基于國土空間規劃體系下村莊規劃的思考

文／李騫 盤錦市自然資源事務服務中心 遼寧盤錦 124000

引言：

村莊規劃建設是各地區政府根據當地的經濟、社會、人口、資源狀況，采用科學合理的方法，因地制宜地制定出適宜當地經濟社會發展的村莊規劃建設方案。這種村莊規劃建設方案是有計劃的、有序地的，通常具有階段性，時期性。通過分析各時期村莊規劃建設發展存在的問題，去其糟粕取其精華，不斷制定出完善的村莊規劃建設方案，來充分地指導各地新農村的健康、有序發展。

1、我國村莊規劃建設的發展歷程

我國農村建設初期處于一種雜亂無章的狀態，但在改革開放以后，隨著經濟和社會的發展，各個區域的鄉村規劃和建設越來越受到重視，其規劃的內容也日趨完善和完善。

1.1 我國村莊規劃建設的早期階段

新中國建立以前，農村規劃建設處于混亂和停滯狀態。在這段時間里，我們的人口和經濟在鴉片戰爭和抗日戰爭的雙重打擊下，不斷地被削弱，再加上國家政策的缺失，使得我們的傳統村落發展計劃遭到了嚴重的戰爭打擊，鄉村的規劃和建設越來越薄弱，缺少政府的統籌，使得鄉村的規劃和建設顯得雜亂無章。

1.2 我國村莊規劃建設的萌芽階段

從建國到改革開放的這段時間里，我們逐步從戰爭的陰影中走出來，迫切需要發展工業和提高生產力。在這段時間里，政府的重點是工業，政府的大部分資金都集中在了工業上，但是，農村的發展速度很慢，主要是自發的，沒有一個系統的發展計劃。大躍進以后，農村規劃建設才真正起步，但由于大躍進的影響，規劃的主要目標是大、全、多，所制訂的規劃脫離了現實，對農村的發展沒有多大的指導作用。

1.3 我國村莊規劃建設的起步階段

1978年改革開放以來，我國的集體經濟得到發展。這期間推行的家庭聯產承包責任制帶來了我國改革的浪潮，推進了我國社會的進步，影響了社會各階層，也開啟了村莊規劃建設的新篇章。自十一屆三中全會以來，我國相繼推出了《村鎮規劃原則》、以及《村莊和集鎮規劃建設管理條例》（中華人民共和國國務院于1993年6月29日發布）等有關村莊規劃建設的相關法律法規，這是一個質的飛躍。到十六屆四中全會時期，國家已步入工業發展的中后期，國家的方針從以農業扶持產業為主，向以產業為主導的產業向以產業為導向的轉變，從而進一步促進了農村經濟的發展。農村的規劃和建設也逐步積累了豐富的經驗，逐步建立起自己的標準體系。然而，在此過程中，由于農村規劃和建設還沒有從國家的宏觀角度出發，缺少全局的統籌發展規劃，使得村莊規劃的編制大大超出了規劃的范圍，造成了城鄉二元結構的嚴重分化，三農問題日益突出。

1.4 我國村莊規劃建設的成長階段

從2005年中央提出“新農村”規劃以來，各地都在積極探索符合自己國情、符合地方國情的鄉村規劃建設實踐，積極探索符合國情的鄉村發展模式。由此，在這一時期，鄉村的規劃和建設逐步出現了多樣化的特征。在實際探索中，農村規劃與建設模式仍有從上到下的單向角度干擾，從而影響到村莊的規劃布置。這就造成了村莊在空間、環境、景觀等方面沒有形成統一的模型，只是一種形式，缺少實用性。但是，在此過程中，鄉村規劃的建設無論從理論上還是從實踐上都取得了很大的進展。

1.5 我國村莊規劃建設的完善階段

自十八大提出建設美麗鄉村開始，各地積極響應國家號召，將建設美麗鄉村作為嶄新的發展方向，多地開始創建適合本地區的省級美麗鄉村標準[3]。逐步實現了省市縣級政府與村莊規劃建設編制協調統籌，村莊規劃發展逐漸完善，不斷適應各地區村莊的多樣化發展，逐步縮短城鄉差距，實現城鄉結合，共同發展。

