平陰縣黃河灘區脫貧遷建項目建設實踐

王科新，李玉仲，劉廣偉

（1.平陰黃河河河務局，山東 平陰 250400；2.平陰縣水務局，山東 平陰 250400）

平陰縣黃河灘區位于黃河右岸，河道長度為40 km，灘區總面積163 km2，可蓄滯洪水7.15 億m3，在大洪水期間發揮著蓄滯洪水調節洪峰流量的重要作用；灘區內耕地面積0.87 萬hm2，涉及5個鎮（街），灘區人口14.75 萬，其中城區5.8 萬人僅靠護城堤防守洪水。1949 年以來，黃河下游發生洪峰流量大于10 000 m3/s 的較大洪水有10次，平陰縣黃河灘區和其他灘區一起發揮了巨大的防洪作用，灘區人民群眾做出了巨大貢獻。

受洪水威脅灘區人民群眾的生產生活嚴重落后，和灘區外高速發展的經濟存在較大差距。為徹底解決灘區群眾的安全避洪問題和脫貧遷建問題，平陰縣立足自身實際，緊緊抓住國家兩次實施黃河灘區脫貧遷建的機遇；歷時16 年，堅持目標導向和問題導向，強化統籌協調，健全推進機制，狠抓督導落實，多措并舉徹底解決了灘區涉及人口14.75 萬人的脫貧遷建工作。在解決了灘區群眾的安全避洪問題后，如何讓灘區群眾迅速脫貧就成了擺在當前的重要工作。

1 灘區存在的主要問題

2005 年前，平陰灘區居住在安全淹沒線以下的群眾避洪主要采取3 種方案：一是護城堤保護方式，居住在平陰縣城區內約5.8 萬人在洪水淹沒線以下，僅靠一條20 世紀70 年代修建的薄弱護城堤保護；二是轉移安置，距離黃河較近的村莊，發生大洪水群眾需要進行轉移安置，待洪水撤退后返遷；三是就地安置，靠近山丘居住的村莊，發生洪水漫灘時居住在低處的群眾可自發向本村居住在滿足安全設防的村戶撤防。

上述避洪方式存在的主要問題：一是平陰縣護城堤修建年代早，后經多次加培加固而成，但基礎仍薄弱、壩身單薄，加之缺少維修養護資金存在諸多隱患，無法發揮防洪保安全的作用。二是洪水期間需要轉移安置和就地安置的村莊118 個，人口8.95 萬，一旦發生大洪水涉及搬遷村莊人口太多，政府搬遷難度大，耗費資金多；同時也將嚴重影響灘區群眾的正常生產生活，造成大量經濟損失，短期內無法恢復正常經濟發展和生產生活秩序。因此，受洪水威脅的灘區群眾迫切希望解決安全居住和快速脫貧問題。

2 灘區脫貧遷建項目建設情況

山東平陰灘區安全建設項目建設完成后，剩余灘區群眾迫切需要解決安全防洪問題和脫貧攻堅問題，平陰縣緊緊抓住2017 年國家開展黃河灘區脫貧遷建機會，主動作為，通過4 年的努力，截至2021 年底全面完成剩余群眾的遷建工作，解決了這些群眾的安全避洪問題。

2017 年5 月份，黃河灘區脫貧遷建全面實施，按照省市要求，在充分進行調查摸底工作后確定了三種遷建方式：一是外遷安置方式，批復平陰縣確定安城、玫瑰、東阿3 個鎮的15 個村5 056 戶、1.52 萬人實施外遷安置。二是筑堤保護方式，維修建設護城堤4.64 km，解決灘區19 個村及部分城區人口約5.8 萬人的防洪安全問題。三是防洪預案+購買財產保險+臨時撤離道路改造提升方式，修建臨時撤離道路113.38 km，解決62 個村、6.4 萬人的安全撤離問題，截至2021 年底三大工程全面完成。

3 灘區遷建的主要措施

3.1 加強組織領導，健全工作機制

平陰縣委、縣政府成立了黃河灘區脫貧遷建工作領導小組，下設辦公室和黃河灘區居民搬遷安置、灘區脫貧攻堅、黃河堤維修改建、臨時撤離道路改造提升工程4 個工作組，抽調業務骨干，充實工作力量。與相關街（鎮）和職能部門簽訂推進黃河灘區遷建責任書，明確縣住建局承擔全縣外遷安置任務；縣水務局承擔筑堤保護項目建設任務；縣交運局承擔臨時撤離道路改造提升工程項目建設任務，壓實工作責任。

3.2 強化工作舉措，狠抓工程進度

針對外遷安置社區建設過程中存在的困難和問題，縣領導經常到黃河灘區外遷安置社區建設現場察看工程進展情況，并召開現場會議，研究急需解決的事項。縣遷建辦積極跟進、細致協商做工作，積極協調供電部門搞好安置社區內的供電線路遷改，加快高壓線遷移施工。協調聯通公司、廣電網絡等有關單位做好弱電通信線路遷移，制約安置社區建設的供電線路遷改問題全部得以有效解決。

3.3 狠抓資金籌措，加強資金監管

嚴格抓好項目資金監管，注重加強工程管理、資金監管，出臺《平陰縣黃河灘區居民遷建項目和資金管理暫行辦法》和《平陰縣黃河灘區居民遷建項目和資金管理暫行辦法的補充規定》，所有灘區遷建資金實行專款專用、專賬核算、封閉運行，切實強化風險防控，使干部省心、群眾放心，確保遷建工程成為廉潔工程、陽光工程。

