島 266000

引言：

在我國(guó)不斷發(fā)展背景下，從國(guó)土空間規(guī)劃到城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展，逐漸的建設(shè)我國(guó)整體城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)劃發(fā)展需求。在我國(guó)整體建設(shè)發(fā)展這方面國(guó)土資源規(guī)劃是一項(xiàng)宏觀規(guī)劃方向，而城鄉(xiāng)規(guī)劃是我國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)實(shí)施的一項(xiàng)政策且促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展。國(guó)土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)這兩者有一定關(guān)系，且具有密切性，最重要的一點(diǎn)就是確定這兩者之間關(guān)系，促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展。

1、空間規(guī)劃的概念和研究

1.1 空間規(guī)劃的概念

城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間主要指的是兩個(gè)空間，一種是國(guó)土空間另一種是社會(huì)空間，而從某些方面來(lái)看這個(gè)空間是客觀存在的。國(guó)土空間規(guī)劃其實(shí)就是國(guó)土空間的領(lǐng)域概念和不同區(qū)域的界定；城鄉(xiāng)規(guī)劃是對(duì)規(guī)劃進(jìn)行界定，且通過(guò)社會(huì)環(huán)境是不同的，這兩者的出發(fā)點(diǎn)是不一樣的，但是從某種程度上來(lái)看國(guó)土空間規(guī)劃帶動(dòng)社會(huì)環(huán)境的發(fā)展，基于此這兩者之間具有一定關(guān)系。

在我國(guó)的規(guī)劃體系中，結(jié)合各種規(guī)劃的區(qū)域和類型存在差異性，以行政區(qū)域?yàn)槔@一區(qū)域非常的典型。而由于權(quán)限和責(zé)任區(qū)域不同，權(quán)限的責(zé)任劃分是不一樣的，基于此很容易出現(xiàn)規(guī)劃協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

1.2 我國(guó)空間規(guī)劃的研究

在空間規(guī)劃這方面我國(guó)研究的力度還不夠，在早期只是借鑒一些國(guó)家建設(shè)的空間規(guī)劃并進(jìn)行模仿。但在我國(guó)整體建設(shè)不斷發(fā)展的背景下，就當(dāng)前的情況來(lái)看出現(xiàn)一些規(guī)劃的種類，尤其是法定規(guī)劃。而且規(guī)劃也存在不同之處，從功能出發(fā)，交通職能部門和環(huán)境職能部門會(huì)根據(jù)自身職能實(shí)現(xiàn)對(duì)自身專屬的區(qū)域規(guī)劃的制定；而在同一職能體系中，相關(guān)部門會(huì)結(jié)合工作的實(shí)際需求以及發(fā)展的現(xiàn)狀，實(shí)施區(qū)域規(guī)劃。

在我國(guó)整體發(fā)展規(guī)劃這方面我國(guó)發(fā)改部門將其劃分為兩種，一種為國(guó)民經(jīng)濟(jì)另一種為社會(huì)發(fā)展，進(jìn)而給我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃打造成新的格局。近年來(lái)對(duì)發(fā)展整體上又做出相應(yīng)的調(diào)整。將主體功能區(qū)作為基礎(chǔ)，其空間規(guī)劃這方面進(jìn)行統(tǒng)籌，又實(shí)現(xiàn)不同功能規(guī)劃劃分，促進(jìn)適合自身發(fā)展完善體系的形成。

2、國(guó)土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的一致性

2.1 規(guī)劃屬性的一致性

城鄉(xiāng)規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃這兩者強(qiáng)調(diào)的均是其公共政策屬性，而且這兩者還作為一種治理的手段，但是治理的重點(diǎn)區(qū)域是相同的，其中在城鄉(xiāng)和工礦等區(qū)域的約束上就能夠充分的表現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)前，不管是社會(huì)發(fā)展的需求還是國(guó)家治理需求為了能有效的應(yīng)對(duì)，在實(shí)踐層面上讓城鄉(xiāng)規(guī)劃其屬性的政策得以展現(xiàn)，且在具體開展的過(guò)程中城鄉(xiāng)規(guī)劃還離不開空間規(guī)劃，且發(fā)揮著其治理的作用，這作為城鄉(xiāng)規(guī)劃專項(xiàng)的一項(xiàng)特征，還是一項(xiàng)重要的趨勢(shì)。但是這一轉(zhuǎn)型過(guò)程中難以實(shí)現(xiàn)。而且國(guó)土空間規(guī)劃還需要多個(gè)學(xué)科。但由于目標(biāo)非常的明確，一定程度上有助于完成理論構(gòu)架，為此向國(guó)家公共治理政策屬性職能提供一定的支撐。與此同時(shí)這一過(guò)程促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)型。

