基于政府授權公益類國企出資人的思考

張東婧

（招商局公路網絡科技控股股份有限公司，北京 100022）

0 引言

自1984年國務院第54次常務會議提出“貸款修路，收費還貸”的決議后，40年間，我國公路行業實現跨越式發展，截至“十三五”末，我國公路總里程519.81萬km，其中，高速公路通車里程16.1萬km，穩居世界第一。收費公路的投資、建設、管理也在不斷深化改革，從單一的國家撥款修路、收費還貸，發展到后來引入社會投資人采用BOT、PPP等不同投資模式進行基礎設施投資建設，高速公路籌融資問題得到了一定程度的解決，但高速公路企業通車運營后，體制性、機制性等問題依然比較突出，高速公路應發揮的社會效益仍未充分發揮[1]。

由于高速公路運營兼具商品屬性與公益屬性，高速公路運營體制改革具有一定復雜性。目前我國尚未針對此類國有企業的管理體制進行明確規定，導致各省份在高速公路國有企業出資人選擇上比較模糊。此前各省高速公路管理機構基本為事業單位，在全面深化改革之后，大多省份的高速公路管理部門改制轉企[2]。目前，全國各省高速公路運營公司出資人迥異，主要有國資部門、交通部門或者財政部門等，在權屬監管、資產監管、業務監管、干部任免等方面職責不清、界限不明，存在模糊地帶，導致一定的管理錯位、管理缺位、多頭管理等現象，一定程度上阻礙了高速公路行業健康發展[3]。

1 國內收費公路企業管理現狀

高速公路以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務公眾出行為主要目標，具有以下特點。一是從供給端而言，高速公路前期規劃、工程可行性研究、計費方式、收費標準均由政府批復核準；主要技術指標和規范全國統一。二是從需求端而言，交通量受區域內宏觀經濟發展程度影響較大，主動引流的模式較難施行。三是從投資角度，高速公路建設期投資額大，單公里造價近年不斷攀升；項目整體負債率較高，經營期內還本付息壓力大；投資回收期長，在市場化眾多投資產品中回報率相對較低；全國普遍收支不平衡。綜合以上高速公路的特點，可見高速公路自身公益屬性相對較高。

根據高速公路性質，高速公路分為政府還貸公路和經營性公路。收費還貸公路是指縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建成的收費公路，通行費收入屬于國家行政事業性收費，要納入國家財政專戶管理，只能用于償還貸款、集資款以及必要的養護管理支出。經營性公路的收費則歸所屬企業，企業有權對收益支配，企業自主經營、自負盈虧。收費公路權益可以轉讓，根據《收費公路權益轉讓辦法》（2008年第11號），國務院交通運輸主管部門主管全國收費公路權益的轉讓工作收費公路權益。

根據公司股權結構，高速公路企業可劃分為：國有獨資高速公路運營企業、國有控股高速公路企業、民營高速公路企業、混合所有制高速公路企業。國有獨資高速公路運營企業，在行業所占比重較大，多為各省原高速公路管理局、交通投資中心等地方事業單位轉企改制而成，成為各省市、地區交通建設投融資主體，承擔當地未來高速公路發展和交通基礎設施投融資職能[4]。國有控股高速公路企業是釋放部分國有股權，引進社會資本形成的企業形態，部分在內地或者香港資本市場掛牌上市。此模式保留了國家對高速公路運營管理控制權，又通過引入社會資本，降低了企業負債率，優化國有企業內部管理，增強國有企業活力。混合所有制高速公路企業通常由施工單位與基金公司或者其他社會投資人采用BOT或者PPP等模式出資建設高速公路，建設期結束后，按照特許經營協議享有固定年限的高速公路經營權。因為股權結構設置，此類企業股權結構較為分散，若通過特殊出表架構可實現國有企業參股運營高速公路，項目公司財務情況不反映在母公司報表中，在依法依規的前提下規避了國資監管。

根據出資人代表不同，目前國內高速公路企業單獨、或共同由國資部門、交通部門、財政部門等為出資人行使監管職責。根據對全國31個省43個省級交通企業進行初步調研，截止到2020年底，政府對企業的管理模式主要為4種。第一種為由省級交通部門履行出資人職責或事實管理，全國共有6個省實行此辦法，分別為云南、貴州、西藏、河北、江西、福建；第二種由國資委履行出資人職責，全國共有20個省份實行，為目前主要的出資形式；第三種是由國資管理部門和交通管理部門共同管理，全國共有3個省份按照此辦法執行，分別為陜西、河南、四川；第四種為由交通部門和國資委各自分別出資及管理企業，全國共有2個省份為此種情形，分別為青海和海南。

2 我國高速公路管理體制現存問題

對于國有企業而言，國家及其代表的人民為國有資產的出資人，出資人代表制度的核心，在于明確誰代表國家及人民履行出資人的哪些權力、履行哪些義務、如何履行等。公益類高速公路企業在技術規范、管理標準等方面，具有一定的全國通用性，但由于目前相關法規內容體系尚不完善，導致各省在高速公路運營企業管理體制中，國資部門、財政部門和交通部門之間的關系尚未理順。目前主要呈現以下3個矛盾。

