遼河干流灘區阻水建筑物及土地處理對策研究

王 武

(遼寧省水利水電勘測設計研究院有限責任公司，遼寧 沈陽 110006)

遼河干流灘區既是滯洪、行洪的通道，也是灘區人民生產生活的場所。目前遼河灘區仍有部分居民地、套堤、大棚、建(構)筑物及與生產生活密切相關的基礎設施等阻水建筑物，既是汛期防洪的重點保護對象，又是阻礙行洪、造成洪水水位壅高的主要因素，現已成為遼河干流堤防防洪達標的制約性因素，直接影響遼河沿岸人民群眾生命財產安全。

1 研究背景及意義

1.1 研究背景

(1)保障人民生命財產安全和遼河干流防洪提升工程順利實施的需要。根據《遼寧省遼河干流防洪提升工程》對灘區清障及生態治理的要求，涉及居民地清理、大棚清理、套堤清理等灘區清理工程，套堤清理增加套堤保護范圍內的上水頻率，清理之前首先進行居民搬遷補償、大棚補償、套堤上附著物補償，先補償后清理。本研究是確保遼河防洪達標、生態全面改善的基礎性研究，亦是保障《遼河流域綜合治理及生態修復總體方案》順利實施的先導性和保障性研究。

(2)完善遼河防洪工程體系、完成《遼河流域防洪規劃》的建設任務、保障行洪安全的需要。本研究是落實《遼河流域防洪規劃》確定目標和水利部關于遼河灘區清障要求的重要舉措。灘區阻水建筑物主要包括居民、村委會、個體經濟、企業等房屋及附屬建筑物，大棚、套堤等設施。居民不動遷，其村屯、房屋、套堤、道路等均無法清除，這些建筑、構筑物等嚴重阻礙河道行洪，在遼河沿線形成瓶頸和堵點。

(3)落實《中共遼寧省委辦公廳 遼寧省人民政府辦公廳關于印發遼河流域綜合治理總體工作方案的通知》《遼河流域綜合治理與生態修復總體方案》，創建遼河國家公園的需要。本研究從居民搬遷和土地整治等方面開展灘區生態修復[1]。是遼河流域綜合治理與生態修復的基礎性研究，通過實施灘區居民遷建，清除灘區建(構)筑物，為遼河國家公園建設掃清障礙，打下堅實的基礎。

1.2 研究目的

隨著經濟社會快速發展，河流普遍存在河流空間被擠占，河道內居民及生產設施影響行洪等問題。特別是河道內存在的大量阻水建筑物(村屯、大棚、生產套堤等)，危及河道內居民安全問題十分突出，且影響了防洪工程效益發揮，已成為制約經濟社會可持續發展的突出瓶頸。傳統治河理念已不能滿足經濟社會發展和生態文明建設的要求[2]。針對遼河干流灘區存在的原住民生產生活、防洪安全、河流淤積、土地沙化等突出問題，以問題為導向，提出居民搬遷、清理及土地處理對策，解決上述問題。并將研究成果運用到遼河干流防洪提升工程中，作為遼河流域綜合治理與生態修復技術研究課題的支撐性技術課題。

1.3 研究意義

總結國內大江大河治理經驗，結合遼寧特點，創造性地提出灘區阻水建筑物及土地處理對策，涉及的全部對策措施緊緊圍繞實現《遼河流域綜合治理及生態修復總體方案》《遼河流域防洪規劃》治理目標而開展，研究符合國家總體戰略發展方向，貫徹落實了習近平提出的治水新思路、符合國家振興東北老工業基地的重要戰略部署，同時也是堅決實施《遼河流域防洪規劃》建設任務的必要支撐性研究，是《遼寧省遼河干流防洪提升工程》實施的先導性研究課題。有利于社會穩定，促進經濟持續向好發展，對推動遼河防洪全面達標建設、保障灘區人民群眾生命財產安全、修復河道生態具有重要意義。

以遼河干流灘區為研究對象，研究成果為我國河流灘區清障及土地修復實踐工作提供必要的指導和支撐，為地區性或全國河流治理規程規范和標準的制定提供支持，在河流水生態維護與修復、河流空間規劃等方面具有較廣的應用遠景。填補了國內灘區居民搬遷、河道清障、生態治理聯合模式研究的空白，為實現國內較大范圍的河流生態修復提供科學的理論和方法，具有重要的現實意義。