2.2 規(guī)劃價(jià)值觀的一致性

城鄉(xiāng)規(guī)劃的學(xué)科是行業(yè)實(shí)踐的一項(xiàng)準(zhǔn)則，其中主要為追求天一合人的理想境界，城鄉(xiāng)規(guī)劃這門學(xué)科具有一定的應(yīng)用性，且在新時(shí)代的背景下，具有不同的階段性目標(biāo)，尤其是規(guī)模開發(fā)建設(shè)和新時(shí)代發(fā)展、高品質(zhì)的生活以上目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)是不同的，但是尋求保護(hù)和開發(fā)平衡點(diǎn)始終要旨。不管是國(guó)土空間規(guī)劃的思維范式還是價(jià)值取向其人和自然以及社會(huì)這方面不僅追求相統(tǒng)一，在自然生態(tài)保護(hù)和城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)進(jìn)程中需求一定平衡?？傮w來(lái)說(shuō)，國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)在城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科轉(zhuǎn)型這方面起著一定的作用，而且這還作為優(yōu)化教學(xué)體系的一項(xiàng)重要的途徑。其實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型之后，完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科在國(guó)土空間規(guī)劃主體這方面，從某種程度上來(lái)看是最主要的學(xué)科，且在多個(gè)方面起著重要的作用，尤其是在國(guó)土資源配置和國(guó)家綜合治理等方面。

3、國(guó)土空間規(guī)劃中需要關(guān)注的轉(zhuǎn)變

3.1 規(guī)劃體系的轉(zhuǎn)變

國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)實(shí)現(xiàn)體系的構(gòu)建，在注重總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃以及詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)之上，明確這幾者之間的關(guān)系，進(jìn)而提高對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的外部結(jié)構(gòu)的重視度。在規(guī)劃體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)分級(jí)并分類的基礎(chǔ)之上，從各個(gè)角度出發(fā)進(jìn)行縱向分解，并實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的建立；在橫向上各類專項(xiàng)規(guī)劃非常的重要，是總體規(guī)劃中最重要部分，在編制和審批過(guò)程中做好相應(yīng)的核對(duì)，最終成果已在“一張圖”上疊加，從而不管是各類規(guī)劃還是上下級(jí)對(duì)應(yīng)的各級(jí)總體規(guī)劃實(shí)現(xiàn)相統(tǒng)一，由此可以看出進(jìn)行“國(guó)土規(guī)劃一張圖”的建制，促進(jìn)各個(gè)層次和多類型規(guī)劃之間的貫通[1]。

3.2 規(guī)劃對(duì)象的轉(zhuǎn)變

規(guī)劃對(duì)象的轉(zhuǎn)變是國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容，且從規(guī)劃師的角度上來(lái)看能有所感到，正此其國(guó)土空間規(guī)劃這方面前期在進(jìn)行探討時(shí)，往往加強(qiáng)對(duì)國(guó)土空間各要素對(duì)規(guī)劃沖擊的關(guān)注。但是本文認(rèn)為全域和全要素作為國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)象。全域就是空間范圍；全要素就是構(gòu)成空間的自然要素；且國(guó)土空間和國(guó)土空間的使用作為國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)象，這除了是原始森林保護(hù)之外，還是人類對(duì)自然環(huán)境使用的一種方式[2]?；诖藦哪撤N程度上來(lái)看，人類空間使用行為的組織和安排作為國(guó)土規(guī)劃空間實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