2、新背景下村莊規劃的價值取向

國土空間規劃背景下，我們有必要重新認識村莊規劃的價值取向，包括生態優先、統籌協調、特色傳承、村民主體等理念。一是生態優先，強化管控。深入貫徹“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，堅持生態優先，科學劃定各類保護紅線，為生產、生活創造優質的生態環境。二是協調統籌，重點突出。統籌安排村域內國土空間，優化用地布局和各類設施，突出解決生態保護與修復、土地用途管制、村民房屋建設等重點問題。三是傳承特色，留住鄉愁。村莊的特色建筑風貌、自然景觀、風土人情是鄉村的寶貴財富，必須加以保護傳承，留住鄉愁。四是以人為本，體現民意。應當對村民進行走訪調查，召集村民共同討論決策，充分發揮村民在村莊規劃中的主體作用，切實維護村民權益。

3、村莊規劃中的存在問題分析

在細化村莊規劃方面的研究內容過程中，需要總結好相關的存在問題，促使后續的處理工作開展更具針對性。在此期間，具體的存在問題包括以下方面：

3.1 規劃思路不夠清晰

在一些農村規劃中，由于缺乏對規劃體系的要求和整體規劃的整體規劃，導致規劃的思路不夠明確，沒有做好規劃，影響了規劃的使用效果，進而降低了規劃的規劃水平，影響了規劃的使用效果。目前，我國農村規劃的執行主要依靠的是農村建設用地指標的執行，而在目前的制度下，土地規劃由規劃管理部門負責編制和實施。但在這段時間里，由于兩者之間的科學規劃存在著矛盾，沒有對農村土地利用規劃進行科學的指導，加之形勢變化的分析工作不夠及時，導致規劃的效能下降，進而對規劃工作的質量、規劃方案的利用價值等造成了潛在的威脅。

3.2 產業引導不夠科學

部分農村在進行規劃時，往往只考慮到機械化的空間布置，沒有充分考慮到社會、經濟、生態環境保護等因素，造成了農村發展過程中缺少科學的指導，導致農村規劃出現問題的幾率增加，規劃實施的質量也不能保證。但在一些村莊規劃中，只注重對村容村貌的整治，忽略了對自己的產業導向，沒有足夠的資金支持，會影響到村民參與規劃的積極性，從而降低了村莊規劃工作效率，無法滿足科學規劃方面的實際要求，會影響后續作業計劃實施效果。

3.3 其它方面的存在問題

村莊規劃研究中還存在以下問題：（1）一些規劃人員的專業素質和責任意識不強，沒有按照村莊的實際和長期發展的要求來進行科學的規劃設計，致使村莊的規劃工作效率低下，規劃方案缺乏針對性，制約了村莊的發展水平；（2）由于對村莊的特色、歷史文化等缺乏深入的挖掘，加之規劃中的技術含量不夠，致使村莊規劃的成效不大，從而影響了村莊規劃的目標的實現，從而造成村莊規劃問題的出現；（3）由于村莊的精細化工作和創新理念缺乏科學的應用，以及編制體制不健全，使得村莊規劃工作機制不完善，具體的工作開展未能達到預期效果，影響著農村經濟的可持續發展。同時，由于忽略了生態環境、文化等方面的綜合思維，使鄉村規劃工作的內涵不夠豐富，缺乏群眾基礎，在實施過程中要加強對農村建設的支持，必須采取切實有效的對策，保證村莊規劃的整體狀態。

4、新時代國土空間規劃體系下鄉村體系規劃措施

4.1 制定用地分類標準

目前我國農村土地利用現狀和土地利用現狀，已有的土地利用現狀和土地利用現狀，很難適應土地利用的全域、全要素，從而對農村土地制度建設造成一定的負面影響。因此，要建立健全的土地分類標準。

