推進昭魯灌區農業水價綜合改革的思考

(云南昭通市昭魯大型灌區管理局，云南 昭通 657000)

農業是用水大戶，也是節水潛在戶，推進農業節水意義重大。2016年國務院辦公廳印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》，在全國范圍內推進農業水價綜合改革，目標是因地制宜深化農業水價綜合改革，讓水價更好地反映市場供求和資源稀缺程度，發揮水價在節水中的杠桿作用，激發農戶節水的內生動力，改善農業灌區設施。本文對昭魯灌區農業水價改革滯后的原因進行分析，就農業水價改革提出建立農業水價形成機制、精準補貼和節水獎勵機制、工程管護機制、群眾參與的用水管理機制，實現農業節水和農田水利工程設施良性運行的對策和建議，為推進昭魯灌區農業水價綜合改革尋找突破口。

1 昭魯灌區的基本情況

昭魯灌區位于云南省東北部，是全國大型灌區，也是云南省12個大型灌區之一，其行政區劃隸屬于昭通市昭陽區和魯甸縣，包括昭魯壩區、灑漁河寬谷、靖安壩區、龍樹壩區和小寨河谷區，灌溉規劃面積52.9萬畝。受昭魯中心城市發展的影響，現狀有效灌溉面積46.5萬畝。昭魯大型灌區現有水利工程(含在建)：大(2)型水庫1座(漁洞水庫)、中型水庫4座(永豐、段家石橋、黑石羅、月亮灣)、小(1)型水庫24座、小(2)型水庫50座，至“十三五”末灌區改造的成效是顯著的，但年久失修的渠系建筑物依然未得到全面處理。抗御旱澇災害的能力不足以支撐農業產業結構的快速發展，水價形成機制不健全，造成水資源浪費，制約了灌區效益的發揮和農業產業新常態的正常發展。

2 昭魯灌區農業水價的發展歷程及現狀

水價改革滯后，價格背離價值，水資源的商品屬性得不到應有的體現是灌區的真實寫照。昭魯兩縣(區)在2004年5月以前執行的水價分別是：昭陽區執行的是1998年政府物價部門批準的水價，收費標準為水稻0.0100元/m3，旱地0.0100元/m3，經濟作物0.0700元/m3；魯甸縣執行的是1992年政府核定的農灌水價，自流灌溉0.0170元/m3，提水灌溉0.0175元/m3。2004年按照《水利工程供水價格管理辦法》的規定：“農業用水價格按補償供水生產成本、費用的原則核定，不計利潤和稅金”，測算農灌供水成本水價為0.2020元/m3，灌區農業用水終端價格為0.0600元/m3。考慮到昭魯兩縣(區)農民的承受能力，市政府決定農業執行水價為0.0300元/m3。在暫不具備按用水量收費條件之前，可暫按畝收費：旱地最高不超過16.00元/畝，水田最高不超過24.00元/畝。該水價一直沿用至今。

3 灌區影響農業水價改革的主要問題

長期以來昭魯灌區存在著水資源分布不均衡、灌溉水資源緊張、地方財政困難、運行維護經費缺乏、服務對象和產業弱質、田間灌溉粗放、農業水價形成機制不健全、價格水平總體偏低、水費收取困難等問題，這些問題制約著灌區的可持續發展。

3.1 灌區工程設施現狀與水價綜合改革配套差距較大

由于灌區的田間灌排溝渠主要由縣、區及鄉村分級負責管理，缺乏激勵機制，不能充分調動群眾管水護水的積極性，致使水利工程管護缺位或不到位，灌區灌溉水利用效率低，且計量設施落后狀況并未得到根本改善，計量設備不能滿足農業綜合水價改革的需要。

3.2 農業水權不明晰，水價形成機制不健全

因農業水權未按照用水定額細化分解到用水主體，用水總量未控制，所以灌區用水戶缺乏節水意識，大多采取浸灌的傳統灌溉方式，常有“上游大水漫灌、下游一直干旱”的情況，造成水事糾紛不斷；灌區農灌水價執行標準為0.06元/m3，僅為運行成本的1/4，還難以收取，造成灌區設施運行維護經費緊張，影響整體效益的發揮。

3.3 農戶對改革不理解，水費收取困難

農戶未能完全理解水價改革的意義，水利工程是國家投資修建為群眾服務的，特別是國家取消農業稅的政策實施以后，產生了“農業稅取消，水費也應取消”的錯誤認識。在按照用水量收取水費過程中，由于水費計量的設施和方式不夠科學，導致無法精準計算水費征收數額，導致水費按時收繳困難。

3.4 水資源開發利用及運行管理機制亟待改革

灌區的干渠由縣、區水務局負責日常運行管理，其余運行管理由鄉鎮及村組自行負責收取的水費不足以支付管理人員的基本報酬，村組群眾處于自由用水狀態，水資源流失浪費嚴重。長期以來，各級管理部門存在工程重建輕管的現象，特別是田間渠系工程處于“農戶管不了、集體管不好、國家管不到”的被動狀態，工程不配套、不完善、老化失修嚴重，灌溉面積逐漸減少。