以往由于部門分割，城鄉(xiāng)規(guī)劃的對(duì)象主要在以下方面，為城和鎮(zhèn)以及村等方面，且在我國(guó)區(qū)域規(guī)劃一直沒(méi)有更好地發(fā)育。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，對(duì)于城鎮(zhèn)村的關(guān)系要想更好地統(tǒng)籌可通過(guò)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和鎮(zhèn)村體系規(guī)劃做好區(qū)域性安排，但是從實(shí)質(zhì)上來(lái)講，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和鎮(zhèn)村體系規(guī)劃具有一定關(guān)系，其實(shí)是“點(diǎn)”與“點(diǎn)”之間關(guān)系。在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，不管是省國(guó)土空間規(guī)劃還是市以下各級(jí)的總體規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃作為實(shí)質(zhì)工作和方法。對(duì)于以往城鄉(xiāng)規(guī)劃而言只是進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，而將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合和組織各類要素之間關(guān)系作為區(qū)域規(guī)劃的一項(xiàng)內(nèi)容，為此可看出不管是在思維方法還是在工作方式上是不同的[3]。在其現(xiàn)代治理這方面以空間地域?yàn)閱卧木C合治理特征，同時(shí)這也是強(qiáng)化空間治理能力并提高的關(guān)鍵，而在國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，國(guó)土空間規(guī)劃作為重要建制，從城鄉(xiāng)規(guī)劃背景的規(guī)劃工作人員的角度上來(lái)看，在了解區(qū)域規(guī)劃理論和方法的同時(shí)還應(yīng)做到充分的掌握，一定程度上促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃工作有效開展。與此同時(shí)在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃工作的過(guò)程中，不管是“點(diǎn)”還是“域”的規(guī)劃，還應(yīng)結(jié)合不同規(guī)劃類型和工作內(nèi)容將其區(qū)分好，并引入各種規(guī)劃方法。

3.3 規(guī)劃內(nèi)容的轉(zhuǎn)變

對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃在全球范圍內(nèi)，全面的統(tǒng)籌組成國(guó)土空間各項(xiàng)要素的使用并安排作為其核心內(nèi)容?；诖嗽谝恍┯懻撝?，被關(guān)注的“三線”規(guī)定作為規(guī)劃工作的一項(xiàng)內(nèi)容。規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)和解決問(wèn)題提前安排未來(lái)行動(dòng)綱領(lǐng)。基于此具有明確的未來(lái)導(dǎo)向性。具體來(lái)講國(guó)土空間規(guī)劃主要以國(guó)土整治和生態(tài)修復(fù)以及城鄉(xiāng)建設(shè)手段為主，并在底圖和低數(shù)基礎(chǔ)之上，逐漸的實(shí)現(xiàn)日后的目標(biāo)。這也是國(guó)土空間規(guī)劃具備思維方式。國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)象非常多，不管是其要素還是使用行為不一樣?；诖嗽诰唧w規(guī)劃的期間為了促進(jìn)工作有效的開展，還應(yīng)有針對(duì)性進(jìn)行分析，且不管是在不同地域內(nèi)還是不同類型區(qū)內(nèi)，根本就不存在統(tǒng)一規(guī)劃準(zhǔn)則。這在城鄉(xiāng)規(guī)劃這方面和只是與人為環(huán)境實(shí)施規(guī)劃還是有所區(qū)別的。其中主要體現(xiàn)在總體格局層次中，人工的城鎮(zhèn)地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)這兩者之間具有一定的特征，而且不管是各自的構(gòu)成還是組織關(guān)系是不一樣的，但在各自的區(qū)域內(nèi)存在生產(chǎn)和生活的空間，最重要的是這幾者之間具有相互作用[4]。