2 現狀及存在的主要問題

2.1 遼河干流灘區現狀

遼河流域由遼河水系和渾太河水系組成[3]。遼河由東西遼河匯合后進入遼寧，從盤錦入海，此河段稱為遼河干流，涉及4個市的14個縣(市、區)。2010年遼寧省陸續開展遼河主行洪區耕地封育、阻水建筑物清理。2020年初，按照中共遼寧省委辦公廳、遼寧省人民政府辦公廳關于《遼河流域綜合治理總體工作方案》的要求，在第一期封育成果的基礎上，對河灘地實施了第二期封育，全面完成了遼河干流灘區封育任務，但灘區內的居民地及大棚地仍然未采取措施。

遼河下游沖積平原特征明顯，沿河兩岸土地肥沃，許多農民世代在兩岸生活和耕種。新中國成立后，在政府的組織下，將大部分河灘地開發成農田，耕種面積不斷增加。目前，遼河灘地內約有農田6.67萬hm2，其中基本農田約2萬hm2。為保護耕地免受洪澇災害，沿河政府組織及群眾自發修筑了大量生產堤(后稱套堤)。

1986年之前，遼河灘地內共有居民5709戶、22573人，房屋23415間，套堤1000多km。1985和1986年，遼河連續2a發生較大洪水[4]。由于遼河干流從未經過系統治理,且灘地內套堤、林地、居民房屋較多，阻水嚴重，造成遼河大堤多處漫堤決口，出現小水大災，損失慘重。

1986—1991年，在國家的支持下，遼寧省實施了遼河干流防洪整治工程，按照20a一遇標準對遼河干流福德店至盤山閘段進行了比較系統的防洪整治(后因水文系列延長和石佛寺水庫修建，使石佛寺水庫以上河段基本達到30a一遇、以下河段基本達到50a一遇防洪標準)，搬遷了河灘地內的大部分居民，拆除了部分民堤。受當時經濟社會發展和資金不足等因素影響，還有部分規劃套堤沒有拆除，灘區內居民約5545戶、17239人沒有妥善處理。

2.2 遼河干流存在的主要問題

(1)行洪區內居民、大棚等居民生命財產安全問題。長期以來，由于歷史原因，灘區內仍然居住著大量居民以及和居民生產生活密切相關的村委會、農村個體經濟、企業、大棚等，人身和財產安全受到極大威脅，每到汛期，遼河廣泛存在居民安全問題，安全度汛壓力巨大，成為防洪薄弱環節。

(2)行洪區居民地、大棚等行洪安全問題。灘區管理受歷史原因限制，障礙物清理進度較為緩慢，河道過洪能力受到明顯制約。目前遼河河道內還存在大量的大棚等建筑物及構筑物，不但造成上灘洪水水位上漲，降低堤防防洪等級，同時對于水流的流速分布和流向均影響較大，易引起水流橫向流動直沖大堤，危及大堤防洪安全。

(3)灘區生態環境問題。隨著社會經濟的快速發展，工農業生產和生活用水不斷增長，水資源供需矛盾日益尖銳，進而導致水生態條件惡化、河湖萎縮、濕地退化、地表地下水體污染、部分河段次生鹽漬化、灘區沙化、河床淤積及地下水大面積超采等一系列水生態環境問題[5]。

3 治理對策

3.1 數據采集對策

為保障數據可靠性，對灘區居民采取摸底排查方式，以水庫移民的精度進行數據調查統計。依據實物指標聯合調查，開展移民實物全面調查、公示、確認等工作，居民搬遷工程依據的實物調查成果等多項支撐性數據，為完成本課題奠定了扎實的數據基礎，提高了研究的精準度。

3.2 調研學習對策

對淮河安徽段和黃河山東段河南段相關居民搬遷治理成果及課題研究進行廣泛調研，搜集、整理相關文獻；借鑒遼河干流、凌河干流等治理相關資料，總結治理措施；選擇具有代表性的、治理效果突出的河流，調研學習，借鑒成功治理經驗；了解當地河流治理發展過程、實用治理方法及現狀效果等。從而掌握了河流灘區居民搬遷各種對策及適用范圍，以灘區阻水建筑物和土地為對象，深入考察其自然、經濟、社會等特點，總結水文、氣象、地質、地貌、土壤、植被、社會經濟活動等方面的基本特征，對河道的徑流狀況、河道居民搬遷現狀、河道生態現狀、堤防防護情況等進行全面掌握。