4.2 設用地分類體系

根據國土空間規劃體系以及城鄉一體化發展原則，從社會屬性、經濟屬性、自然屬性等多個方面，健身完善用地分類體系。首先應將村莊用地分類分為三種，即建設用地、農用地以及生態用地。其次應對各類用地進行詳細劃分，具體各類用地的具體定義；最后與最新的第三次全國國土調查數據進行銜接細化。

4.3 明確村莊新興產業用地分類的定義

從“鄉村振興”的一些比較成功的實例來看，在農村振興過程中，新的產業類型包括：農家樂、民宿、客棧、賓館等；農村合作社、文化活動室、養老醫療中心、美食街、游客服務中心等，這些土地可以界定為村莊的公共服務和經營；手工藝品生產、農副產品生產和生產、銷售等，可以被界定為農村的工業用地，而電子商務則是農村物流用地。對各種土地進行界定，有利于強化對各種土地的控制，提高農村的規劃水平。

4.4 增加鄉村歷史文化與風貌保護用地

在利用土地利用的同時，還應當增加一些不能形成規模的歷史文化和風貌保護用地，使其能夠更好地展示村落的發展和風貌，對我國建設美麗鄉村，推動生態文明建設具有至關重要的作用。因此，除了要加大土地利用的歷史、文化、景觀等方面的保護，也要盡早出臺相應的法律、法規，對這些場所進行嚴格的控制。

4.5 實現技術底圖的統一

技術底圖的統一對“一張藍圖干到底”具有重要作用，根據空間規劃技術導則，要將第三次全國國土調查數據、最新年度土地利用變更調查數據作為基礎，利用“雙評價”引導技術底圖的繪制，同時還應的對技術底圖進行綜合校驗核定，在校驗核定過程中，應明確“三區三線”，反饋修正不合理的地方，校驗核定以后，可以作為空間規劃的底圖。第三次全國國土調查數據以及“雙評價”體系在技術底圖的運用可以解決工作底圖不統一的問題。但是對于第三次全國國土調查數據精度還無法對居民點詳細規劃布局進行指導，因此村莊規劃主要以空間規劃體系工作底圖和第三次全國國土調查數據作為基礎，按照不低于1:2000的比例進行技術底圖的繪制，與此同時還可以通過外業獲取更高精度的數據。

4.6 引導村民的積極參與

在農村建設中，要充分調動村民的積極性，以滿足村民的需要為其制定村莊規劃，以確保村莊的整體規劃能夠取得較好的效果。因此，在制定村莊規劃時，要加強與村民的溝通與協調，根據不同的村落狀況，制定相應的村莊規劃。在編制條件允許的情況下，可以采取“自上而下”的方式，“自上”是指由“駐村規劃師”深入農村，了解當地的居民和生產情況，科學合理的編制村莊規劃。同時，村黨支部和村委會也在這方面起到了指導作用。“自下”是指由村民與鄉賢共同參與，通過對村民的了解，使他們更好地理解村莊的規劃，由他們來指導規劃。對不具備編制條件的村莊，可以采取“自下而上”的方式，“自上”是指學生可以自愿參加村莊的規劃，并在村黨支部和村委會的指導下進行。“自下”是指在鄉村建設中，由村民與鄉賢共同監督，確保規劃的科學性與合理性。

4.7 明確鄉村體系規劃在國土空間規劃中的作用

鄉村體系規劃作為一種結構型規劃，在宏觀上發揮著確定村莊發展方向、優化資源配置、協調城鄉關系、劃分村莊類型、村莊布局研究等作用，微觀上為具體村莊的發展建設制定導則，提出禁止、限制、引導等空間管制策略以引導村莊有序發展。鄉村體系規劃納入國土空間規劃體系是構建新時代科學規劃體系的題中應有之意，一方面，鄉村體系規劃有助于城鄉規劃、土地利用規劃、環境規劃等規劃的有機結合，統籌城鄉居民生活空間、生產空間、生態空間的一體化建設，另一方面，鄉村體系規劃中重要空間統籌功能還有利于形成城鄉一體化的規劃體系，完成更加全面的國土空間規劃“一張圖”建設。