4、單一的城鄉(xiāng)規(guī)劃向多規(guī)融合的國(guó)土空間規(guī)劃的理念轉(zhuǎn)變

4.1 完善融合國(guó)土空間要素的法律法規(guī)體系

在國(guó)土空間規(guī)劃提出的前期不同的規(guī)劃各自為政，尤其是城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合相關(guān)的法律法規(guī)，由各個(gè)部門統(tǒng)一制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，其相互之間存在多重問(wèn)題，尤其是重疊和矛盾以及交叉等問(wèn)題。且在同一規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和減少規(guī)范矛盾這方面，從法規(guī)體系的宏觀管理控制層面上去實(shí)施起著重要的作用[5]。法律法規(guī)和規(guī)范非常的重要，這在編制國(guó)土空間規(guī)劃這方面不僅作為一項(xiàng)依據(jù)，還作為國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)。基于此在法律法規(guī)建設(shè)的期間，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)的應(yīng)用，其國(guó)土空間規(guī)劃這方面突出其特點(diǎn)，讓法律法規(guī)引領(lǐng)作用得到充分發(fā)揮，確保能依法建立健全完善國(guó)土空間規(guī)劃體系，并加大控制力度，在國(guó)土資源規(guī)劃中圍繞著出現(xiàn)盲目提升集約化水平要求這點(diǎn)全面的實(shí)施，合法保護(hù)土地資源。

4.2 構(gòu)建層級(jí)分明的規(guī)劃結(jié)構(gòu)體系

在實(shí)踐層面上分析國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的意義，且主要的意義為從各個(gè)角度出發(fā)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施分層，將各個(gè)環(huán)節(jié)從屬關(guān)系確定好，使其實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理；并對(duì)于各級(jí)規(guī)劃的功能和內(nèi)容，增強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)部聯(lián)系并積極的構(gòu)建，進(jìn)而使得國(guó)土資源得到利用促進(jìn)其開發(fā)[6]?；诖?，充分的利用完善的相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系的編制，針對(duì)其依法對(duì)其編制依據(jù)指導(dǎo)進(jìn)行調(diào)整，并做到相應(yīng)修改，保障國(guó)土空間規(guī)劃體系更加的健全讓此體系更具有針對(duì)性，從而充分的反映出國(guó)土空間規(guī)劃與各個(gè)要求之間多元關(guān)系尤其是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)要素。

4.3 明確事權(quán)主體的法律管控體系

隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)不斷的踐行和實(shí)施，增強(qiáng)人們對(duì)國(guó)土資源開發(fā)的合理性和科學(xué)性的認(rèn)知，逐漸得到社會(huì)的關(guān)注，并讓保護(hù)資源和節(jié)約資源管理內(nèi)容變得更加的豐富化。基于此在規(guī)劃理念調(diào)整完之后，從現(xiàn)有的配套機(jī)制的建設(shè)入手加以完善，做好相關(guān)規(guī)劃的法律法規(guī)的補(bǔ)充，尤其是城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及國(guó)家總體發(fā)展規(guī)劃這方面的，進(jìn)而在規(guī)劃中，不管是各行為主體的責(zé)任還是各級(jí)管理部門的事權(quán)以及各項(xiàng)規(guī)劃實(shí)踐的審批程序都應(yīng)明確的規(guī)劃好；與此同時(shí)，溝通完善行政機(jī)構(gòu)建設(shè)，注重省和市以及地方政府管理權(quán)利并做好，進(jìn)而在進(jìn)行土地資源規(guī)劃與管理的過(guò)程中，明確各個(gè)部門的責(zé)任，為此促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作有效開展，不斷的提高工作的質(zhì)量[7]。

5、國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展戰(zhàn)略

5.1 明確國(guó)土空間規(guī)劃與各空間類規(guī)劃戰(zhàn)略的關(guān)系

國(guó)土空間規(guī)劃其實(shí)是典型的戰(zhàn)略規(guī)劃主要負(fù)責(zé)比較多，其中不僅要落實(shí)和國(guó)家重大方針政策，還要和發(fā)展規(guī)劃體系做好相應(yīng)的銜接等。在國(guó)土空間規(guī)劃這方面具有一定戰(zhàn)略性，對(duì)于各項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)指導(dǎo)和約束，但是各專項(xiàng)規(guī)劃還面對(duì)一定問(wèn)題，尤其是各自領(lǐng)域的戰(zhàn)略問(wèn)題，以土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃中的全域型規(guī)劃為例，依舊包括一些戰(zhàn)略性內(nèi)容。而戰(zhàn)略規(guī)劃基本上在市縣級(jí)出現(xiàn)，主要將區(qū)域協(xié)調(diào)定位和提高地方競(jìng)爭(zhēng)力作為其側(cè)重點(diǎn)，且不管是在內(nèi)容還是在形式上非常的靈活，且各地區(qū)面臨戰(zhàn)略性問(wèn)題具有區(qū)別，存在差異性，在相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)劃框架內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一[8]?；诖藨?zhàn)略規(guī)劃可不在空間規(guī)劃體系的專項(xiàng)規(guī)劃中納入，由地方有選擇性落實(shí)好相應(yīng)的編制，且可在空間規(guī)劃體系內(nèi)相關(guān)規(guī)劃中依法落實(shí)其成果。