3.3 居民搬遷安置對策

堅持以人為本，充分考慮居民的安置意愿、安置區環境容量、現有可供利用的資源，在保持原有生產方式，保證原有生產條件和居民原有生活水平的前提下，合理確定搬遷安置形式，制定符合實際情況的搬遷安置方案。

(1)集中安置。由安置地人民政府統一落實搬遷安置地點，實行統一規劃設計、統一配置宅基地、統一場地平整及基礎設施建設[6]。宅基地標準按照省里最新政策執行。統一規劃集中居民點用地，統一規劃居民點總體布局、場地平整、道路、給水、污水、雨水工程等公共設施，居民點的選擇要充分考慮居民的搬遷距離、生產、生活、交通、電力供應、水文地質和工程地質等條件。

(2)分散安置。由安置地人民政府統一配置宅基地用地指標，居民自行負責宅基地、場地平整和基礎設施建設。宅基地標準按照省里最新政策執行。場地平整和基礎設施建設費按照集中安置戶均標準，兌現到居民戶，用于征收土地、場地平整和基礎設施建設[7]。

(3)一次性補償安置。由搬遷居民自行落實搬遷去向，自行解決安置地點及房屋，不再配置宅基地，不再規劃基礎設施的安置方式。其宅基地標準按分散安置戶均標準、基礎設施建設費按集中安置戶均標準兌現到居民戶。對于搬遷財產戶(僅有財產的非本地戶)，按集中居民點人均指標計列基礎設施建設費，兌現給搬遷戶，并對地上附著物進行一次性貨幣補償，不再進行搬遷安置，不予配置宅基地。

3.4 村委會及其他項目處理對策

村委會可采取一次性補償安置或與集中安置點統一規劃進行復建，其補償標準和安置方式與居民遷建相同。個體經濟隨房屋遷建至居民點新址，其房屋及地上附著物采取與居民遷建同等標準，給予一次性補償。企業只考慮房屋及附屬建筑物、所屬國有土地等補償，其設備貨物搬遷及停產停業補助由地方政府在實施方案中綜合考慮。大棚(種植大棚、養殖大棚)按照原規模原標準，給予一次性貨幣補償。

3.5 居民地及大棚地處理對策

參照SL 644—2014《水利水電工程水庫庫底清理設計規范》及時對搬遷后的居民地及大棚地進行清理，包括村屯、大棚等建(構)筑物清理、拆除。由當地政府及時對居民地及大棚地進行土地整治，防止居民返遷。治理達標后的居民地、原居民耕園地及大棚地，可按照相關的封育政策執行。

3.6 居民逃避險對策

應根據洪水影響和防汛應急要求，制定灘區居民逃避險應急預案，對通行困難的居民地道路進行整修，暢通逃避險通道。鼓勵各地積極將居民地道路納入路網規劃。逃避險路橋建設應符合相關行業設計標準。

3.7 制度保障對策

各地要認真落實“省級領導、市級負責、縣為主體、行業協同、群眾參與”的遷建管理體制。省遼河干流防洪提升工程建設領導小組負責協調解決實施中的重大問題。相關市、縣領導小組負責轄區內灘區居民遷建重大事項的協調落實和組織實施工作，落實工作經費，保障資金到位。

4 主要創新

本研究運用人文學、生態學、水文學、環境科學、社會科學等理論，采取調查研究、理論分析、遙感、無人機航拍等方法，開展了背景調查、現狀及問題分析、灘區治理對策研究。取得以下成果。

(1)建立了包括數據采集、調研學習、居民搬遷安置、村委會及其他項目處理、居民地及大棚地處理、逃避險、制度保障等一系列對策措施，具有針對性和系統性。

(2)針對灘區居民搬遷的不同特點，提出了多種居民搬遷模式。

(3)針對灘區生態，提出了居民地及大棚地處理等生態治理對策，具有創新性。

5 結語

本研究解決了遼河干流歷史遺留的居民遷建、土地處理、制度建設等灘區實際問題，對遼河干流灘區居民遷建方案論證起到了關鍵作用，對東北地區甚至全國的河流灘區治理提供可貴經驗、理論支撐、實踐指導及示范作用。本研究僅針對遼河干流灘區，未涉獵流域層面治理對策，具有一定局限性。文章僅考慮行洪區清障與“人民至上”的新發展理念相結合，從實際出發開展對策研究，未針對灘區移民與水庫工程移民差異性特點，開展灘區移民政策法規、安置策略、耕地處理等差異化研究，具有局限性。未從灘區治理管理信息化角度開展相應的研究，具有局限性。