3.4 強化輿情管控，做好群眾工作

在前期工作中，進村入戶宣傳發動，宣講政策，解答問題，讓灘區群眾理解遷建、配合遷建、參與遷建。在建設過程中發揮群眾主體作用，成立村級遷建委員會，定期組織群眾到外遷安置社區建設現場和社區駐地進行參觀，參與監督安置樓建設質量和工程施工進度，了解搬遷后的工作就業、上學就醫和居住生活環境，讓群眾對工程建設質量更放心，對完善的基礎設施更舒心，對搬遷后生活質量提高更有信心。

4 遷建后灘區脫貧建議

4.1 積極推進土地規模流轉

積極推進農村產權制度和土地改革，采取多種方式開展土地承包經營權流轉，促進土地向新型經營主體集中，推動農村土地規模化經營，提高農業產業化水平。目前全縣灘區遷建完成后，通過舊村復墾將增加大量流轉土地面積，為解決灘區群眾搬入安置社區后的土地耕種及收入來源問題，相關部門和鎮政府（街道辦事處）應認真研判遷建村莊實際，做好灘區村莊搬遷后的土地流轉與產業發展文章，讓搬遷群眾“安居又樂業”。

4.2 加快產業扶持培育

以玫瑰、阿膠特色產業為依托，加快灘區農民脫貧增收步伐。充分發揮玫瑰、阿膠的原產地優勢，高標準推進省級玫瑰小鎮、“花養花”服務業小鎮、阿膠小鎮規劃建設。抓住玫瑰花入圍全市十大特色產業的重大機遇，加快推進玫瑰高端產業園、云谷玫瑰產業基地、玫瑰小鎮等項目建設，打造玫瑰產業“全產業鏈”。

4.3 積極做好灘區居民產業培訓和就業保障

相關部門要搞好銜接，做好搬遷群眾特別是困難群眾的技能技術培訓。把建設好安置區與鄉村振興結合起來，認真謀劃黃河灘區產業發展規劃，推動居民安置、產業培育同步規劃、同步實施，積極探索多種途徑、采取多種方式解決黃河灘區搬遷群眾的就業問題。

4.4 加快修筑黃河防汛應急道路，打通景觀通道

2020 年10 月，平陰縣為貫徹落實黃河流域生態保護和高質量發展戰略，沿境內黃河生產堤、黃河控導工程規劃建設黃河防汛應急道路。全長40.5 km，路面寬度5～7 m，三級公路，設計車速40 km/s。

目前路面已完工33 km，路基、路面基層及橋梁工程正在推進實施，剩余路段計劃2022 年實施完成。項目建成后，將為黃河汛期防汛搶險人員、設備、物資通行運輸提供快速便捷交通通道，同時對改善灘區群眾生產生活出行、帶動沿黃地區生態保護和高質量發展具有重要意義。

4.5 利用好灘區河道內土地

平陰縣黃河灘區生產堤到水面存有50～200 m不等的灘地，這些河道內耕地不屬基本農田范疇，因此利用好這些土地對沿鎮（街）政府、村和灘區群眾意義重大。目前，河道內耕地因歷史原因大多由當地村民自行使用，存在管理難度大，種植作物收益低等問題。同時河務部門根據有關規定嚴禁在河道的治導線范圍內種植高桿作物，當地群眾受利益驅使私自種植楊樹和高桿作物，每年汛前縣、鎮和相關部門投入大量的人力、物力進行清除，造成浪費。為便于滿足防汛需要，同時提高河道內土地的使用效益，建議這些土地由當地鎮（街）政府、村統一管理，在不影響防汛要求的前提下，統一規劃，合理分區，找出一條既能滿足平陰縣黃河生態保護和高質量發展，又能提高種植效益的新路子。

4.6 充分利用河道內5 座山體，搞好旅游開發

平陰黃河灘區河道內共有護灘控導工程13處，壩岸147 段，工程長度13.37 km，這些工程與延伸到河岸的姜溝、外山、田山、望口山、柳山頭五座山頭相依托，基本構成了比較穩定的工程體系。這5 座山頭緊鄰黃河既發揮了防洪作用，同時如能綠化、美化好又可以成為旅游的好去處，同時也符合平陰縣黃河生態保護和高質量發展的需要。因此，相關街道辦事處和相關部門應立足平陰縣黃河生態保護和高質量發展的需要，高起點規劃、高標準建設這些“山頭”文化，使這五座山體充分發揮作用。

5 結 語

平陰縣委、縣政府積極作為，歷時16 年，搶抓國家兩次實施灘區脫貧搬遷的機遇，多措并舉，徹底解決了平陰縣灘區涉及14.75 萬人的脫貧遷建工作。在解決了灘區群眾安全居住問題后，如何讓灘區群眾迅速脫貧就成了擺在當前的重要工作。結合平陰縣灘區實際情況，相關鎮政府（街道辦事處）和部門應加快推進土地流轉、協調好鄉村振興、加快產業扶持、創新黨建引領治理模式等工作，幫助灘區遷建群眾迅速脫貧。同時通過修建黃河防汛應急和景觀道路，綠化美化好近水山體、利用好灘區河道內耕地等措施，進一步推進平陰縣黃河生態保護和高質量發展，不斷造福沿黃人民群眾。