2.1 國資考核的“統一性”與高速公路的“雙重性”矛盾

國資部門主要負責國有資產的保值增值，對監管企業的經濟效益方面的定量指標進行統一考核。高速公路具有商品屬性與公益屬性雙重性特征，在某些地區與特殊情形下，要優先考慮社會效益，因此將高速公路企業與其他同屬國資部門監管的行業企業統一進行監管，評價指標與績效考核機制較難設立[5-6]。截至2020年末，全國收費公路收支嚴重不匹配，現金流缺口達7 177億元。如果單一強調收費公路企業經濟效益，忽略了高速公路行業企業的公益特殊屬性，會在考核設定過程中導致企業根據經濟逐利性將資金投資到經濟活躍、經濟發達的地區，導致經濟發達地區路網越來越稠密，經濟落后地區路網建設停滯不前，路況水平也將逐漸下降；同時企業也會傾向推遲甚至暫時擱置投資大、回報率低的公路改擴建項目，不利于實現交通運輸部發布的公路“十四五”發展規劃“四提升、兩增強、兩推進”的重點任務完成，背離于共同富裕的初衷。

2.2 國資監管的“全面性”與高速公路的“專業性”矛盾

高速公路作為最廣泛的基礎設施之一，具有較強的技術性和專業性，高速公路的勘察、設計、建設、養護、信息與監控、設備維護等業務不僅需要專業人員操作，更需要專業部門管理[7]；國資部門監管的企業門類眾多，具有全面性，但是在對以社會效益優先的公益類企業的管理方面，需要針對行業法律法規、標準規范引進有經驗的專業人士進行行業監管，否則將會出現履責效果大打折扣的后果，甚至有可能出現在企業發展戰略、運營安全、科技創新、干部任免等方面出現誤判和失誤。而企業多頭管理、“九龍治水”的狀況下，也必然弱化政府行業監管部門的有效監管。

2.3 高速公路的“屬地性”與“聯網性”的矛盾

鑒于高速公路網絡化和全封閉的特點，更適于集中、統一、高效的管理。但是目前我國高速公路國有企業多以省為界進行管理，國家高速公路網中，普遍存在同一條高速公路的不同路段，屬于不同項目公司與經營主體，大多甚至屬于不同省份的省級交通投資運營平臺或者不同基礎設施類企業。這種“屬地化”“斷網式”的高速公路經營模式，導致不同路段開工建設、改建時間不同步，影響通道運輸效益與公眾出行的便利。

2.4 國資監管部門“裁判員“與”運動員“的矛盾

國資部門全稱為國有資產管理監督委員會，主要履行監督職責，但在實際工作過程中，國資部門既履行“出資人”，即“股東”的職責，也履行經營管理、人事任免等“管理層”的職責，集“裁判員”與“運動員”于一身，不利于企業的良性發展[8]。不對職能迥異的公益類、商業類兩類國企的出資人進行區分構建，仍舊由同一機構、同一撥人擔任功能迥異的角色，對商業類國企過分強調公益屬性指標，而對公益類國企又過分強調商業回報指標，使得兩類國企都無所適從[9]。

3 國內外公益屬性企業管理模式

發達國家在高速公路運營管理的模式有一些共性的地方，各國都具有較為統一的整體管理機制，因此權責明晰、資金穩定、發展迅速。具體總結如下。

3.1 國外高速公路行業管理模式

3.1.1 美國：設立聯邦高速公路管理局負責建設養護

政府及交通部門在高速公路建設和運營管理中發揮著主導作用。如美國交通運輸部內設立聯邦高速公路管理局（Federal Highway Administration），主要負責監管用于建設養護國家高速系統網（National Highway System）的聯邦基金使用情況，國家公路由聯邦公路管理局規劃設計，各州負責本轄區的項目實施及運營管理。同時負責高速公路相關科研課題管理、科研經費劃撥等[10]。

3.1.2 日本：政府對國家高速公路網絕對控股

日本的高速公路管理執行公團特殊企業法人制度。1956年日本政府成立日本高速公路公團（Japan Highway Public Corporation），負責建設管理全國范圍的高速公路；此外，日本政府還設立了首都高速道路株式會社（Metropolitan Expressway Company Limited）負責城市地區的道路建設養護。2005年，日本高速公路公團、首都高速道路株式會社改制成為股份制企業，但是所有股權為日本政府所有，政府機構及交通部門對其進行宏觀調控和干預，以保持其服務于社會的公共性。