4 推進灌區農業水價改革的對策及建議

在推進灌區農業綜合水價改革中，需加強組織領導，引導群眾參與，全面系統建立以農業水權分配機制為基礎、水價形成機制為關鍵、節水獎勵和精準補貼機制為輔助、用水合作組織為平臺、工程管護責權清晰為保障的五項機制，有條不紊地推進改革，達到預期目標。

4.1 建立農業水權分配機制

農業水權分配應以公平性、科學性、可持續性和以人為本為總體指導方針，堅持依法、依規，尊重現狀、兼顧未來，以供定需、高效利用，動態調整、預留空間的原則。

首先確定用水總量控制指標，由昭魯灌區管理局根據多年實際供用水情況，按照促進節約、適當預留的原則，從上向下將用水總量控制指標分解到昭陽區和魯甸縣；昭魯兩縣區按其種植農作物和灌溉定額統計需水量，從下向上匯總上報昭魯灌區管理局，通過這樣的方式反復測算核定合理的灌溉用水指標，按照“就低不就高”原則，確定昭魯兩縣區的用水總量控制指標。以此方法逐級向下核定各用水戶需水量，即為該戶的農業水權。由昭魯兩縣區人民政府統一制作頒發農業用水水權證，水權證注明用水總量、用水定額、用水時限和灌溉作物等信息，用水戶按該水權證核定的數額購買水量。

用水戶已購買而未使用的水量指標，可進入水權交易平臺自行交易。水權交易平臺設在供水管理單位。未交易的節約水量由供水單位回購，并按節約水量給予用水戶一定的獎勵。用水戶之間需在供水管理單位進行登記后交易。

水權證確定的用水指標，為核定水平年用水戶享有的年用水總量控制指標?？紤]到各年的來水情況、土壤的墑情和種植結構調整，年度用水指標可由水管單位進行相應的動態調整，并告知用水戶。

4.2 建立水價形成機制

為充分反映水資源的稀缺程度和用水戶的承受能力，發揮市場機制和價格杠桿在水資源配置、水量需求調節的導向作用，提高水資源的利用率和效益。按照水價改革的要求，按照補償成本、合理收益、節約用水的原則，先按照全成本費用和運行成本費用科學測算終端水價，再根據成本測算、工程管護實際及各區域用水戶承受能力與支付能力，合理確定灌區各區域和各作物的執行水價，并召開水價改革聽證會，最后由發改部門對執行水價進行批復。

若超定額用水，則實行累進加價制度。以年為單位，核定每戶用水定額，定額內用水按批準價格實行，超定額用水實行累進加價，可按執行水價的1.1倍、1.2倍、1.5倍實行階梯累進加價。累進加價的收入進入節水獎勵基金。

4.3 建立節水獎勵和精準補貼機制

逐步建立易于操作、用水戶接受的農業用水節水激勵機制，以制定合理水價及用水定額為基礎，根據水量的不同，實施相應的補償或懲罰機制，從而達到節約水資源的目的。建立節水激勵機制，有助于培養用水戶的水商品意識和主動節約用水意識，在促進水資源節約和保護的同時，體現了公平理念和權責對等理念。按照“節獎超罰”原則，對定額內節約用水給予獎勵，設立節水獎勵和精準補貼基金，基金來源為財政預算安排、超定額累進加價水費收入和社會捐贈等，基金用于節水獎勵和基本糧食作物定額內用水補貼。

4.4 建立群眾參與的用水管理機制

按照“政府指導、用水戶自愿、依法登記、規范運作”的原則，依據《中華人民共和國合作組織法》成立“農民用水專業合作組織”。政府從硬件設施建設、組織建設、制度建設、經費來源等方面給予支持，規范各農民用水專業合作組織建設，為充分發揮農民用水專業合作組織在水利工程管護和灌溉服務中的作用奠定良好基礎。

農民用水專業合作組織以用水戶為主要服務對象，依法依規為用水戶提供用水服務，維護工程設施、征收水費、推廣節水技術、協調水事糾紛等。合作組織經費來源：合作組織中的會員繳納的會費、收取的水費分成、政府的財政扶持補助資金及社會捐贈等。

4.5 建立工程管護機制

按照政府主導、市場運作的原則，建立“水利設施產權部門+農民用水專業合作組織+用水戶”的管理機制。明晰管理權屬，制定工程管護辦法，落實管護責任，健全考核辦法，落實運行管護經費來源等，做到對水源、干渠(管)、支渠(管)、田間、閘閥、計量設施有人管護，確保工程設施完好，供水保證率達85%以上。

重點是形成穩定的管護經費保障機制。昭魯兩縣區財政可通過公共財政預算、政府性資金以及其他水利收入、水價中包含的工程管理及維修養護費用，統籌設立維修基金用于工程維修維護。

5 結 語

推進農業水價綜合改革，是解決農業用水效率低下的重要突破口，有利于充分發揮價格杠桿的有效調節作用，激發農業節水的潛力，在農業生產中優化配置和高效利用稀缺的水資源。農業水價改革涉及千萬農業用水戶，為使農業水價綜合改革惠及群眾。要始終將“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水思路貫穿于改革中，統籌兼顧，穩步推進，保障農田水利工程良性運行，促進農業節水和農業可持續發展。