4.8 重視鄉村旅游布局

第一，應以鄉村經濟建設為核心進行布局。在鄉村旅游布局過程中，應將農村院落風光、歷史文化景觀、田園文化、紅色革命文化、自然風光等，與鄉村經濟建設相結合，以原有村莊格局為基礎對農村院落進行整合，調節鄉村田園與旅游功能之間的關系，從而保護原有的鄉村田園風貌特色，形成居住功能、旅游功能、生產功能以及服務功能為一體的鄉村布局體系。第二，在鄉村規劃過程中，基礎設施建設以及旅游功能服務對于鄉村的發展至關重要，通過建設基礎設施可以改善農民的居住條件和生活條件，為人們的生活提供更好的服務，進而提升人們的生活幸福感。因此，在規劃建設過程中，應設計與鄉村發展相適應的功能服務設施，重視對公共空間的規劃和布局。在鄉村規劃中，可建設農村綜合體、公園、廣場、公共娛樂設施等，以改善農民的物質精神生活。

4.9 強化多領域多專業的合作

農村規劃是一個十分復雜的課題，涉及到土地規劃，城鄉規劃，地質災害防治，建筑，景觀，生態，工業，社會學，管理學等。目前，農村規劃以土地、城鄉規劃為主，專家參與。雖然城市和全國性的區域規劃師往往擁有更寬廣的視野和對各種行業的知識，但是仍然存在著一定的局限性。所以，在制定村莊規劃的時候，應組織不同的專業人員，組織一個小組，對不同的學科、領域和學科進行調查。

4.10 村莊規劃中制定用地的分類標準

在現有的空間規劃體制下，農村和農村用地規劃已不能適應新時期國土空間規劃的需要。村莊用地規劃不能有效地管理建設用地，不利于村莊的建設與發展，而在城鄉規劃中，重點是建設用地，而不注重生態用地和農業用地，因此必須建立土地分類標準。通過對農村土地的經濟、自然等多個因素的分析，并在此基礎上，根據國土空間規劃工作的需要，建立了土地利用等級制度。首先，要把土地分為建設用地、生態用地和農業用地三大類。然后，對各種土地進行了界定，并與土地調查的結果進行了聯系。另外，歷史名村、名鎮具有濃郁的農業文化特色，是村莊發展的一個縮影。

4.11 對舊居民點進行改造

首先，要避免大規模的拆遷和建設，這會導致大量的資源和財力的浪費。在農村發展的過程中，不能簡單地照搬其它成功的經驗和模式，也不能在不具備經濟實力的前提下就進行拆遷，這樣既避免了巨大的經濟負擔，完造成了資源的浪費，也會破壞了長期形成的社會倫理結構和鄰里空間組織，使得勞動者農耕勞作的場所割裂。其次，以新老相結合的方法進行土地資源的開發。農村的傳統布局都是分散的、群體的，規模不大，但是適應地形，種植半徑也比較合適。在村莊規劃中，要注意保持這一傳統的空間格局，并依據原住民的生活特征和結構，將土地資源加以整合，使原有的農舍與新住宅區能夠形成一個整體的群落。同時，為了改善居民的居住條件，改善居民的生活質量，使公共設施、交通、空間場所能夠互相連接、交流，既能改善居住環境，完能保持原來的生活氣氛和社會道德。在村莊的景觀設計中，要注意保留原有的部分建筑，使新的房屋和原來的農舍結合起來。在實際開發中，要注意節約用地，保護具有歷史意義的房屋。

結語：

總之，通過多種方法的支持，可以使農村規劃工作的效率和質量得到改善，并能使相應的規劃方案更加完善，符合規劃的實施需求，從而為農村建設更好地發展奠定基礎。今后，在提高村莊建設水平、保持村莊良好建設條件的同時，必須加強對相關規劃工作的及時關注，促使村莊建設中的規劃效果更加顯著，逐步實現與之相關的規劃目標。