3.1.3 歐洲：“一枝獨秀”的高速公路“巨無霸”企業

歐洲各國高速公路的經營管理主要呈現“一枝獨秀”的模式：即每個國家都有一家超大型的跨國高速公路企業，可從事建設、施工、運營、養護等覆蓋高速公路全生命周期的生產活動。此外，這些巨無霸企業除了負責運營本國大部分收費公路之外，以國際招投標形式參與國外交通基礎設施建設，以跨國股權并購的投資模式獲得基礎設施的運營權。比較有代表性的企業是法國的萬喜集團（Vinci），意大利的亞特蘭帝亞（Atlantia SpA），西班牙的阿伯蒂斯（Abertis Infrastructures,SA）。此類公司只享有高速公路特許經營權，高速公路所有權大部分仍掌握在該國政府手中。

3.2 國內公益性行業改革模式

自2015年中共中央、國務院出臺關于深化國有企業改革的指導意見，公益類國有企業改革不斷深化，通過出資人對公益類企業給予不同范圍、不同程度的授權放權[11]。我國中央企業因所屬行業不同，按照出資方式，主要分為以下六類：a）以國資委代表國務院出資，目前位列國資委監管的中央企業有97家；b）國務院直接出資，國務院直屬機構進行垂直管理，如中國煙草公司；c）由國務院出資，由財政部依據國家法律、行政法規等規章制度代表國務院履行出資人職責的央企，如中國郵政集團、中國國家鐵路集團有限公司；d）由國務院出資，財政部代表國務院履行出資人職責，國務院組成部門履行主管職責，如中國文化傳媒集團、中國對外文化集團由文化和旅游部履行主管職責，2019年成立的中國廣播電視網絡集團有限公司由廣電總局和工信部按照職責對其實行行業監管[12]；e）由國務院出資，計劃單列的央企，如中國出版集團；f）國務院出資，由國資委履行出資人職責但尚未納入央企名錄的中央企業，如中國南水北調集團、中國鐵塔集團等。此外，與公益類企業性質比較接近的還有學校、醫院等機構，前述機構分別由教育部門和衛健部門全權管理。

4 重構國有企業出資人的可行性

統一的國有資產集權出資平臺是20世紀全球私有化改革浪潮的產物，具有時代局限性。20世紀80—90年代的全球私有化浪潮之后，西方國家為了控制本國國有資產規模、鼓勵私有資本進入更多公共行業而進行宏觀調控，推動國有資產改革，建立全國統一的管理機構對國有資產統一管理。許多國家將過去分散在不同的政府部門之中的出資人職能，改為出資人更為集中的出資模式。即由政府的一個部門或成立一個專門機構來代表政府履行出資人職責，個別國家由國會成立專門機構履行出資人職責。例如，丹麥、荷蘭和西班牙由財政部擔任，挪威和瑞典由工業部擔任，其他國家則新設政府直屬專門機構來履行出資人職責。例如，比利時設立國有企業參與部，英國設立股東執行委員會，法國設立國家參股局等。自2003年開始，我國也順應世界潮流，選擇了集權出資模式[13-14]。

因此，這種由單一部門“一攬子”出資全國公益性國有企業的模式本身具有時代的局限性。在我國，公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度是中國特色社會主義制度的重要支柱。改革開放四十多年以來，我國國有經濟規模不斷壯大，國有企業發展呈現體量大、數量多、行業分布廣、產業鏈完善等特征，用一個單一的機構來履行所有國有企業的出資人職責，無論是從履職專業性、考核復雜性、平衡商業性與戰略性等，對監管機構與被監管機構都是巨大挑戰[15]。

此外，由國資委行使國有出資人職能的出資模式尚有深化完善之處。金融類、行政類、煙草類、鐵路類等眾多國有資產并未納入國資委監管、考核范圍。根據《中華人民共和國企業國有資產法》第十一條第一款規定，各級國資委代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責；第二款規定，國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。這為政府主管部門代表國家行使國有企業出資人職能提供了法律依據。

5 結語

改革開放四十年來，國有企業改革走過了不平凡的歷程，黨中央、國務院在不同歷史時期，針對我國國情和國有企業實際，采取了一系列改革舉措，不斷將國有企業改革向縱深推進。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央謀劃、部署和推動國有企業改革，更加注重改革的頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性和協同性。國企分類改革是中發〔2015〕22號文件的重要內容之一。所有制改革被上升到國家戰略高度，并被確定為判斷國企改革成功的關鍵。而本輪所有制改革的核心是分類改革。在這種分類促進發展、分類實施監管、分類定責考核的情況下，也就意味著對出資人提出了不同的要求。因此，在分類改革背景下，優化出資人模式，按照公益類、商業類國企的不同行業、不同目標、不同功能定位，敢于創新，科學分類構建出資人架構，鼓勵行業獨特性、發展行業專業性、體現行業戰略性，鑒于以上分析，公益類國有企業出資人應根據行業屬性科學選擇出資人，可以由政府、或政府組成部門、以及政府管理機構國資委，根據各自管理優勢，按照不同企業特性，單獨、或共同履行出資人職責，以保障國有企業更好地健康發展。