5.2 注重國(guó)土空間要素空間管理和綜合利用

在不同的空間范圍內(nèi)，不管是地理還是地形以及地貌其特點(diǎn)不同，一些環(huán)境資源要素交錯(cuò)作用特點(diǎn)存在不同之處，各種污染物的累積和擴(kuò)散以及匯集從某種程度上來(lái)看會(huì)形成空間特點(diǎn)。特別是在城市群的發(fā)展背景下存在區(qū)域環(huán)境問(wèn)題，所以必須要加強(qiáng)環(huán)境管控，與此同時(shí)在這方面高度的重視以區(qū)域環(huán)境作為基本空間。環(huán)境問(wèn)題和人口資源以及環(huán)境要素的空間分布是有一定聯(lián)系，且具有關(guān)聯(lián)性。而且環(huán)境影響具有潛在效應(yīng)，其環(huán)境管控這方面不能以靜止思維為主，所以通過(guò)動(dòng)態(tài)國(guó)土空間管控的思維才能使得環(huán)境問(wèn)題得到完善并解決。在環(huán)境空間管控這方面具有一定特點(diǎn)，其中最主要的特點(diǎn)就是空間要素統(tǒng)籌管理和全域管理，其中在行政區(qū)劃這方面，充分的考慮環(huán)境空間的整體性和不可分割性，所以在環(huán)境空間的管控要求這方面，應(yīng)全面的統(tǒng)籌環(huán)境空間每一要素并整理。環(huán)境空間管控的要求主要就是對(duì)環(huán)境空間要素進(jìn)行綜合管控，并在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展視角下。且要想更好地利用環(huán)境空間要素，需要將各個(gè)方面的要素充分的考慮好，尤其是區(qū)域和流域的承載力和綠色空間需求以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需求等，進(jìn)而促進(jìn)環(huán)境空間開發(fā)。

5.3 國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略實(shí)施

國(guó)土空間規(guī)劃由于作為空間規(guī)劃體系的核心規(guī)劃，和生態(tài)文明體制改革的各項(xiàng)制度是有一定聯(lián)系的，且具有密切性，國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略實(shí)施還應(yīng)進(jìn)行充分的考慮，將和生態(tài)文明制度體系的整體協(xié)同互動(dòng)考慮進(jìn)去。在生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性要求下，注重國(guó)土空間規(guī)劃的同時(shí)根據(jù)關(guān)鍵的格局，有效的提出國(guó)土空間規(guī)劃策略，尤其是資源總量管理和全面節(jié)約制度下的資源效率評(píng)價(jià)考核策略、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系下的相關(guān)權(quán)益配給與交易策略等。在空間規(guī)劃體系中，國(guó)土空間規(guī)劃是最主要的規(guī)劃，從某種程度上來(lái)看這與生態(tài)文明體制改革的各項(xiàng)制度有一定關(guān)系，且具有密切性，所以有必要充分的考量國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略。并提高對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃得重視度，與此同時(shí)根據(jù)關(guān)鍵的格局，其國(guó)土空間規(guī)劃這方面提出了相應(yīng)的措施，總之相關(guān)的策略比較多。

結(jié)束語(yǔ)：

總而言之，在現(xiàn)有的國(guó)土空間規(guī)劃的體制機(jī)制基礎(chǔ)之上只有加以完善，并積極的進(jìn)行創(chuàng)新，進(jìn)而促進(jìn)規(guī)劃保障體系的形成，為此便于更好地構(gòu)建國(guó)土開發(fā)和保護(hù)體制。加強(qiáng)對(duì)各類規(guī)劃主體功能和管理國(guó)土要素的銜接，推動(dòng)國(guó)土資源管理體制革新，國(guó)土規(guī)劃定會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。